精準扶貧視角下扶貧資金績效評價的理論研究

陳 麗洪 慧

（1百色學院工商管理學院，廣西百色 533000；2百色學院財務處，廣西百色 533000）

1 引言

貧困問題一直是國際社會關注的焦點問題，減少貧困是世界經濟發展的目標之一。在扶貧工作中，扶貧資金的使用是一個突出的問題，對扶貧資金的績效考核便成為了關鍵。只有制定科學的績效考核方式，才能最大程度上發揮扶貧資金的作用，這就需要深度挖掘精準扶貧視角下扶貧資金背后所涉及的經濟學和管理學原理。

2 精準扶貧經濟學內涵

之所以要扶貧，是因為有限的資源在進行分配的過程中，導致一部分人成為了資源的富有者，而另外一部分人則成為了資源的稀缺者，這樣就產生差異性，這種差異性將會導致貧富差距的加大。為了彌補這種資源初次分配的不公，縮小其差距，扶貧正是對那些資源稀缺者一種傾向性的保護。福利經濟學第二原理認為，要想實現公平、均衡地資源配置，需要對初始資源進行干預，并且這種干預也不會降低效率。如何干預，誰承擔干預的主體責任，這是在扶貧初期要解決的關鍵問題?！熬珳史鲐殹笔橇暯娇倳浻?013年在湘西考察時提出的，它是具有中國特色的扶貧理念，針對處在發展中國家行列的人口大國而言，需要用有限的扶貧資金來確保我國的貧困人口能最大化的脫貧。因此，在扶貧工作中要“精準識別、精準幫扶”，具體而言，在精準扶貧過程中需要做到如下幾點要求：

2.1 瞄準貧困者對于資源差異化的需求在扶貧的過程中，切記不能采用“一刀切”的扶貧政策，要因地適宜制定有效的扶貧政策，其主要依據是通過實地考察不同區域、不同個體間存在資源稀缺狀態，切實解決最根本的問題，而不是提供暫時性的脫離貧困。

2.2 對于扶貧方案，采取優中選優扶貧，不僅是經濟問題，也是公共問題。因此，在衡量最優的扶貧方案時，應遵循在兼顧公平和效率的同時，還要考慮經濟利益和公共利益為主體的成本收益的衡量標準。

3 扶貧資金概述

3.1 扶貧資金的來源目前，扶貧資金的來源依據渠道的不同，可劃分為以下5類，分別是：（1）財政資金，包括中央財政資金和地方財政資金；（2）信貸資金，主要是農村資金信用社或者是互助組織；（3）農村小企業入社入股繳納的資金；（4）社會捐贈，包括個人或者企業組織、事業單位對口幫扶、福利彩票；（5）小額貸款。目前的主要資金來源渠道還是依靠財政資金。

3.2 扶貧資金投入根據Wind數據庫的相關資訊的披露，2016年全國財政專項扶貧資金投入超過1000億元，主要用于提高低保、優撫、退休人員基本養老金等標準及農村教育經費的投入；2017年，我國繼續加大扶貧資金投入，其中，中央財政資金860.95億元，較上年增加200億元，增長30.3%；針對有扶貧任務的省級財政扶貧資金達540億元。隨著扶貧資金的不斷的加大投入，這也從側面反映出國家對扶貧工作的重視。但是我們也應該思考如下的問題，大量的扶貧資金的投入，能夠真正讓多少人脫貧，以及如何考量及監管資金的使用效率及產出效果。

4 扶貧資金績效評價理論分析

從經濟學的角度來看，扶貧資金的出現是為了調解初次分配結果的不公平產生貧富差距所引發的馬太效應，而扶貧資金績效評價則是為了讓考核扶貧資金是否用得對、用得好等問題。本文主要從扶貧資金的使用范圍、使用效率、使用效果3個方面進行分析。

4.1 使用范圍最新的績效考核辦法中，為了遵循“放管服”的要求，明確扶貧資金的使用范圍，這從制度上給予一定的自主權，但是考核辦法中卻明確限定了不能用于哪些項目的支出。該績效考核辦法在為扶貧資金使用上進行松綁的同時，也對其進行一定的約束，防止出現挪用或者濫用扶貧資金的現象。

4.2 使用效率新古典經濟學理論認為，只有“最佳干預”，才能產生效率最大化。在自由的市場中，人總是存在懶惰和貪念，需要一些措施或者手段來干預，因而需要對扶貧資金進行績效評價。效率強調投入和產出，對于效率的評價，主要包括扶貧資金節約率、脫貧人口率、撬動金融資本率等。針對扶貧中涉及的建設項目，還要考慮建設工期、質量、成本以及后續的回報率。

4.3 使用效果我國自提出“精準扶貧”的思想到推行至今為止，已經經歷了5年的歷程，在這5年時間里，我國在扶貧工作方面投入了大量的扶貧資金。對扶貧資金使用效果方面的研究，我國國內許多學者在實證性研究方面都取得一定的成效。在理論上，扶貧資金的使用效果是利用經濟學中的邊際效應原理，每增加1億元的扶貧資金，可以使得多少人脫離貧困。楊光凱以貴州省為研究對象，對扶貧資金投入與減貧效果之間的關系，運用VAR模型和脈沖響應函數進行實證分析，結果表明，財政扶貧資金的投入對于貧困戶的減少是有正面的影響，但是扶貧資金的效果并不能在扶貧工作中立竿見影，需要時間的考量［1］。效果強調的是資金的有效性問題，衡量的依據主要是針對政策目標和績效目標。具體表現在脫離的貧困人口是否真正脫貧，是否有能力自己積極改變現狀，創造財富；針對貧困地區的基礎設施是否真正得到改善。

5 扶貧資金績效評價的原則

在扶貧資金績效評價的過程中，應該把握關鍵性的評價因素，使得評價的過程是公正、客觀、有效的。為了實現目的，在績效評價的過程中應該遵循如下幾個原則：

5.1 基于理論為前提的扶貧資金績效評價使用扶貧資金的目的是為了有效緩解貧困，并最終達到真正遠離貧困，因而應以貧困和反貧困的理論及可持續發展理論進行績效評價。貧困理論有助于幫助我們界定貧困的范圍，為后續制定績效評價指標提供相關的依據。可持續發展理論于1972年在聯合國的人類環境研討會上提出的，該理論主張既可滿足當代人的需求，又不損害后代人發展的需求的長遠發展的經濟增長模式。該理論可以通過評價貧困戶當前的生產能力以及生活質量情況、改變現狀的能力、當地資源和環境可持續性等一系列指標，評價扶貧資金使用是否合理、有效。

5.2 評價應該尊重客觀事實，符合科學性首先，在扶貧資金績效評價的過程中應遵循綜合性的原則，扶貧資金用于多個方面，每一個方面產出效果的體現方式不同，但它們之間又有緊密聯系，因而在評價中要把握整體，抓住能體現直接和間接效果的關鍵因素，以此來保證評價的全面性及可靠性；其次，應結合當地的實際情況對扶貧資金進行不同側重點的考核，因此評價過程要符合當地要求，即具有適應性；再次，績效評價的方法非常多，比如綜合評價法、層次分析法、平衡記分卡、關鍵事件法等，應采用可操作性強并且簡潔的評價方法，體現在數據易于獲取，構建模型計算方面易于理解等。

6 扶貧資金績效評價的實踐意義

6.1 扶貧資金效用最大化根據Wind數據庫的相關資訊顯示，2013—2017年，在這5年的期間里，每年以19.22%的增長速度來投入中央財政資金，投入扶貧資金累計達到2822億元。雖然貧困發生率從2013年的8.5%下降到2017年的3.1%，但是每增加1億元的扶貧資金，卻沒有帶來最大效用化，而是逐漸出現了邊際效應，通俗來說就是“減貧效應”，主要體現在1億元在2013年可以使得26.47萬元脫離貧困，而同樣的金額在2017年只能使得6.75萬人脫離貧困。針對這樣的現象，扶貧資金績效評價的考核較為關鍵，防止不求效果，盲目投入資金。

6.2 明確目標，提高資金使用率2017年初，審計署披露了2016年關于財政扶貧資金的相關事項，其中涉及閑置扶貧資金累計金額19億元；有些地方在實際執行的過程中對政策理解不到位，認為扶貧資金就是一種救濟，采用“平均主義”的形式來分配，使得扶貧資金使用不科學，不能真正的解決扶貧中關鍵的矛盾問題。2018年第一季度，審計署對部分地區進行抽查發現，其中有16個地區仍然存在違規使用扶貧資金，甚至套取扶貧資金，超標準發放扶貧資金等現象，累計金額11.38億元；9個地區出現1年以上的資金閑置現象，累計金額3.63億元，最為嚴重的閑置長達2年以上。因此，扶貧資金績效評價在這個時候應該起到指導性、監督性的作用，讓執行的人真正明白扶貧資金的主要目標是什么，充分利用扶貧資金來解決扶貧中出現的難題，而不能讓資金處于閑置的狀態。

6.3 責任落實到位2018年5月，財政部、國務院扶貧辦、國家發改委聯合印發《扶貧項目資金績效管理辦法》，該辦法是落實十九大報告提出的精神指示，在該辦法中明確要求保證扶貧資金安全、落實資金責任、提高資金使用效率。這一系列的措舉都是在遵循資金的全過程管理的原則。對扶貧資金的績效評價采用全過程的績效管理，一方面可以達到對扶貧資金的安排、扶貧資金的使用情況、扶貧資金使用成效、扶貧資金的監督情況等進行全面的考核；另一方面為扶貧資金保駕護航，最終達到確保高效和安全的使用扶貧資金，提高扶貧資金的使用效益。在該辦法中，還明確資金使用的責任制度，將績效評價的結果的責任落實到具體的部門和人員，最終實現獎懲分明，從而推動建立更為完善的“花錢必問效，無效必問責”的績效管理機制。

6.4 作為扶貧資金安排的重要依據近年來，我國對扶貧資金預算的編制已經破除了以往采用增量預算的編制方式，開始采用零基預算的編制方法。而零基預算的優點是不考慮以往的資金投入及相關開支。如何安排合理的扶貧資金數額，其實對扶貧資金的績效考核是很關鍵的。畢竟每年將所安排的資金落實到相關的部門和工作中，如果在績效考核的過程中發現該項扶貧工作并不需要如此多的資金就能把扶貧工作做好，再或者是安排的扶貧資金并不能滿足當前的工作需要等相關不良現象。針對這些現象，如何在下一年度編制扶貧資金預算時，做到扶貧資金合理安排，那每年的扶貧資金績效考核結果將成為下一年安排合理配比的扶貧資金的重要材料支撐。

6.5 作為考核相關部門和工作人員的依據績效評價是人力資源管理領域對人員考核的一個重要手段。合理的績效評價體系，不僅可以促進員工工作的積極性，還可以最終實現組織制定的目標。實際上，對于績效評價所涉及的切面還是相當的多，比如，人員工作過程的評價、工作產出結果的評價、工作中所涉及資金使用效率或者效果的評價。在本文中所涉及的績效評價是針對扶貧資金，如何確保扶貧資金安全有效的使用，所涉及部門和人員較多，如財政部門、扶貧辦、具體參與扶貧的人員等。對于在扶貧過程中所牽扯的相關的部門和人員，應用績效評價在過程約束他們的行為，在結果中通過對部門獎勵、人員職務評優、晉升、降級、調崗等方式來衡量他們的工作成果，最終做到既保證扶貧資金的安全、有效使用，又可以調動人員的工作積極性。

7 結語

精準扶貧是我國扶貧工作的特色，為推進更好的完成精準扶貧工作，我國政府在扶貧中投入了大量的扶貧資金，而如何使這些扶貧資金最大程度地促進扶貧工作的有效開展，對扶貧資金的績效考核是極為關鍵的。本文從經濟學視角來梳理扶貧資金的使用范圍、使用效率以及使用效果，從管理學的視角來明確扶貧資金的績效考核原則。基于這些績效考核原則，構建相關的績效考核指標體系，運用合適的考核方法來不斷推進扶貧工作的開展。本文在精準扶貧視角下對扶貧資金的績效評價中所涉及的經濟學和管理學中的相關理論進行了梳理，以期為后續制定扶貧資金的績效評價的思路和標準提供更多的理論參考依據。