加快改革創新 凝聚地理信息產業發展新動能

賈貞貞

地理信息是準確掌握國情國力的重要前提，是國家基礎性、戰略性信息資源，是各國政府實施發展規劃、進行宏觀管理、維護國家安全、建設生態文明的重要依據，具有不可替代的重要作用。為經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護服務，是《測繪法》賦予地理信息產業的堅定使命；為自然資源部履行“兩統一”職責服務，是自然資源部的組建給予地理信息產業的新任務、新機遇。

自然資源部組建以來，部黨組高度重視促進地理信息產業高質量發展。部領導多次召開專題會議研究產業發展有關情況，并將地理信息產業確定為自然資源領域支撐經濟高質量發展的重要著力點之一。

在自然資源部組織召開的首次地理信息企業家座談會上，自然資源部國土測繪司和地理信息管理司負責人分別圍繞測繪行業和地理信息管理，介紹了自然資源部促進地理信息產業高質量發展的政策和舉措。隨著測繪地理信息領域“放管服”改革的深化，透過這些政策調整的信號不難看出，自然資源部在推動地理信息產業發展的基礎上，正在加快自身改革和創新，提升產業發展的層次和水平。座談會讓與會者們感受到，經歷機構改革后，政府主管部門對地理信息產業的推進不僅沒有削弱，還給予了更多支持，將在更廣闊、更重要的平臺上發揮地理信息產業的作用。那么，會上究竟釋放了哪些政策利好?

激發政策活力 釋放市場潛能

測繪行業管理：放寬準入限制，優化營商環境

據自然資源部國土測繪司負責人介紹，新修訂的《測繪資質管理辦法》(以下簡稱《資質管理辦法》)和《測繪資質分類分級標準》(以下簡稱《資質分級標準》)已提交至部法規司審查。

測繪資質是市場準入的通行證。由于測繪活動及其成果涉及國家安全、政府立場和人民群眾切身利益，為此《測繪法》明確規定，必須對從事測繪活動的法人機構實行準入制度管理。現行《測繪資質管理規定》和《測繪資質分級標準》是在2014 年8 月1 日經修訂后施行的，但面對新時代、新形勢下政府職能轉變新要求、規范市場秩序新挑戰、保障產業發展新需求，有關政策已在行業和市場中表現出諸多不適。為此，部國土測繪司按照自然資源部黨組“改革創新、連續穩定、強化安全”的總體思路，以“簡政放權”為基本要求，全面、系統地梳理了現行政策實施情況，研究起草了新《資質管理辦法》和《資質分級標準》。

對于廣受業界關注的測繪資質等級劃分和業務范圍分類調整情況，目前送審的《資質管理辦法》中，將減少資質等級和分類。其中，測繪資質由甲、乙、丙、丁4 個等級，減少為甲、乙、丙3 個等級，取消丁級，設立新的丙級，并以原最低等級申報條件作為準入門檻。對于現行的10 個測繪資質業務范圍，除將不動產測繪調整為界線與不動產測繪以外，其余均予以保留，取消現行業務范圍全部55 個子項。同時，《資質管理辦法》將加強對甲級單位的規范管理。據了解，此次修訂體現了對制度連續性的保持，遵循了市場實際，考慮了經過多年培育所形成的相對穩定的市場劃分，反映出甲級單位應是代表國家級水平并經過市場充分檢驗的單位，要在全行業發揮好引領示范作用。

此外，《資質管理辦法》和《資質分級標準》將精簡專業技術人員、技術裝備、作業限額等方面的要求，取消申請單位辦公場所等考核條件，不再對擁有注冊測繪師、地圖安全審校人員、無人機操控技術人員等作考核要求，大幅降低市場準入門檻，減輕了企業負擔，盡可能地給資質單位松綁，降低企業運營成本，鼓勵各等級單位參與競爭。

關于對注冊測繪師考核要求的調整，是《資質管理辦法》修訂中最受業內關注的內容之一。從目前的修訂情況來看，已基本確定取消對注冊測繪師人數的考核要求。

一石激起千層浪，“注冊測繪師的未來在哪里?”成為業內普遍關心、眾說紛紜的話題。探討這話題之前，應當對注冊測繪師制度有一個正確認識。《測繪法》明確規定，“從事測繪活動的專業技術人員應當具備相應的執業資格條件”。在人社部2019 年1 月公布的最新《國家職業資格目錄》中，準入類專業技術人員職業資格僅35 項，注冊測繪師位列其中。可見，注冊測繪師作為一項準入類職業資格，而非水平評價類職業資格，是國家對個人從事測繪活動的準入許可，而不是對職業技能水平和工作能力的考核。因此，取消對資質單位注冊測繪師人數的考核要求，實則是在淡化注冊測繪師與測繪資質的關系，為注冊測繪師執業制度的落地打好基礎。對于基礎測繪項目，繼續采用“兩檢查驗收”的審批制度，是經過實踐證明行之有效的管理方式。對于市場化測繪項目，尤其是不動產測繪、工程測量等既關乎國計民生，又具有市場性的測繪項目，應當盡快引入注冊測繪師簽字制度，并實施追溯制度。因而，行業管理需進一步探索專業技術人員與注冊測繪師、“兩檢查驗收”與注冊測繪師簽字制度的相互融合與銜接。實現注冊測繪師執業制度落地，才是準入類職業資格的內涵所在。

即將出臺的《資質分級標準》還有一項值得注意的變化，即導航電子地圖制作業務范圍將增設乙級資質。目前，導航電子地圖制作資質沒有分等級，全國現有高德、四維圖新、百度、滴滴、華為等20多家企業取得了該項資質。乙級的設立，一定程度上將降低初創企業申報該項資質的難度，讓市場形成更加充分的競爭，以滿足新產品、新業態的發展需求，促進高精地圖、智能駕駛等新興業態快速發展。

放管結合，強調守住安全底線，是《資質管理辦法》修訂的另一重要關注點。一方面，對于保障地理信息安全，保證測繪質量等核心內容，經修訂后進一步提升了制度的可操作性、可考核性，強化了對國家地理信息安全的有效維護，確保測繪成果質量。另一方面，將突出信用監管作用，由原來的注重事前審批，向事中事后監管進行轉變。

地理信息管理：最大限度做到“該放的放開”

安全保密和應用服務是地理信息產業發展長期存在的主要矛盾。因此，當前對地理信息管理政策的調整，重點著眼于如何在堅持總體國家安全觀、維護國家安全的前提下，滿足促進地理信息應用開發和產業發展的需要。

為此，部地理信息管理司啟動了對《測繪管理工作國家秘密范圍的規定》(以下簡稱《秘密范圍規定》)、《公開地圖內容表示若干規定》、《基礎地理信息公開表示內容的規定(試行)》等安全保密管理相關政策文件的修訂工作。目前，《秘密范圍規定》已形成修訂初稿，將廣泛征求意見。

據介紹，通過進一步與相關單位及保密部門溝通協商，科學借鑒國外相關管理做法和經驗，修訂后的《秘密范圍規定》經初步評估，相關指標能夠滿足絕大多數社會應用場景的需要，并且對新型地理信息成果做出密級劃分，以完善保密內容，促進產業應用。

提升服務效能深化行政審批制度改革

為優化市場服務，減輕企業負擔，促進地理信息成果應用，將通過精簡審批要件、提高審批效率、優化審批流程、下放審批權限等措施，為產業發展提供制度保障。

據悉，新修訂的《資質管理辦法》，在精簡審批要件方面，對能通過信息共享手段獲取的材料將盡可能不作要求，并允許申請單位采用清單式、承諾式等方式提交申請材料。在提高審批效率方面，行政許可決定的時限將壓縮為15 個工作日，審批時限減少四分之一，并將實行在線受理、審查測繪資質行政許可，推廣使用電子證書。

新修訂的《涉密基礎測繪成果提供使用管理辦法》針對涉密基礎測繪成果申領材料多、程序繁瑣等問題，在精簡審批要件方面，將取消證明函、無償使用目的、保密條件等證明材料，合并《涉密基礎測繪成果提供使用許可協議》《涉密基礎測繪成果使用安全保密責任書》等材料。在提高審批效率方面，審批時限將縮短至10 個工作日，鼓勵地方進一步壓縮。在簡化審批流程方面，將推進辦理信息化，在全國地理信息資源目錄服務系統發布、更新涉密基礎測繪成果目錄信息，方便社會查詢使用。在下放審批權限方面，擬將現有省域的國家級涉密成果提供使用審批權下放至省級主管部門，方便申請人在當地申領成果。此外，還將明確涉密基礎測繪成果提供使用收費按照國家有關規定執行，停止測繪成果成圖資料收費等。目前，該辦法已完成意見征求，將于近期提請合法性審查。

針對地圖行政許可權限過于集中的問題，將穩妥下放地圖審核部分中央事權，將示意性世界地圖及主要表現地為國外的地圖、示意性全國地圖，以及主要表現地為兩個以上省、自治區、直轄市行政區域的地圖審核權限下放至省級主管部門，有效便捷送審人、降低成本，縮短審核交互時間。同時，將加強事中事后監管，對各省承接下放地圖審核工作開展情況、市場上“問題地圖”出現情況跟進了解，綜合研判分析，適時分類分批逐步取消示意性地圖審核。此外，將按照國務院關于加快建設全國一體化在線政務服務平臺、全面推進政務服務“一網通辦”要求，優化地圖審核在線審批系統、地圖輔助審查系統、涉密基礎測繪成果使用審批系統功能，指導各地開展或完善在線辦理，提升國省兩級地圖審核、涉密基礎測繪成果審批提供的信息化水平，讓信息多跑路、申請人少跑腿。

盤活數據資源 支持新產品新業態

進一步完善公共信息資源開放管理政策，促進地理信息數據開發利用，降低數據使用門檻，是產業發展對地理信息管理提出的重要需求。部地理信息管理司負責人表示，下一階段將加強國家地理信息公共服務平臺和全國地理信息資源目錄服務系統建設與應用，推動“天地圖”公眾版國家、省、市(縣)一體化建設，推動和鼓勵市縣主管部門和企業建立自己的全國地理信息資源目錄服務系統站點，進一步加大標準地圖的有效供給，拓寬社會公眾用圖渠道，從而為促進地理信息資源的共享利用提供更優服務。

測繪地理信息與新一代信息技術的跨界融合，及由此形成的新產品、新業態，成為社會和產業界的關注熱點。但新產品、新業態帶來的往往并非順水推舟的發展，而是逆水行舟、滾石上山的困難，這為行業管理部門提出了新需求、新挑戰。

下一步，將采取包容審慎的監管態度，支持自動駕駛地圖、傾斜攝影、三維模型等地理信息新產品、新業態的發展。以高精度自動駕駛地圖為例，目前正在推進相關數據保密技術處理和插件優化測試，開展自動駕駛地圖審核和技術規范研究。同時，已為2 款4 批次產品發放試點審圖號4 個，下一步，還將優化現有自動駕駛地圖保密技術處理和插件，開展三維數據聯合測試，探索采用“一事一議”的方式，積極研究支持產業聚集度高、需求迫切、主動性強的市縣在非敏感區域開展先行先試；探索利用新的技術手段，解決地理信息數據采集、存儲、傳輸、使用等環節保密問題。

近年來，無論是國家層面出臺的《國務院辦公廳關于促進地理信息產業發展的意見》《國家地理信息產業發展規劃（2014—2020 年）》《關于促進中小企業健康發展的指導意見》等重要政策，不斷加大對地理信息產業發展的政策支持；還是自然資源部正在深入推進的“放管服”改革工作在測繪資質、注冊管理、保密安全等方面的不斷探索，都在不斷為地理信息產業發展營造更加寬松、優良的環境。

改革越是深入，越要科學謀劃。破繭成蝶都有傷痛，改革過程中出現的短期陣痛是必須承受的，不能因為有陣痛就止步不前。面對矛盾沖突，政府和企業需形成最大共識。從政府角度，要加大體制機制建設力度，激發市場主體的內生動力和活力。從產業角度，地理信息企業要充分利用改革創造的優良條件和機遇，讓“地理信息+”走進各行各業，發揮好測繪地理信息不可或缺、不可 替代的作用。 （本文摘編自《中國測繪》雜志2019 年第9 期）