深圳歷次行政管理體制改革述評及展望
——以現代文明社會理論為視角

崔孝松

1978年召開的黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的新時期。廣東提出在改革開放中先走一步，實行特殊政策、靈活措施的要求得到中央贊同。1979年3月，國務院批準深圳正式建市，以建立出口商品基地，開展對外貿易，探索發展商品經濟。1980年深圳經濟特區建立。伴隨著從突破舊體制束縛到探索以市場為取向的經濟體制改革再到社會主義市場經濟體系的建立與完善，改革開放40年來，深圳在行政管理體制改革領域也在不斷探索，“一直是朝著建立適應社會主義市場經濟的行政管理體制這個目標,緊緊抓住轉變政府職能和調整政府組織結構兩個方面進行的”。①湯庭芬：《深圳市行政管理體制改革的幾點啟示》，《政治學研究》1999年第4期。本文試圖用有限政府理論視野下現代文明社會四領域理性劃分的政治理論來理解和分析深圳市歷次行政管理體制改革。

一、現代文明社會理論

現代政府建設與改革立足于現代文明社會，現代文明社會建立在社會各領域理性劃分的基礎之上。托馬斯·雅諾斯基在《公民與文明社會》中繼承和發展了哈貝馬斯提出的現代文明社會四領域劃分理論，與哈貝馬斯論證著力點在于國家領域、私人領域、市場領域和公眾領域的分界，尤其側重于對公眾領域的分析不同，他強調文明社會的四領域不僅有著各自明確界限而且相互重疊影響（如圖）。這種重疊對于文明社會理論來說是非常重要的，“重疊幅度和每個領域的大小，構成一個框架，可用來對多元國家、傳統國家和社團國家中的文明社會加以比較。……文明社會的這兩個方面——重疊與大小——對于進行國與國的比較是尤其有用的”。①[美]托馬斯·雅諾斯基著 ：《公民與文明社會：自由主義政體、傳統政體和社會民主政體下的權利與義務框架》，柯雄譯，沈陽：遼寧教育出版社，2000年，第19頁。文明社會理論對于不同國家形態的橫向比較是一個很有價值的分析框架，對于同一個社會的不同發展階段的縱向比較研究也有較強的指導意義。

定位于文明社會的公眾和私人領域示意圖

國家（政府）與其他領域的組織性質和目標出現差異，它履行所有的政治職能，并僅履行政治職能，政府在規模和行為方式上都應受到法律、市場和社會的嚴格限制和有效監督制約，即，政府權力是有限的，而不是無限的。可以說，有限政府就是政府與市場、政府與社會、政府與政府之間權力重新進行制度性分配的一種范式。凡是政府過多干預市場與社會而出現越位的，應退出；凡屬政府管理出現錯位的，應糾偏；凡屬政府應管理而未有效管理，出現缺位的，應及時有效地干預，真正發揮好政府宏觀管理的職能。

二、深圳行政管理體制改革歷程述評

改革開放之前，和全國其他地區一樣，深圳社會政治化與國家化嚴重，政府嚴重侵吞了市場領域、公眾領域和私人領域，前者無限擴大，而后三者的領域則被無限壓縮，“改革前的行政管理機構，基本是沿用原有一套，有不少弊端，突出的是，各級行政機關管了很多不該管、管不好、管不了的事情，權力過分集中，機構臃腫，政企不分，條塊分割，層次繁多，辦事效率低等，這些弊端嚴重阻礙了特區經濟的發展”。②沈兆伍：《深圳經濟特區行政管理體制改革的回顧與思考》，《廣東行政學院學報》1990年第2期。

自1981年開始第一次改革以來，深圳行政管理體制在現有的國家政治制度框架內，在有限政府理論指導下，按照現代文明社會不同領域的劃分要求，以轉變政府職能為核心，通過機構改革、加強宏觀調控、注重公共服務、規范行政行為等措施，不斷厘清政府與市場、與社會的關系。深圳近40年的行政管理體制改革歷史“是一部不斷適應社會主義市場經濟體制的要求，以職能轉變為主線，以機構改革為內容和載體，努力建設服務型政府，不斷邁向行政現代化的歷史”。③深圳經濟特區研究會編：《深圳經濟特區改革開放專題史》，深圳：海天出版社，2010年，第189頁。

（一）政府與市場的關系：使市場在資源配置中起決定性作用

深圳的行政管理體制改革在處理政府與市場的關系方面，經歷了從對市場的直接管理到間接管理，從微觀控制到宏觀調控，從機構調整向行政管理體制改革的轉變。

第一次機構改革從1981年8月開始到1982年5月，精簡和調整了專業經濟管理部門，撤銷官商不分的行政領導機構，建立獨立的經濟實體，并加強經濟監督機構。第一次改革就實現了實質性突破，在全國率先打破了按行業、產品門類設置政府經濟管理機構的舊模式，政府逐漸從市場領域的具體管理環節退出，集中精力加強宏觀管理。

1983年12月，第二次機構改革繼續加強政府的宏觀調控職能，進一步政企分開，劃清職責權限，完善大系統管理的特區經濟管理體系，建立健全決策咨詢體系,形成了“四委五辦”的政府架構。①“四委五辦”即社會經濟發展委員會、工業委員會、城市規劃委員會、出口委員會；基建、財貿、交通、農牧、文教等五個市長辦公室。

1987年3月頒布《深圳市級行政機構改革方案》,以市場理念管理國有資產，成立“市國有資產投資管理公司”，對經營性土地出讓實行公開招標和拍賣。

1988年2月到9月，合并精簡政府經濟管理部門，進一步調整經濟管理和城市管理的職能，不再按產業分工設置機構，而是按綜合管理要求組建大系統結構，成立文化委員會、教育委員會等大系統管理機構。實行政企分開，使政府對企業的直接管理為主進一步轉變為間接管理為主，基本取消對企業的機構編制管理，賦予企業人事自主權。

1993年頒布《深圳市機構改革方案》，全面落實企業在領導體制、登記流程、進出口權限、投資項目、經營范圍等14項經營自主權。“1994年開始，加快轉變政府職能，理順政企關系，實行政企分開，積極穩妥建立和完善宏觀調控體系。”②深圳經濟特區研究會、深圳市史志辦公室編：《深圳經濟特區三十年1980-2010》，深圳：海天出版社，2011年，第106頁。8月，深圳在全國率先實行企業無行政主管部門的改革，頒布《深圳市企業無行政主管部門改革實施辦法》，要求黨委、政府、人大、政協和司法機關必須與所辦經濟實體徹底脫鉤，不得再辦企業；限期取消企業與黨政機關的掛靠關系，對所有企業實行統一的辦事標準。這些突破性舉措切斷了黨政機關與企業之間的行政隸屬及掛靠關系，基本實現了政府從部門管理向行政管理的轉變。

2001年制定《深圳市深化投融資體制改革指導意見》，要求建立以市場為導向的新型投融資體制，實行政府宏觀協調、企業自主投資、銀行獨立審貸的運行機制。

2004年5月，深圳市政府正式下發《深圳市深化行政管理體制改革試點方案實施意見》，按照經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能定位，進一步將政府職能范圍轉向公共領域，并由過去偏重于發展經濟轉向發展經濟與管理社會并重，推進社會整體發展，積極構建服務型的責任政府。

黨的十八大以來，深圳積極貫徹新發展理念，深入推進供給側結構性改革，制定實施供給側結構性改革總體方案和專項行動計劃，優化政策供給，突出關鍵環節，利用精準化組合型政策激發供給活力，設立重大產業、軍民融合、并購、中小微企業發展等系列基金，引導更多資金向有效供給配置。開展降低實體經濟成本行動，實施“營改增”、調整“五險一金”、取消涉企行政事業性收費、回購市內高速公路并免費通行等政策措施減輕企業負擔，釋放供給潛力。

2013年12月，深圳市委五屆十八次會議提出“三化一平臺”的概念，即市場化、法治化、國際化和前海戰略平臺，使市場在資源配置中起決定性作用，形成市場主體更加自由的現代市場體系，構建更加完善的社會主義市場經濟體制。

2018年，深圳出臺《關于加大營商環境改革力度的若干措施》，積極回應企業反映最突出、社會最關切的問題，從貿易投資環境、產業發展環境、人才發展環境、政務環境、綠色發展環境和法治環境等6個方面，提出了20大改革舉措、126個政策點，著力率先營造服務效率最高、管理最規范、市場最具活力、綜合成本最佳的國際一流營商環境。

（二）政府與社會的關系：積極培育和壯大社會組織，發揮社會對政府的監督職能

隨著改革的深入，深圳實現了由偏重對市場領域的管理向加強經濟管理與社會領域管理并重的自覺性轉變，積極培育社會組織，完善社會自我管理機制，并注重發揮社會對政府的監督功能。

1991年2月深圳首次提出理順政府與社會的關系，把一些屬于社會性、群眾性、公益性的事務，從政府的職能中轉移出去，由中介組織承擔。1993年，深圳開始改革律師制度，改變律師事務所全為公辦的局面，使其真正走上企業化、民營化道路。

2002年出臺的《深圳市公用事業特許經營辦法》要求改變公共服務的生產和供給方式，政府除了繼續加大投入和加大對公共服務的采購外，還對有條件進行市場化管養的大型設施推行合同管理，即制定運營規范和標準，引入市場競爭主體管理，政府只扮演監管角色，以推動大型公益性公共設施管養的市場化改革。

2004年，《深圳市深化行政管理體制改革試點方案實施意見》進一步要求將一些專業性、技術性、事務性工作，從政府職能中分離出來，交給行業協會和其他中介組織承擔。

2012年以來，深圳積極轉移政府職能，培育社會組織，擴大社會組織直接登記范圍，推行登記和備案雙軌制，建立行業自律機制，推進社會組織領域立法，加大財政扶持力度。

積極推進事業單位改革，實現政事分開。在改革之前，深圳存在著“一方面是承擔著公共服務、社會服務的事業單位日益行政化、機關化乃至企業化，一方面是社會服務、公共服務的嚴重不足的矛盾局面”。①李永清主編：《深圳行政變革大事》，深圳：海天出版社，2008年，第246頁。自2002年頒布《關于事業單位人事制度改革試點工作有關問題意見》后，2004年、2006年相繼發布《深圳市事業單位職員管理辦法（試行）》、《深圳市深化事業單位改革指導意見》，實行分類改革，歸口歸類，將事業單位劃分為監督管理類、經營服務類和公益類三類，探索事業單位管理體制和運行機制創新，繼續深化事業單位改革。2009年大部制改革時，進一步推進政事分開、管辦分開，深化事業單位人事、社會保障、收入分配制度改革，并開展了事業單位法定機構改革試點。

（三）政府自身改革：通過精簡機構與規范政府行為，更好發揮政府作用

為適應政府與市場、政府與社會關系調整的需要，服務于經濟社會發展大局，深圳市在政府自身機構設置、人員配置及行政審批等領域也不斷深化改革。

1981年第一次機構改革后，市屬部委辦由原來的65個減到33個，減少49%，機關行政人員由原來的2237人減少到867人，減少61%。

1987年3月，頒布了《深圳市級行政機構改革方案》，重點調整管理層次，強化監督職能，完善咨詢和決策體系。將政府的行政機構由原來的三級管理（市、委辦、局）改為二級管理（市、委辦局），形成了綜合管理、行業管理和資產管理三大管理系統，大系統管理體制形成。

1988年2月至9月，深圳把對黨政機構的調整作為政治體制改革的切入點，撤銷市委部門中與政府職能重復的機構。組建市政府法律顧問室，成立經濟罪案舉報中心，將監察局改為行政監察局。這次改革將市政府機構按照工作性質的不同分為辦公機構、組成機構、辦事機構和局、委歸口管理的直屬局四類，共計41個，完善了大系統管理體系。

1993年基本完成市直黨政群機關“三定”（ 定部門職責、定內設機構、定人員編制）工作，確定了市與區、市直黨政群、人大、政協機關之間行政編制的比例、標準等。改革后，市直機關由原來的74個減為65個，其中政府部門從44個減為38個，市委部門由11個減為8個，黨政群機關（不含政法）行政編制2831名。

深圳從2001年7至9月將政府機構重新分為綜合與經濟管理部門、執法監管部門、社會管理部門和政務部門、賦予行政職能的事業單位和開發區管理機構五大類，將綜合經濟部門改稱宏觀調控部門，將專業部門合并、減少、甚至撤銷，加強執法監管部門。市黨政機關人員編制總體上按10%的比例精簡，其中市級機關人員編制精簡16.9%。

2004年開始的機構改革不再是機構數的增減，而是行政權在決策、執行、監督三者如何實現協調和分離，組建了發展和改革局、貿易工業局、應急指揮中心、行業協會服務署、中小企業服務中心、建筑工務署等機構。

2009年7月，深圳市出臺《深圳市人民政府機構改革方案》，大部門制改革啟動，調整后，設置31個工作部門，共減少機構15個，精簡幅度約1/3。該次改革旨在“全面探索實行職能有機統一的大部門體制，加大職能相近機構的整合力度，綜合設置政府工作部門，以形成職能有機統一、機構分類科學、功能定位準確、部門設置精干的政府組織框架”。①付瑩：《深圳重大改革創新史略》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第109頁。

黨的十八大以來，深圳深化升級大部制改革，成立深圳市市場和質量監督管理委員會，完善了大市場機制體制；規劃國土系統試點推行“大科室”制改革，使機構設置更加科學、合理，管理鏈條更為高效運轉；羅湖區在全市首推街道“大部制改革”，實現了街道的相關權力和責任主體地位更明晰。

依法行政、高效行政、廉潔行政是建設責任型、服務型政府的目標。在規范行政權力行使方式上，改進審批方式，規范審批行為，推行政務公開，審計政府績效，追究行政責任。另一方面，理順政府部門之間的職能分工，科學劃分市、區、街道事權，理順政府縱向關系。

1983年12月，深圳恢復了行政監察制度，組建起全國第一家行政監察局，強化政府的監督能力。

1991年至1993年，深圳加強行政立法和機關制度化建設，推進依法行政。實行政府工程招投標制度，建立有形建筑市場。將審批制改為依法核準制。理順和界定了各部門在運作中有爭議或扯皮的職權94項，其中轉移69項，取消9項，下放16項，按照統一領導、分級管理的原則，給區鎮相關的管理權限。

1999年《深圳市審批制度改革若干規定》實行，審批項目由723項減少了418項，減幅達57.8%，核準項目由368項減到323項，減幅為12.2%，原有審批和核準合計1091項，減少463項（其中取消263項，合并、調整減少200項），減幅達42.4%。

2001年出臺《關于貫徹實施九個法定化的工作意見》，推進依法行政，貫徹實施政府機構組織、職能、編制，行政程序，行政收費，行政處罰，政府招標采購，政府投資行為，行政執法責任以及政府內部管理等九個方面的法定化。

2001年開始進行第二輪審批制度改革，市政府13個主要職能部門的審批項目由324個減少為232個，核準事項由340項減少到260項。下放審批權限，避免重復和多頭審批。市、區、鎮（街）之間，政府部門與行業協會、中介組織之間，政府各部門之間明確劃分審批權限。

2002年，成立深圳市黨政機關信息化領導小組，制定了政務信息化綱領性文件《深圳市黨政機關政務信息化建設綱要》和《深圳市電子政務工程總體設計方案》，推進政務公開。

2003年頒布《關于深化我市行政審批制度改革的實施方案》，開始第三輪行政審批制度改革，行政審批和核準事項在上次改革的基礎上再減少30%，審批時限縮短30%。推行告知承諾制，實行并聯審批制，完善窗口辦文制，逐步推行網上審批制。

2005年，深圳市行政許可電子監察系統正式啟動，該系統是監察部與聯合國開發計劃署的國際合作項目——中國廉政建設項目。同年頒布的《關于推進行政管理創新加強政府自身建設的實施意見》要求建立健全公眾參與、專家咨詢論證和行政機關決定相結合的科學民主行政決策機制。

2005年出臺《關于在全市掀起責任風暴實施治庸計劃加強執行力建設的決定》和《關于健全行政責任體系加強行政執行力建設的實施意見》以及《深圳市行政過錯責任追究辦法》等文件。2006年頒布《深圳市重大投資項目審批制度改革方案》、《深圳市非行政許可審批和登記若干規定》。

2013年，全國首部以特區立法形式出臺的新型商事登記法規《深圳經濟特區商事登記若干規定》開始實施，標志著深圳商事登記制度改革正式啟動。在2014年率先推行營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證和刻章許可證“四證合一”審批模式后，2015年6月開創“五證合一”審批模式，7月開始推行“多證合一，一照一碼”、企業名稱自主申報登記、企業簡易注銷等三項改革。2017年3月，深圳又在全國率先將住房公積金繳存單位登記納入商事登記。

2016年，深圳積極完善行政權責清單管理，制定《深圳市政府部門權責清單管理辦法》，規范行政許可、行政處罰、行政強制等10類行政職權，制定行政職權的事項目錄、事項登記表、運行流程圖等。

2016年，在進一步深化“放管服”改革背景下，深圳還科學劃分市區兩級權責，探索實行強區放權改革，向區級政府逐步下放排水管網建設、交通管理、城市更新、產業用地招拍掛、土地整備、儲備土地管理、規劃土地監察執法等事權。2017年10月，深圳市政府印發《關于公布2017年深圳市強區放權改革下放事權清單的通知》，再向各區（新區）下放公園管理、工程質量監管、公安消防及社會管理等事權。深圳市“強區放權”改革以來，在一定程度上解決了市區權責不對等、事權與資源配置不協調等問題，工作流程精簡優化，服務效能不斷提升，改革成效初步顯現。

三、反思與展望

改革開放在一定程度上使深圳的整個社會生活逐步實現非政治化。從發展市場取向的商品經濟，到建立社會主義市場經濟體系，從市場在資源配置中的基礎性作用到決定性作用的演變，從行政隸屬或統管市場主體到歸還企業經營管理、投資決策自主權，充分折射出政府在處理與市場關系中的探索與改革歷程。市場經濟的形成與完善也加快了政府與社會的分離，政府權力從社會生活的私人領域中退出，社會成員由“單位人”轉變“公民個體”，社會組織日益發展壯大，公民社會的相對獨立性得到增強。

在改革開放40年的歷程中，深圳建立起了相對成熟的行政管理體制，為全國的改革提供了重要借鑒，也為構建現代治理體系和實現治理能力現代化打下了堅實基礎。但是，“只有在政府職能轉變上取得了實質性、突破性的進展，使職能轉變與行政環境的變化相耦合、協調、統一起來，行政管理體制改革才能深化，經濟體制改革也才能在更深層次上拓展”。①湯庭芬：《深圳市行政管理體制改革的幾點啟示》，《政治學研究》1999年第4期。深圳政府職能轉變還未到位，政府運行機制特別是政府決策、執行和監督機制不合理，行政效率還需進一步提高，企業、市場和社會的自主性需要得到法律的切實保護，法治化建設任重道遠。

改革是特區的永恒使命，是深圳的立市之本。2012年以來，深圳貫徹落實習近平總書記視察講話及重要批示精神，勇當“四個全面”建設排頭兵，在構建推動經濟高質量發展體制機制、建設現代化經濟體系、形成全面開放新格局、營造共建共治共享社會治理格局上繼續走在全國前列，以基本實現城市治理體系和治理能力現代化為目標，加快轉變政府職能，貫徹市場化改革，進一步處理政府、市場和社會的關系，合理配置行政權力，厘清權力邊界和運行程序。通過制定“權責清單”，倒逼簡政放權；進一步合理劃分市、區、街道管理權限，通過強區放權改革，明晰市級規劃決策、區級綜合管理、街道治理服務的權責架構劃分，提高行政效率，激發基層治理新動力。