對經營不再分裝種子備案的法律思考

李新奇

（江蘇省蘇州市吳江區種子站，蘇州 215200）

種子生產經營活動是保障國家糧食安全，促進農業發展的重要支撐，是現代種業的重要組成部分。種子生產經營服務網點分布廣泛，經營活躍，才能滿足農業生產者對種子的多方面需求，包括新品種、品種多樣性、及時性、安全性等。對此，種子管理必須跟上種業發展的步伐，與種子生產經營活動相適應，其中，經營不再分裝種子備案是種子管理工作的一項新事物，如何做到既促進種子生產經營，又依法規范有序，防范管控好風險，是一個重要課題。本文對經營不再分裝種子備案的法律規章適用提出了思考。

1 種子生產經營法律規章依據現狀

新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）自2016 年1 月1 日起施行后，種子生產經營主要分持證和備案二類狀態。

1.1 持“種子生產經營許可證”（以下簡稱《許可證》）企業持證企業是種子生產經營的源頭和主渠道，主要包括以下類型：經營主要農作物雜交種子和親本種子的企業；生產、經營和選育結合一條龍的企業；從事種子進出口業務的企業；主要農作物常規種子的企業；非主要農作物種子的企業。

1.2 進行備案的種子企業或經營戶備案經營企業或經營戶是種子供應到農業生產者的重要網絡組成部分，是直接服務農民的觸角、主陣地，它主要分為以下3 種：持證企業異地設立分支機構，備案后經營的；專門經營不再分裝種子，備案后經營的；接受持證企業書面委托生產、代銷種子，備案后經營的。

2 經營不再分裝種子法律、規章依據溯源和內容

經營不再分裝種子法律、規章依據來自于《種子法》和《農作物種子生產經營許可管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。

2.1 法律依據《種子法》第38 條明確規定：“……專門經營不再分裝的包裝種子的，……不需要辦理種子生產經營許可證，但應當向當地農業、林業主管部門備案。”

2.2 規章依據《管理辦法》第21 條第3 款規定：“……有下列情形之一的，不需要辦理種子生產經營許可證：……（三）專門經營不再分裝的包裝種子的……”。

2.3 備案內容依據《管理辦法》第23 條 “專門經營不再分裝的包裝種子……，應當在種子銷售前向當地縣級農業主管部門備案，并建立種子銷售臺賬。”

提出了備案時提交的材料：種子銷售者的營業執照復印件、種子購銷憑證、銷售者名稱、住所、經營方式、負責人、聯系方式、銷售地點、品種名稱、種子數量等材料。

提出了記錄種子銷售臺賬的內容：種子的品種名稱、種子數量、種子來源、種子去向。

3 經營不再分裝種子備案工作開展以來所面臨的主要情況

3.1 經營不再分裝種子門店眾多經營不再分裝種子門店處于最基層、最前沿，雖然單個門店可能只有一人經營，但它直接服務于農民，是末梢神經，把它比作觸角最為恰當，因此分布廣泛，數量眾多[1]，占了種子供應點的絕大多數。

3.2 所經營種子品種眾多經營不再分裝種子門店大部分經營蔬菜瓜果，不同季節需要不同的品種，因此供應種子的品種繁多[2]。

3.3 所經營種子進銷頻繁經營不再分裝種子小規模的門店居多，經營方式由市場決定，多采用“以銷定進”，分批次進貨，銷完一批再進一批，因此頻繁進貨是它的特點。

3.4 經營人員以老年為主種子經營門店以老年人為主，老年群體受教育程度普遍較低，特別是網絡應用知識缺乏，不會用電腦，不會使用智能手機，因此對自己門店經營不再分裝種子的備案，往往要依賴兒孫輩幫助完成，這也是備案率不高的一個原因。

4 對經營不再分裝種子備案內容的法律規章適用探討

4.1 從《種子法》規定條款來看第33 條作了如下規定：《許可證》應當載明生產經營者名稱、地址、法定代表人、生產種子的品種、地點和種子經營的范圍、有效期限、有效區域等事項。

第38 條規定表述：“……專門經營不再分裝的包裝種子的，……不需要辦理種子生產經營許可證，但應當向當地農業、林業主管部門備案。”

第33 條規定《許可證》載明的內容性質主要為：經營主體情況、生產經營范圍、有效期限、有效區域。特別注意：沒有規定要載明經營數量和經營過程中進貨庫存動態變化。

第38 條對備案只表述了“但應當向當地農業、林業主管部門備案。”沒有對備案內容作具體規定。

從《種子法》的立法整體來看，領取《許可證》的規范要求和滿足條件要求遠高于“經營不再分裝種子”備案要求，《種子法》法律責任規定上，前者遠重于后者，第77 條對“未取得種子生產經營許可證生產經營種子的”的處罰重于第80 條對“……專門經營不再分裝的包裝種子……，未按規定備案的。”的處罰。

因此，對備案內容的要求可理解為不能高于領取《許可證》的規范要求，不能超越《種子法》第33條規定，也不能超出“經營主體情況、生產經營范圍、有效期限、有效區域”備案范圍。

4.2 從《管理辦法》條款內容來看《管理辦法》第二章對“申請條件”的要求：對領取《許可證》作了全面的規定，沒有對經營不再分裝種子備案有具體規定。

《管理辦法》第四章第17 條對《許可證》管理：從《許可證》設主證、副證和附件2 注明內容看，沒有要求注明種子數量、庫存動態變化情況。第五章的監督檢查，第21 條和第23 條對經營不再分裝種子作出了規定，附件4表式內容有“種子數量”一欄。

4.3 對經營不再分裝種子備案內容的探討

4.3.1 《種子法》和《管理辦法》相關條款探討《種子法》第33 條和第38 條規定內容比較，第38 條備案的內容要求不應超越第33 條許可證的內容要求。《管理辦法》第17 條和第23 條比較，第23 條備案內容不宜超越第17 條許可證注明內容。

4.3.2 持《許可證》企業和備案企業經營涵蓋程度持《許可證》企業經營涵蓋：科研、育種基地、品種權、基礎設施、設備、專業技術人員、場所等，是種子行業全方位的縱深覆蓋。“經營不再分裝種子”備案企業涵蓋：住所、銷售人員等，只涉及到銷售保管環節。因此，“經營不再分裝種子”備案企業門檻遠低于《許可證》持證企業，依《立法法》精神，下位法不超越上位法。

4.3.3 經營種子數量過程備案的性質已高于對持證企業的監管《種子法》第六章種子監督管理和《管理辦法》第四章許可證管理，針對的是持有《許可證》企業的前置條件和經營行為規范。而《管理辦法》第五章監督檢查涉及到備案企業的經營種子數量備案，已是對企業經營過程的涉及，其監管性質已高于持《許可證》企業。

4.3.4 經營不再分裝種子備案監管的效率和建議目前，在經營不再分裝種子備案中，大量的是同品種多批次進貨備案，就有許多重復品種備案，也就是重復過程備案，這降低了行政效率，一方面增加了備案量，另一方面增加了經營戶的負擔。

建議：對經營不再分裝種子備案企業監管著重于3 個方面：一是著重于經營主體，對經營戶的基本情況備案；二是種子品種備案，對所經營的品種初次備案，延續經營同品種不再備案；三是加強事中監督管理，對種子銷售臺賬進行檢查。