海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設工作探討

張小青 儲 亮 陳興惠

（江蘇省海安市農(nóng)林技術推廣服務中心 226600）

自《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《食品安全法》《江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質量安全條例》頒布實施以來，江蘇省海安市各級政府高度重視農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作。近年來，海安市在抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、確保農(nóng)產(chǎn)品供給的同時，認真貫徹落實國家、省、市農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作會議精神和農(nóng)產(chǎn)品質量安全相關方針政策，全面強化農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作，加強監(jiān)管體系建設。為進一步推進海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設工作，筆者在調研海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設現(xiàn)狀的基礎上，擬對農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設工作中存在的問題進行分析，并依此提出推進和完善農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設的對策建議。

1 海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設現(xiàn)狀

1.1 監(jiān)管機構基本建成

2011年初，海安市政府辦公室下發(fā)了“關于印發(fā)海安縣農(nóng)業(yè)委員會主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知”（海政辦發(fā)〔2011〕51號），在本市農(nóng)委設立農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)督管理科（掛“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與農(nóng)村能源科”牌子），負責農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理、農(nóng)產(chǎn)品質量認證和監(jiān)管、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村可再生能源綜合開發(fā)利用等工作，且每年通過責任狀落實各專業(yè)站、執(zhí)法大隊、動物衛(wèi)生監(jiān)督所等標準化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品安全執(zhí)法查處等的監(jiān)管職責。2012年7月，市編委辦下發(fā)“關于各區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)服務中心增掛鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管服務所牌子的通知”（海編〔2012〕45號），各區(qū)（鎮(zhèn)）在農(nóng)業(yè)服務中心或農(nóng)村工作局掛牌成立農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管服務所，由市農(nóng)委統(tǒng)一制作銅牌發(fā)放掛牌辦公。自此，海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管機構基本建成。

1.2 監(jiān)管人員配備到位

目前，海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管人員已配備到位。據(jù)統(tǒng)計，海安市農(nóng)委質監(jiān)科（環(huán)能科）現(xiàn)有工作人員6人，其中事業(yè)技術人員3人、行政人員2人、政府采購人員1人；各區(qū)（鎮(zhèn)）配有農(nóng)產(chǎn)品質量安全兼職監(jiān)管員10人、勞務購買蔬菜農(nóng)殘檢測人員3人；2015年監(jiān)管網(wǎng)絡向村級延伸，配有村級農(nóng)產(chǎn)品質量安全協(xié)管員210名，實行勞務補貼。

1.3 監(jiān)管責任基本落實

目前，海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管責任基本落實。具體表現(xiàn)為：（1）隨著機構設置和人員的變化，海安市農(nóng)委內(nèi)部及時建立、調整農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作領導小組和農(nóng)產(chǎn)品質量安全應急工作組，每年制定年度農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作意見，明確全縣農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作目標及重點。（2）全面推行“三定一考核”（定對象、定人員、定任務、年終考核）的監(jiān)管模式，將農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管列入本級、鎮(zhèn)、村績效考核范圍，本級政府將農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作列入對市農(nóng)委和各區(qū)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作考核范圍，市農(nóng)委將農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作列入對農(nóng)委相關部門、各區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)服務中心的工作考核范圍。（3）按屬地管理原則，由市政府與10個區(qū)（鎮(zhèn)），市農(nóng)委與內(nèi)部22個科、室、站、校及各區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)服務中心、農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管服務所簽訂監(jiān)管工作責任書，各區(qū)（鎮(zhèn)）與區(qū)域內(nèi)“三品”企業(yè)、規(guī)模養(yǎng)殖戶、農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)（點）等簽訂承諾書、責任書，明確企業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品質量安全第一責任人及其責任。

1.4 監(jiān)管機制不斷完善

目前，海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管機制不斷完善。具體表現(xiàn)為：（1）每年對海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作指導意見、監(jiān)測方案、專項整治行動方案、節(jié)假日期間農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作通知等文件，進行擬稿、制訂，并印發(fā)到相關單位和各區(qū)（鎮(zhèn)），另將各類報表、總結和調查材料等收集、匯總上報。（2）制定了農(nóng)產(chǎn)品質量安全事故應急預案、海安縣農(nóng)產(chǎn)品質量安全投訴舉報制度以及宣傳培訓、巡查檢查、工作記實等農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作制度。同時，2014年各鎮(zhèn)工作制度、檢測流程和“一屏、二圖、三表、四責”制度全部上墻，且每年進行更新。（3）創(chuàng)新制作印發(fā)了《鎮(zhèn)級農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作記實手冊》《村級協(xié)管員工作手冊》等，以推進鎮(zhèn)、村監(jiān)管工作的開展。（4）統(tǒng)一制作印發(fā)了《農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄》分發(fā)給全縣“三品”生產(chǎn)企業(yè)，指導“三品”生產(chǎn)企業(yè)按時、如實記錄農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程。

1.5 基層投入不斷增強

海安市每年對區(qū)（鎮(zhèn)）實行考核獎補，對上一年度的區(qū)（鎮(zhèn)）考評、村級協(xié)管員考核進行補助兌現(xiàn)。同時，加強區(qū)（鎮(zhèn)）基礎設施建設，先后利用省級鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力提升建設項目、省級示范鎮(zhèn)建設項目、省級農(nóng)產(chǎn)品質量安全績效評價等獎補資金，為各區(qū)（鎮(zhèn)）添置監(jiān)管、檢測工作的設施、設備，全縣10個區(qū)（鎮(zhèn)）均建立了單獨的檢測室和檢測操作臺，配備了2～3臺農(nóng)藥殘留速測儀、1臺智能農(nóng)殘卡片檢測儀及試劑、冰箱、空調等，以便開展速測工作；辦公室配備了電腦、打印機等設備；并配有監(jiān)管用的交通工具，如電動自行車或電動汽車；實行移動監(jiān)管電子信息化管理，如2013年建立了海安農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管網(wǎng)絡系統(tǒng)，初步實現(xiàn)了監(jiān)管、監(jiān)測信息化，2015年初每區(qū)（鎮(zhèn)）配備2臺移動監(jiān)管終端，在全市率先實現(xiàn)了區(qū)（鎮(zhèn)）級農(nóng)產(chǎn)品質量安全移動監(jiān)管工作與省農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管信息系統(tǒng)平臺的無縫對接，實現(xiàn)了日常監(jiān)管巡查、檢驗檢測、宣傳培訓等信息數(shù)據(jù)的實時聯(lián)網(wǎng)。

1.6 業(yè)務能力得到提升

每年組織縣、鎮(zhèn)監(jiān)管、檢測人員和村協(xié)管員及企業(yè)內(nèi)檢員參加上級及本級農(nóng)產(chǎn)品質量安全生產(chǎn)、監(jiān)管、質量認證、檢測等業(yè)務培訓3次以上，全面提升了縣、鎮(zhèn)、企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作人員的監(jiān)管監(jiān)測及內(nèi)控等業(yè)務能力。

2 海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設工作中存在的問題

2.1 監(jiān)管體系較為薄弱，機構體制有待完善

海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管機構建設起步較晚，在人員、管理制度、設施設備等方面的基礎較薄弱。目前，市級、區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)產(chǎn)品質量監(jiān)管機構建設主要集中在掛牌子、設機構等方面，市級監(jiān)管機構主要承擔農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管協(xié)調、“三品”申報和生態(tài)農(nóng)業(yè)等共同任務，牽頭協(xié)調的力度不夠、權威性較弱；而區(qū)（鎮(zhèn)）監(jiān)管機構除履行農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管職能外，還承擔改革前農(nóng)技推廣等工作及政府各項中心工作等。同時，農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作的指導管理雖是各級農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管科室具體負責，但在農(nóng)業(yè)內(nèi)部還涉及到各業(yè)務部門對應的上級各業(yè)務部門的管理，如在區(qū)（鎮(zhèn)），農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管服務所掛牌的區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)服務中心還屬區(qū)（鎮(zhèn)）政府管轄，責、權、利不統(tǒng)一，不利于業(yè)務的開展和監(jiān)督。

2.2 監(jiān)管力量相對缺乏，業(yè)務能力有待提升

目前，市、區(qū)（鎮(zhèn)）監(jiān)管工作人員均為兼職，其中市級監(jiān)管工作人員的編制都掛在其他專業(yè)站，而區(qū)（鎮(zhèn)）監(jiān)管工作人員均為農(nóng)技推廣人員兼職。同時，2011年區(qū)（鎮(zhèn)）改革，農(nóng)技推廣人員大幅削減，監(jiān)管人員平均分工4.1個崗位（兼職多的有6個崗位，最少的也有3個崗位），涉及栽培、植保、土肥、種子、林果、農(nóng)民培訓、水產(chǎn)、農(nóng)機、糧食直補9個方面，中心工作涉及家庭農(nóng)場、電商、龍頭企業(yè)的培育和大安全生產(chǎn)4個方面以及紀檢1個方面，一員多崗多責，導致監(jiān)管、檢測人員開展工作的精力嚴重不足，再加之轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)基地眾多，到每個基地的時間都不足，主動監(jiān)管、檢測意識不強。村級協(xié)管則一般由村委會主任兼任，也未能真正發(fā)揮作用。此外，基層監(jiān)管工作人員年齡相對老化，在專業(yè)素質和業(yè)務技能方面與崗位要求有很大差距，業(yè)務能力有待提升。

2.3 監(jiān)管職能不夠清晰，職能職責有待強化

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營鏈條長，從農(nóng)田到餐桌，要經(jīng)過農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品使用、種植或養(yǎng)殖、收割或屠宰、儲藏運輸、保鮮包裝、批發(fā)零售等諸多環(huán)節(jié)，導致與其他管理部門的監(jiān)管邊界和責任難以分清。同時，在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部已涉及種植（糧油、蔬果）、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)、執(zhí)法等各業(yè)務部門的管理、監(jiān)督、監(jiān)測、執(zhí)法，與農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管科在工作對象、業(yè)務領域等方面有較大重疊，監(jiān)管職責存在分段管理和安全監(jiān)管交叉盲點。農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管科通常以文件、責任書的形式下達工作任務，雖承擔監(jiān)管工作的組織協(xié)調，但在各部門間更具主導性和決定性的是上下級部門之間，組織協(xié)調分斷監(jiān)管各業(yè)務部門的執(zhí)行力弱，容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象和執(zhí)法空白，如何進行合理分工，難度非常大。此外，監(jiān)管部門對農(nóng)產(chǎn)品質量安全工作的考核力度不大，海安市對區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)產(chǎn)品質量安全考核的份額僅為6%，與其重要性不相匹配。

2.4 執(zhí)法裝備水平低，工作經(jīng)費有待增強

市級監(jiān)管機構無專用監(jiān)管車輛，而面對大范圍的監(jiān)管工作，監(jiān)管車輛必不可少，但隨著車改的推進，用車矛盾突出，難以適應形勢的需要。同時，盡管近幾年市農(nóng)委加大了區(qū)（鎮(zhèn)）設施設備的投入，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的設備投入主要集中于速測儀器等設備，與區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機構履行職能的目標有很大差距。此外，工作經(jīng)費沒有剛性預算，市級農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作經(jīng)費每年僅4.5萬元，且多年沒有增長，區(qū)（鎮(zhèn)）雖將農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管專項經(jīng)費納入鎮(zhèn)級財政預算，但納入的大部分經(jīng)費“有名無實”，這直接影響和制約了農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作的開展。

3 推進和完善海安市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管體系建設的對策建議

3.1 加強組織領導，形成監(jiān)管合力

市政府要把農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作擺到重要位置，建立由市政府領導任組長、相關部門負責人為成員的農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作領導小組，負責協(xié)調全市農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作；同時，加強對市、區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管機構在機構設置、人員、經(jīng)費、制度建設等方面的規(guī)劃和領導，研究制訂相關制度、地方性規(guī)范文件、具體實施方案，增強監(jiān)管工作的可操作性；此外，建立健全領導小組聯(lián)席會議制度和例會制度，定期研究和部署農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作，及時發(fā)現(xiàn)并切實解決工作中遇到的困難和問題，合力推進農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作，并建立長效機制。

3.2 完善機構體制，提升運行效率

進一步完善和明確各機構的職能和業(yè)務定位，確定各機構職能邊界，農(nóng)產(chǎn)品質量管理上的任務分配由各級監(jiān)管科負責，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上的監(jiān)管由種植（糧油、蔬果）、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)等專業(yè)部門負責，質量執(zhí)法查處由執(zhí)法、動監(jiān)部門負責，并建立合作、考評機制。同時，進一步完善市、區(qū)（鎮(zhèn)）、村（居）三級監(jiān)管網(wǎng)絡建設，其中，單獨設置市級農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管機構，并增加農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作人員編制；區(qū)（鎮(zhèn)）級也要單獨設置監(jiān)管機構，并針對不同的受監(jiān)主體，分產(chǎn)業(yè)配備2～3名專職專業(yè)監(jiān)管人員、專職檢測人員；村級要建立監(jiān)管機構站點，以作為區(qū)（鎮(zhèn)）監(jiān)管機構的延伸和有效補充。此外，逐步落實推進市、區(qū)（鎮(zhèn)）監(jiān)管隊伍專職化，提升機構的運行效率，并進一步加大考核力度，將農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作列入政府年度工作和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點內(nèi)容，并加大考核力度和分值，以便形成有影響的監(jiān)管工作機制。

3.3 強化經(jīng)費保障，加大資金投入

不斷完善監(jiān)管機構運行的經(jīng)費保障機制，提高財政預算，市財政必須足額安排農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管工作經(jīng)費，并適當安排區(qū)（鎮(zhèn)）、村監(jiān)管工作補助經(jīng)費；區(qū)（鎮(zhèn)）級要將農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管業(yè)務工作經(jīng)費納入同級財政預算，并安排專項監(jiān)管工作經(jīng)費，以期為監(jiān)管工作的有效開展提供資金保障。此外，監(jiān)管經(jīng)費要根據(jù)財政收入適當增加，并逐年加大投入。

3.4 多措并舉，提升監(jiān)管實效

市、區(qū)（鎮(zhèn)）政府要加大對農(nóng)產(chǎn)品質量安全的宣傳，普及農(nóng)產(chǎn)品質量安全知識，增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的安全意識，營造全社會共同關心、支持和參與農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管的良好氛圍。同時，全面落實對“三品”認證和追溯管理等建設的扶持政策，積極鼓勵社會資金投資“三品”“追溯示范基地”等，不斷提高海安市農(nóng)產(chǎn)品質量，切實提升農(nóng)產(chǎn)品的整體競爭力。此外，健全市場準入機制，設置市場準入門檻，發(fā)揮倒逼作用，進一步落實農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出制度，并加大執(zhí)法整治力度，開展聯(lián)合執(zhí)法行動，嚴厲打擊違規(guī)生產(chǎn)、銷售和使用高毒高殘留農(nóng)藥等行為，切實做好農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的監(jiān)管督查工作，進一步規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營行為。