基層實施鄉村振興戰略的困境、需求和對策

根據黨的十九大實施鄉村振興戰略總體要求，河南省部署實施鄉村振興戰略重點任務，2017年投入1347億元財政資金用于實施鄉村振興戰略，其中，中央財政992億元、省級財政355億元，用于農業生產、水利發展、專項扶貧、美麗鄉村建設、農業綜合開發、土地整治、農村環境整治、農村公路建設等88個項目。如此大規模、寬范圍、持續性投入能否保障實施鄉村振興戰略目標順利實現，農村需求與目標之間的契合程度，鄉村振興戰略如何落實等都是亟待解決的問題。鄉村基層組織是實施鄉村振興戰略的推動者，是對外部資源與政策進行適應性改良的創新者。本文通過對河南省4縣12鄉36村實地走訪，與涉農職能部門、鄉鎮領導進行深入訪談，掌握了基層一線的真實情況和具體資料，為政府實施和調整政策提供參考。

一、基層實施鄉村振興戰略的困境

（一）鄉村振興戰略頂層設計與基層探索之間的矛盾

隨著實施鄉村振興戰略的出臺，縣鄉政府組織各部門（含非農部門）和各級鄉村組織干部學習十九大精神和中央一號文件精神，深度解讀政策要領，探討如何結合地區優勢產業和當地特色環境條件發展美麗鄉村，各級干部也主動學習，思考本部門和本地域與鄉村振興戰略的結合問題。但是，在實施鄉村振興戰略過程中，無論是基層干部還是農戶，“等、靠、要”思維慣性導致實施鄉村振興戰略執行主體缺乏基層探索和創新的積極性。究其原因，多受制于繁重的一線工作、狹窄的晉升通道、越發嚴格的評價機制。探索創新帶來的成績與失敗的高風險并存，基層官員的理性選擇是嚴格執行上級部門對各項事務的具體安排，上級要求怎么辦就怎么辦，不敢跨越雷池半步。在調研中，絕大多數基層干部存在被動工作的特征，個別有積極性并敢于創新的干部因工作不符合領導要求，在大會上被點名批評，探索創新的積極性嚴重受挫。農戶長期的生產生活方式產生了路徑依賴，農村公共物品和基礎社會供給不足導致其創新乏力。農民沒有自發改善生存環境的主動性，官員“動”而農民“不動”。只有思想意識的改變才能激活創造力和能動性，在政策扶植和外部資源注入的情況下，實現生產效率和生活質量最大化。

（二）落后的經濟、政治、生活條件造成鄉村人才引不來、留不住

鄉村振興，人才是關鍵，其中，村兩委干部是抓手，技術管理人才是保障。目前，很多鄉村的經濟條件和生活環境不足以吸引外部人才向鄉村聚集，政治和經濟的上升空間狹窄也制約了人才留存。除去贍養老人、照顧兒童或因病因殘等特殊原因外，農村青壯年勞動力大多選擇外出務工，勞動力資源蓄水池嚴重枯竭，無法內生出實施鄉村振興戰略所需要的高質量人才。大學生畢業返鄉就任村官的人才引進政策，由于政策不持續、上升通道不暢，而缺乏足夠的吸引力。鄉村干部則面臨著任務重、待遇低的問題，各類涉農工作、各種惠農政策、各項檢查都由他們完成，收入和付出極其不匹配，明顯低于外出務工所得。根據對鄉村干部的收入調查，鄉干部的收入為每月2000～3000元，村支書和村主任每月的工資收入只有1200元，其他崗位干部月工資收入700元左右，而且缺少辦公經費。一些村莊換屆選舉或調整干部時，出現無人參選的局面，能力強、素質高的村干部更是一將難求，這與大量村莊能人返鄉創業的局面形成了鮮明的反差。

（三）村級集體經濟缺失導致公共服務供給不足

實施鄉村振興戰略離不開村集體組織。在市場經濟環境中，村級行政管理、公共物品供給、基礎設施建設、公共服務提供等需要村集體經濟提供必要的資金支持，不能完全依賴上級政府轉移支付。改革開放后，以土地為主的資源在農戶成員間進行平均分配，僅留下少量的機動地和四荒地，并隨著農村人口的持續增加和發展鄉鎮企業分配殆盡。一些村集體經濟組織的資源和收入幾乎為零，很多村莊缺乏特色產品，沒有盈利產業，村兩委工作舉步維艱。調研對象中，集體經濟發展較好的村莊至少存在一個主導產業或具有一種特色資源，村容村貌、基礎設施、公共服務方面都領先于周邊村莊，但是這類村莊所占比例較低，不足10%。2015年，國家實施精準扶貧戰略，多種外部資源注入和龍頭企業引入帶動了村莊產業發展，為村集體經濟的復興提供了很好的契機。但是出于長期留住企業及讓利貧困家庭的可持續扶貧脫貧目標，很多村集體較少地參與甚至不參與利益分配，制約了集體經濟的發展壯大。

二、實施鄉村振興戰略的基層需求

（一）加大完善基礎設施建設與管護需求

完善的基礎設施是實施鄉村振興戰略的關鍵環節，基礎設施供給水平的差異也是城鄉不平衡的癥結之一。基礎設施建設及其配套設備不足，既影響當地農戶的生產生活，也阻礙外部企業投資的進入。

1.農村道路建設。受自然條件惡劣（雨水、天氣、地質等）、工程設計標準低、施工環節偷工減料、管理維護不及時、車輛超載碾壓等負面因素綜合影響，公路使用壽命降低，通行能力惡化。調查地區的農村公路平均使用壽命為3年，僅是設計壽命的一半，迫切需要大修或重修，而且道路自然老化更替，也產生對農村公路建設持續化、常態化基本需求。村莊發展規模化特色產業、鄉村旅游、農村電商對道路等級標準提出更高的要求，需要改建擴建。自然村之間互聯，村內街道硬化、綠化、美化，也需要新建道路。

2.地下污水管網建設。鄉村衛生環境差直接表現為垃圾圍村、污水橫流，這不僅成為橫亙在美麗鄉村建設前面的最大障礙，而且直接導致疾病傳播，威脅居民身體健康。建議在鄉鎮建立污水處理廠（需投資2500萬），為村莊每家每戶鋪設地下排污管道，條件好的地方可以實現雨污分流，雨水通過地表溝渠或管道流入池塘，污水通過地下管網流入污水處理廠集中處理，污泥處理后制造顆粒有機肥。

3.農村垃圾處理。垃圾處理始終是困擾現代社會生態發展的難題。農村垃圾傳統處理方式就是隨意丟棄在房前屋后、路邊、廢棄坑塘、水溝等處，進行自然分解或焚燒處理，嚴重污染生活環境。目前，由于垃圾存量大，資金和運力不足，導致垃圾清運不及時，垃圾箱成了新污染源，影響鄉村美化，需要上級財政進行支持和補貼（20萬元/年/村）。同時，垃圾清運后廢舊坑塘改造與景觀再造、池塘周邊綠化也是美麗鄉村建設的靈動之筆，需要政府財政支持。

（二）實施鄉村振興戰略需要科學規劃

鄉村振興，規劃先行。美麗鄉村既要注重清新的空氣、干凈的道路、綠色的樹木、清澈的水塘等細節，更要注重村莊整體格局整齊、建筑風格搭配、功能區優化布局、特色產業發展等大格局。

1.村莊規劃的緊迫性問題。人口多、居住集中、生態條件佳的村莊，在實施鄉村振興戰略中需要優先進行科學規劃。人口流出多、生存條件差需要整村搬遷，需要村莊合并轉化為農村社區，人口居住分散的村莊，城市近郊已納入或即將納入城市規劃的村莊，其規劃設計可以延后推遲。

2.規劃主體問題。上級政府主導規劃優勢在于方案設計全面、各種資源動員能力強、共享性高。村莊主導規劃優勢在于能根據村莊自然、土地、人口、財富等資源狀況，制定出適合當地特色、可行性高、形式多樣化的規劃。二者結合能實現管理上的帕累托改進，但還需根據具體情況，確定主導和輔助關系，避免多頭指揮，重復投入。

3.規劃成本問題。根據調研發現，聘請專業公司制作全面鄉村規劃需要幾十萬甚至上百萬，聘請私人團隊的規劃費用以10萬元為底線。在村集體收益有限的情況下無法承擔該項支出，需要納入政府支農項目預算。

（三）新型農業經營主體需要當地化金融支持

新型農業經營主體創業初期資本原始積累，成長期做強做大，成熟期戰略轉型都需要金融支持。大中型龍頭企業與合作社擴大規模和輻射帶動范圍，發展高成本綠色循環經濟，延長產業鏈進行“三產”融合，需要巨大的資金投入。從政府各涉農部門獲得支農項目資金有限，而且不具備連續性；從金融機構獲得政策性貸款額度有限，不足以支持企業發展需要；商業貸款難度大、門檻高。家庭農場和種養大戶規模小，自有資本少，積累能力弱，難以承接和獲取政府支農項目支持，更受到金融機構的排斥，抗風險能力弱使這類小微企業難以從村莊內部融資。我們調研村莊的貧困戶愿意將5萬元金融扶貧貸款流向外部龍頭企業，因擔心還款風險而不愿貸給本村種養大戶。因此，需要財政設立擔保公司，其資本至少達到國有銀行擔保資產要求。同時，多為家庭農場和種養大戶等小微企業開設支農惠農項目，降低項目申報門檻。

三、對策建議

（一）明確城鄉定位，明晰土地權利

未來城鄉融合發展的關鍵點在于明確城鄉定位。城市資源集聚創造了規模化與多樣化的市場和需求，使亞當斯密的分工理論發揮了作用，高生產效率創造高收入，高收入引致高消費，高消費吸引更多的資源集聚，城市步入發展的良性循環。城市的經濟社會文化快速發展激勵了創新，吸引了年輕勞動力，集聚了各類財富，城市被定位為集聚創新與價值創造中心。農村借助天然的自然環境條件和稟賦優勢，承載著農產品供給、生態調節、鄉土文明傳承、社會穩定蓄水池等功能，隨著現代生產要素的引入，在一定程度上解決了農業問題。因此，在未來城鄉融合中，農村被定位為食源性初次級農產品供給與休閑養老場所。城鄉融合發展，城市反哺農村，市民回流農村，需要完善的基礎設施、舒適的居住條件、寧靜優美的生活環境及和諧的人與自然關系。長期城鄉二元制造成了村莊破敗、基礎設施殘缺和環境衛生條件惡化，難以吸引城市資源回流農村。解決這一陷阱靠國家財政投入只能是杯水車薪，關鍵要明晰土地權利。在土地集體所有制、土地用途管制和鄉村規劃三重約束下，給農民充分明晰的土地權利，取消各種額外限制，允許土地按照市場規則自由流動，實現資源最優配置和利用。允許城市工商資本流轉耕地，允許城市居民購買流轉宅基地、自建房屋，政府只需對交易的自愿性和契約加強監管。一些三農學者擔心資本下鄉導致農民失地失業問題，是對農民非理性的誤判和對基層政府土地市場監管無效的擔憂。理性農民會在土地自用還是流轉之間進行選擇，如只有1套住房的城市居民不會因房價高漲而賣掉住房一樣。以往出現的基層干部以權謀私，與工商資本勾結征用賤賣集體土地等違法現象，隨著土地權利明晰，以及各級黨政干部下鄉駐村常態化而逐步消解。

（二）財政支持村集體經濟發展特色優勢產業

產業化可以引入外部經營主體，村集體引導農民以土地承包經營權入股，實行股份制村企合營（農民入資源股、村集體經濟組織入管理股），以股代租，盤活村集體資產。在缺乏外部合作條件的情況下，由村集體經濟組織對本地優勢資源和特色產品獨立進行產業化開發，組織農戶加入規模化生產，實行市場化運作與企業化經營，壯大村集體資產。集體經濟較弱的村莊需要財政在基礎設施建設方面和產業化初期給予支持，將政府財政投資形成的資產量化到村集體經濟組織，還可以通過成立鄉村振興基金，扶持集體經濟的運轉和壯大。

（三）整合支農資金統一管理、專業化監督，酌情取消縣鄉財政配套

在未來支農資金分配使用上，各級各路資金在縣級進行整合，整合后的資金項目不再由原涉農部門發包、檢查，而是按照效率優先兼顧公平的原則，根據所轄村莊發展規劃需要，安排項目優先順序和資金分配，對支農資金進行用途管制，由上級對口主管部門、村集體和獲益村民代表共同負責項目的設計、監督、檢查、驗收以及后期效果評價。同時，對財力薄弱的縣鄉政府，減少或取消財政配套，配合黨風廉政建設，嚴格考核制度、獎懲激勵制度、監督檢查制度，調動基層干部積極性，杜絕擠占挪用貪腐行為。在扶貧脫貧中，基層政府將所有支農資金整合到貧困村進行扶貧攻堅，各類項目建設無需地方配套，項目推進順利，扶貧脫貧效果明顯，貧困村和貧困戶對政策和項目的滿意度很高，對扶貧人員工作滿意度非常高。此外，改變重建設、輕管理，重實施、輕規劃，重物質、輕服務的預算管理模式，將各項目規劃設計成本、管理成本和后期運營成本納入項目總預算，分期按時足額籌措撥付，保障項目建設的科學性和可持續性。

（四）提高村干部待遇，打造職業干部隊伍

村兩委作為最基層組織，承擔著實施鄉村振興戰略落地生根的重任，是黨和政府以及農民的依靠。惠農政策的落實、支農項目的建設管理、公共服務的提供、農村矛盾的化解都離不開村干部的積極參與和努力付出。未來的鄉村振興將黨建村建相融合，將駐村第一書記和工作隊制度長期化，從物質、環境、精神三方面改造傳統農村。將鄉村干部領出去，開闊眼界思路，學習先進經驗方法，加強與外界溝通交流，集聚社會資源并在需要時轉化為經濟資源。經常性差異化培訓，提高他們的技術水平、管理水平和服務水平，有效地組織群眾，帶領大家發展特色產業，建設美麗鄉村，提高村干部經濟待遇、政治待遇，吸納返鄉農民、企業家、成功人士、退伍軍人、大學生、政府掛職干部進入村集體組織的領導崗位，按照其優勢和特長進行合理分工，按照其工作付出和個人能力給予對等的回報，匹配基本辦公經費，做到責權利相統一，打造職業干部隊伍。