基于元治理理論探討我國食品監管機構改革

一、研究背景

習近平總書記在一系列重要講話中指出，“食品安全是民生，民生與安全聯系在一起就是最大的政治。”[1]食品安全作為“五位一體”中國特色社會主義實踐的重要內容，必須作為重點穩打穩抓，食品安全治理作為食品安全中重要的一環，重要性也非比尋常。而食品安全監管機構作為食品安全治理的主要執行者，其管理方式及改革都對食品安全起著非常重要的作用。

我國食品安全監管機構改革歷程

我國食品安全工作經歷了改革開放前階段及改革開放后階段，改革開放后則分為混合過渡階段、全面外部監督階段、科學監管階段、治理現代化階段[2]。

改革開放前我國的食品安全管理（1949-1978年）

早在建國初期，我國政府便建立了衛生防疫站，設立了食品衛生科（組）從事食品衛生監督管理工作。彼時的衛生部門權力有限，無權責罰違法違規的企業與單位，只提供技術性指導。但那時的國家目標是解決人民溫飽問題，加上計劃經濟，許多企業及單位由于利益有限，追逐利潤的動機小，很少會有假冒仿冒現象發生，主要問題出于工業、技術不精。

改革開放后我國的食品安全管理

混合過渡階段（1979-1993年）改革開放后，國家的工作重心轉移到了經濟上來，食品行業因為其優勢迅速吸引大批勞動力，食品安全風險也與日俱增。那時的食品行業監管處于政企合一與政企分化的混合過渡階段，衛生部門與行業部門的監督職責并未改變多少，傳統的行政干預作用下降，相比于經濟發展，我國食品衛生監督制度已經明顯落后。

全面外部監督階段（1994-2002年）隨著經濟發展，食品衛生與經濟等核心政治問題關系日益緊密，食品產業競爭日趨激烈，食品安全方面也出現了因利益驅動產生的人為質量問題，食品衛生與人們的生活水平越發不適應。1995年《食品衛生法》的通過標志著我國食品衛生工作正式進入法制化階段，此時的食品安全管理部門按職能合并，廢除原有的行業部門部分權力，通過建立強有力的外部獨立管理機構取代行業部門內部食品衛生管理，并確立了食品衛生行政部門作為食品衛生的執法主體的地位。

科學監管階段（2003-2011年）2001年，中國正式加入世貿組織，意味著我國食品衛生將面臨更多的挑戰。本階段我國人民群眾對食品的要求不單單局限于食品數量安全，更是注重食品質量安全，對食品衛生的要求也大大提高。這個時候國家采用“綜合協調、分段監管”模式進行食品安全監管，但該階段頻發的食品安全問題將這種模式的缺陷顯露出來：分段監管的內容未能包含所有應當監管的內容，導致監管缺失；而綜合協調治理的部門因為部分監管重合，存在職責交叉、多頭執法等問題，使得監管也沒能達到預期效果。

治理現代化階段（2012年至今）2009年《食品安全法》的通過明確了治理食品安全的現代化手段。我國對食品安全問題的探討角度也由政府單方面監管變成了全社會多方面治理。在2013年中央農村工作會議上，習近平總書記一再強調：“食品安全，首先是‘產’出來的，要把住生產環境安全關，治地治水，凈化農產品產地環境，切斷污染物進入農田的鏈條。食品安全，也是‘管’出來的，要形成覆蓋從田間到餐桌全過程的監管制度，建立更為嚴格的食品安全監管責任制和責任追究制度，使權力和責任緊密掛鉤。”[3]中央黨校胡穎廉教授提出“中國食品安全制度變遷的自變量是政府所嵌入的食品產業和社會需求，中間變量是政策目標，因變量是選擇什么樣的制度設計。食品安全理念和實踐的三個歷史階段，變化的是食品領域的具體形勢，不變的是其內在制度邏輯。”[2]因此，食品安全應當從內在的制度邏輯來探討治理方向，根據國情以及社會需求進行機構改革，才能在新時代的機遇中取得更好的成績。

食品安全監管機構改革現狀

我國食品安全監管已經做到“從農田到餐桌”的全方面食品衛生監督[4]。2018年關于《深化黨和國家機構改革方案》[5]中提到，組建農村農業部，將種植業、畜牧業、農產品等執法隊伍整合，實行統一執法；組建國家市場監督管理總局，將工商、質檢、食藥等整合進行市場監管綜合治理[6]……此次機構改革不僅僅局限于機構整合與精簡，而是有著職能的轉變需求及監管理念轉變的必要[7]。從上述可以看出，我國已經正式開展綜合執法，但綜合執法仍存在著一些問題，例如食藥方面的監管力度被削弱、各個部門之間監管理念的不同導致執法時產生的差異、獎懲機制不當導致基層執法人員積極性下降等[8]。

二、我國食品安全治理現狀

監管與治理有所不同，監管是政府的基本職能，政府根據監管規則對市場主體進行引導和限制，本質是為了糾正市場失靈[9]；治理則是強調食品安全監管中所有監督者與利益相關者通過建立綜合關系使用靈活手段來保證食品安全環境[10]。和西方監管型國家不同，我國并不是從自由市場過渡到現代監管體制，而是未然中建立起來的[11]。因此，市場與社會在食品安全的監督上能動性并不高，我國從監管的形式向治理轉變還需要不斷地探索。

食品安全治理體系

我國目前還沒有一套完整的食品安全治理體系，治理也正處于食藥監部門單一管理過渡到大市場監管的過程。現在最主要的方式依然是國家衛生行政部門牽頭負責食品安全監督管理，多個部門協調監管。[12]治理體系中市場與社會還沒有充分發揮其應有的作用。

食品安全治理現存問題

我國食品安全治理問題主要在于監管理念、立法或執法等方面。例如，傳統的監管注重事前管理而輕視事中事后，注重監管而不注重與企業、消費者的反饋交流，注重生產后檢驗而不注重前期風險防控，立法不夠完善，執法機構設置不合理、未能與市場發展相適應等。[13]

三、元治理理論相關介紹

公共事務管理中涉及了三種治理模式，分別為：科層治理（以政府為主體）、市場治理（以企業為主體）、網絡治理（以社會為主體）[14]。這三種模式迥然不同，例如理論背景、治理主體、協調模式、運作方式等，隨著社會發展，這三種治理模式在不同程度上出現了“治理失靈”，究其根本是由于社會成分復雜性增加，治理難度加大，治理模式無法應對新環境，不能夠解決新問題。[15]因此英國著名學者杰索普在1997年提出“元治理”一詞，大意為“協調三種不同模式以達到他們最小限度的結合”[16]。

元治理概念

杰索普后來以“科層治理、網絡治理、市場治理三種治理方式的靈活組合，以達到其參與者認為是最好的結果”[17]來表述“元治理”。荷蘭學者路易斯·慕利門認為“元治理”是“產生某種程度的協同治理的手段(方法)，通過組織和管理科層治理、網絡治理、市場治理三種治理模式的明智混合，以實現對公共部門機構的績效負有責任的公共管理者(元治理者)看來是最好可能的后果。”[18]荷蘭學者路易斯·慕利門(Louis Meuleman)將元治理分為一階元治理和二階元治理。一階元治理是指選定其中一種治理模式并利用其他兩種治理模式的元素支撐所選模式，并使另外兩種模式不會對其產生破壞；二階元治理是指三種治理模式結合并且管理這種結合，而沒有對某一種治理模式的偏向。[19]還有一種分類則是將其分為內部元治理和外部元治理，“內部元治理”是指政府內部的治理關系；“外部元治理”則是指科層、市場、網絡治理關系。[20]

元治理相關介紹

元治理的出現旨在解決三種治理模式失靈而產生的一種“新的治理需求”：消除三者之間的對立沖突，促進三者之間產生協同互補。國外多年實踐和學術中，政府、企業、社會共同參與治理的基本邏輯已被廣泛認可。[21]

“元治理”主體

綜合三種治理模式，“元治理”作為一種新的治理模式，是需要治理主體來起主導作用的，而唯一主體只能是政府[22]。原因很簡單，政府作為企業及社會的管理者，作為規則制定者，是一個穩定且中立的主體結構，既能通過自身協調三者之間的關系，又能在三者沖突時合理解決矛盾。“元治理”中政府作為主體，需要具備意志力、自由裁量權以及能力。政府在工作中應當有堅定的信心，有著強烈意愿進行元治理；在全球環境日趨復雜的背景下，應當保持敏銳，有著充分的自由裁量權來權衡各種治理模式；而能力則是對政府最基本的要求，保證政府基礎實力，才能進行元治理模式。

“元治理”策略

元治理是將復雜的事務簡單化，也就是還原論者所支持的觀點，每一種治理模式都有不同程度的失靈問題，而元治理的策略則是保留原模式中的優點，去除或者最小化其中的缺點，達到“取其精華去其糟粕”的效果。[23]

四、元治理理論對食品安全監管機構改革的啟示

改革方面

我國食品安全監管來自政府，而元治理當中則不強調政府的主導地位，三種治理主體應當有一定的監管權力，達到最佳的動態平衡。元治理作為西方國家創造出的“新型治理模式”，應當在運用時考慮文化差異性，不應該急于求成，而是緩慢放權、循序漸進。食品安全監管機構應當自上而下、因地制宜進行改革。

監管方面

我國監管人員缺口大，監管力度比較弱，應當加強監管力度，提高違法成本，與此同時應當適當下放權力，讓市場和網絡也共同享有一些監管權力，不僅如此，更應當對全社會盡到宣傳教育的義務，應當讓全社會了解如何進行監管、應當信息公開透明易獲取、應當使全社會轉變“怕惹事，怕麻煩”等心態，知道監管每個食品經營者是自身責任而不是只靠政府。

機構方面

政府機構應當調整內部結構，合理運用元治理進行內部監管，并進行定期學習、培訓，加強內部監督，將并與市場、社會進行“接頭”，讓民眾的聲音能夠及時、有效地流入政府內部，并與他們交流、協商解決食品安全方面的問題。