基于頂層設計視角下政府信息資源共享研究

摘 要：政府信息資源共享是電子政務未來發展的趨勢。但由于政府管理體制的制約，部門間的條塊分割和不同利益等因素阻礙了信息資源之間的共享。本文詳細分析了政府信息資源共享在促進電子政務建設的重要意義，提出以頂層設計為主線，在立法保障、推進體制、績效機制等提出保障措施，促進政府信息資源共享的實現。

關鍵詞：電子政務；信息資源共享；頂層設計

一、背景

現如今，電子政務建設受到了各個國家政府的重視，政府的重要工作之一就是要促進電子政務的進一步發展。電子政務建設要求各級政府部門以服務為中心，因政府部門之間信息條塊分割而造成的低效服務和管理，這使得信息資源能在縱向與橫向的政府部門之間實現跨組織和高效率的政務協同。我國電子政務建設的重要內容就是促進政府信息資源共享。在國務院于2016年12月中的《“十三五”國家信息規劃》中，提出了數據資源共享開放行動，在跨部門、跨層級上全面促進信息資源的互通和協同共享。到2020年，實現政府數據集向社會開放。探索適合我國國情的政府信息資源共享模式，我國信息化戰略中的重要問題之一就是要促進電子政務的建設不斷向前發展。

二、文獻綜述

20世紀末，國外開始研究和實踐電子政務信息共享，國外對電子政務信息方面的研究比較早，且相對成熟。有的學者從信息技術的角度來對信息資源共享的問題進行相關研究。如日本學者程野敬子從信息技術推動政府改革的角度研究了電子政府的建設和政府信息資源共享；美國的布魯斯.施奈尓、N.尼葛洛龐帝等多名學者從信息安全的角度來探究政府信息資源共享建設。其他學者從法律政策層面的信息共享進行了深入分析，如美國的哈爾.卡爾.夏皮羅等學者探討了電子政務下的信息規則、信息政策、商務規則等方面所涉及的問題，詳細介紹了信息政策的制定的有關過程。有的學者專注于研究信息管理與獲取。如美國學者Kent和Daulle以及英國的Westwell和Earl通過研究文獻信息資源共享提出了首席信息官CIO（Chief Information Officer）的思想。

國內對政府信息資源共享的研究起步較晚，國內學者對政府的信息資源共享進行了多角度的分析與研究。張四新認為，信息資源系統共享的實質是物質、能量和信息，這三要素的相互占有和分配。李衛東認為，政府信息共享涉及到相應的法律政策和保密機制。郭霞和趙政認為，實現集中管理、科學決策和系統集成等是政府信息資源共享的目標。張貝利列出了一些阻礙信息實現共享的原因。向文立認為，實現電子政務信息的共享必須建立一定的保障機制。

綜上所述，國內外學者都從不同角度分析與研究了政府信息資源共享，并提出了很多理論建議。與此同時，可發現這些研究僅針對政府信息資源共享研究的某一方面，而沒有提出解決關于整個信息系統中政府信息資源的整體思路。本文認為政府內部業務的實際運行決定了政府信息資源共享的機制，本文嘗試提出在充分結合頂層設計的理念下，從立法保障、推進體制、績效機制這三方面尋求政府信息共享理念的實現。

三、政府信息資源共享的頂層規劃

（一）政府信息資源共享的基本概念

政府信息資源共享是指各行正層級之間、政府部門之間、政府部門與行政相對人之間因為政府信息公開或者因為履行公共管理職能和辦事的需要而提供、獲取和利用政府信息資源的行為。政府信息資源共享的實質就是打破信息資源共享在時間和空間上的限制，為信息需求主體提供優質的信息服務，這就要求我國政府必須由傳統的管理型政府轉變為服務型政府縱向層級制。政府部門壟斷信息資源的現象非常嚴重，這是由于部門之間的條塊分割和部門利益導致的，這也已經成為我國大力推進電子政務向前發展的最大障礙。因此，必須把政府組織機構轉變為扁平化的網絡化流程模式。目前，流程式和扁平化已經成為了電子政府的重要特點。

流程式是指政府部門打破了不同組織部門之間的職能界限，以服務公眾為出發點，政府結構以流程為中心來進行組織，流程的各個職能環節在時間周期中進行組織的。要實現流程化運行的關鍵是要打破部門之間的“信息孤島”，實現有效整合政府部門之間信息系統。在按需的供給的基礎上，建立起有效的的信息共享制度，解決部門之間信息不對稱和信息沖突等問題。由此看來，實現流程化電子政府的關鍵所在是必須實現部門間橫向信息資源共享。

扁平化是指打破上下級政府之間的層級限制，統一建立起業務信息系統和中心數據庫，促進各級政府部門更加高效的行使其職能。統一的信息系統平臺由多級網絡共建和中心數據庫技術構建。無論是高層組織機構可以共享數據庫內的信息以獲取基層的組織信息，基層組織以可以快速的接受到高層機構發出的指示命令。這促使不同組織之間的距離拉近了，組織結構呈現了扁平化的狀態。制定出統一的信息資源管理制度，是實現跨層級的信息共享的關鍵。

（二）電子政務的頂層設計

政府信息系統的使用主體是政府部門，使用信息系統管理，讓政府部門提高了業務業務處理效率，實現了業務的自動化處理。然而，在很大程度上在本部門內提高業務處理的效率，卻沒有真正與其他政府部門實現信息共享互通，“信息孤島”現象依然存在，導致政府整體業務不能協同合作、信息資源浪費的情況。電子政務頂層設計就是要打破政府部門條塊分割和政府機構之間的限制，將整個大政府視為一個有機整體，并規劃全局性的、集成化的電子政務信息架構。以從本質上提高整個政府各個部門之間的業務和服務的交互能力。

（三）電子政務的協同業務梳理

電子政務頂層設計的核心是打破部門之間的條塊分割狀態，并且科學合理地梳理出跨組織機構的協同型業務類型。協同型業務的梳理是指政府要以服務為中心，在電子政務平臺上剔除單機構處理單業務的模式，并科學重組并建立職能團隊，以按需的信息供給方式實現信息資源共享，并協同處理事務。明確跨機構職能團隊的職能，并梳理出這個業務團隊所負責的業務流程范圍。

（四）政府共享信息資源的梳理定位

在確定了跨業務職能團隊和跨業務部門流程之后，那么接下來就需要確定各個政府部門共享信息資源的類型和信息資源共享的方式。政府實際運作需求決定政府部門采用何種信息資源共享制度。若想制定出科學合理的信息資源共享制度，那么首先必須明確不同政府組織的業務形式和運作特征。在設計詳細的業務流程之后，才可以對共享政務資源的采集、存儲、傳輸、交換和共享應用等做出科學、合理的判斷，然后才能能確定資源共享中“一數一源”，“一源多用”、“誰收集、何時收集、誰來維護”等原則。

四、頂層設計視角下的信息資源共享的對策

（一）政府信息共享的立法保障

美國政府早在20世紀90年代中期就開始研究整個聯邦政府的信息系統架構，希望通過實施統一的標準和規范對政府各個部門之間進行信息系統架構，整合不同政府部門之間的信息資源。然后進行科學合理的頂層設計，建立了跨政府機構的業務團隊，梳理出跨機構的業務流程，定制了詳細信息資源共享的管理制度。美國政府為確保頂層設計的貫徹實施，制定了一系列相關的法律法規以要求各聯邦機構重視政府部門之間的信息資源共享。并采用頂層設計和立法同時進行，有力促進了美國的電子政務得以順利的實施。

我國的電子政務建設在實踐過程中出現了“信息孤島”和“信息壁壘”的現象。我國的電子政務在建設之初由于沒有進行整體性的電子政務頂層設計，也沒有對政府的相關協同業務進行科學系統的梳理和歸類，因此，信息資源管理制度的制定缺乏科學性和規范性，造成立法上缺乏強有力的依據。我國目前在政府信息資源共享方面的立法比較缺乏，很多出臺的相關文件都是規范性和政策性的，沒有強制性的立法。政府部門的信息采集、存儲、加工、交換等是政府信息資源共享的關鍵環節，信息資源共享制度制定不合理，會直接導致所定制的法律法規脫離電子政務建設在實踐運用中的實際需求。同時，政府信息資源共享仍然缺乏執行力度。在信息立法中，有必要明確政府機構在信息資源共享方面的基本權利和應該履行的義務。要合理規范政府信息資源共享的方式和執行程序，要求各政府部門嚴格遵守政府資源共享的基本制度，以保證信息資源實現共享，信息資源得到充分有效的利用，以全面提高政府機構業務處理效率。

（二）政府信息共享的推進體制

實現政府信息資源的共享設計到了諸多層面的問題，它不但涉及到信息技術層面的問題，還涉及到了政府組織機構如何進行重組和業務流程的再造的問題。為此，需要一個強有力的推進體制來保證它得以順利實施。為了實現政府信息資源共享，美國通過國會法案授權政府首席信息管（CIO）。事實證明，CIO是推進信息資源共享的有效體制。與美國不同的是，英國也發布了類似與它的e-GIF，英國的這個體制是基于政府資源的信息管理。每個國家的國家體制的都不一樣，因此政府內部所運行機制也存在一定的差異，中國電子政府頂層設計方案還是需要根據中國的實際情況，有必要設計一個適合我國政府的政府首席信息官體制。

我國的信息資源共享制度必須根據我國電子政務發展的實際情況進行頂層設計制定和實施。政府跨職能團隊可有效實現信息資源共享和政務協同。為了政府信息資源共享體制得到強有力的執行，必須設立政府首席信息官體制。為保障體制上頂層設計的執行，政府首席信息官體制必須要滿足以下三個特征：（1）在各層級的政府都設置政府首席信息官。（2）政府首席信息官實行垂直型的管理體制，團隊人員的人事管理權和工資獎勵不受人員所在部門的管理。（3）保留政府首席信息官其所在機構的業務決定權和信息處置權。在實行頂層設計的方案中，都要建立起對應的一個政府首席信息管聯盟小組以對每個跨職能團隊進行管理，同時為了協調職能團隊應該選出職能團隊的組長進行協調。并定期舉行會議，研究和討論如何對業務流程和信息資源共享的制度規劃，并協同業務的運行和信息共享制度進行嚴格的監督和管理。

（三）政府信息資源共享的績效保障機制

美國、丹麥和日本等過的電子政府建設的經驗證明，促進政府信息共享的核心舉措是對電子政府進行績效管理。一些發達國家也采用了類似的管理方法，如英國、加拿大、澳大利亞、新加坡等國明確制定了電子政府的績效機制、績效法規和績效評價方法。由此看來，電子政務頂層設計得以有效執行的重要機制是采用績效管理機制，這也是電子政務進行頂層設計的重要推動力量。針對頂層級的目標設計績效評估指標，績效評估指標包括了具體指標和指標權重。

政府信息共享評價指標應該包括直接評估指標和間接評估指標。直接評估指標包括資源共享指標和標準協同指標。間接評估指標包括工作協同指標和客戶滿意度指標。直接評估指標是為了消除“信息孤島”現象。這兩項指標間接評估了政府信息資源共享的情況。績效評估的兩大指標在很大程度上促使了頂層設計目標的實現，也充分發揮了績效機制的積極作用。

五、結束語

目前，各個國家都加強對電子政務發展與改革的重視，我國政府部門也積極地投入到電子政務建設中，政府信息資源共享是未來電子政務發展和改革的主要趨勢之一，必須引起各級政府的重視與關注。政府通過對信息的采集、存儲、加工、利用共享，從而促使政府在其管理職能、組織結構、決策方式、管理和運行模式、工作流程等方面發生了重大的變革。這將推動政府組織機構重組和業務流程的再造，有效地提高了政府部門處理業務的效率。要實現政府信息資源的共享是一項巨大而又復雜的系統工程。為了制定科學合理的政府信息資源共享制度，則有必要對電子政務的頂層業務進行設計。本文分別從立法保障、推進機制、績效機制三個不同的方面提出了政府信息資源共享的具體思路，以電子政務的頂層設計為主線，以全面推進政府信息資源的有效共享，以促進電子政務建設更好的發展。

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作者簡介：

梁玉菊（1990-），女，民族：壯族，籍貫：廣西靖西市人，學歷：碩士研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析。