六盤山連片特困地區(qū)農(nóng)村破解深度貧困問題調(diào)研與分析
——以定西市安定區(qū)為例

黨 一

中共定西市安定區(qū)委黨校，甘肅 定西 743000

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，在全國范圍全面打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)力度之廣、規(guī)模之大、影響之深，前所未有。他指出，當(dāng)前我國脫貧攻堅(jiān)的主要難點(diǎn)是破解深度貧困問題，主要難在連片的深度貧困地區(qū)、深度貧困縣、貧困村。[1]安定區(qū)屬六盤山連片特困地區(qū)，現(xiàn)轄新集、青嵐山、石泉、杏園、內(nèi)官營5個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有80個(gè)深度貧困村。[2]本文以安定區(qū)為例研究破解深度貧困問題，具有典型意義和啟發(fā)意義。

一、習(xí)近平“破解深度貧困問題”思想的形成及理論內(nèi)涵

在長期的工作實(shí)踐中，習(xí)近平總書記形成了系統(tǒng)的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略思想。2017年6月23日，他在太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)時(shí)指出：“脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入目前階段，要重點(diǎn)研究解決深度貧困問題。”[3]正式提出了“破解深度貧困問題”新思想，標(biāo)志著今后一段時(shí)間精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧要向“破解深度貧困問題”聚焦。習(xí)近平“破解深度貧困問題”思想的主要內(nèi)涵有：一是厘清了“深度貧困地區(qū)”和“深度貧困”的范圍和概念；二是總結(jié)了深度貧困的典型特征；三是指出了深度貧困的地域及群體分布；四是歸納了深度貧困戶的主要致貧原因；五是提出了“破解深度貧困問題”的治理對策。習(xí)近平“破解深度貧困問題”思想的形成促進(jìn)了馬克思主義的中國化進(jìn)程，[4]是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧思想的繼承和發(fā)展，是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作的根本思想遵循。

二、研究綜述

國內(nèi)學(xué)者提出通過實(shí)事求是確定脫貧目標(biāo)、精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合、采取超常規(guī)舉措破解深度貧困、激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力、發(fā)揮制度優(yōu)勢集中力量辦大事等習(xí)近平“破解深度貧困問題”新思想破解深度貧困問題；[5]產(chǎn)業(yè)扶貧是解決深度貧困問題的重要支撐；[6]加強(qiáng)林業(yè)扶貧是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的有效途徑；[7]通過完善數(shù)據(jù)臺(tái)帳、出臺(tái)配套政策；堅(jiān)持源頭控制，提高預(yù)防能力；健全保障體系，推進(jìn)分類診療；加大扶持力度，下沉優(yōu)質(zhì)資源；加強(qiáng)政策宣傳等措施加強(qiáng)深度貧困地區(qū)健康扶貧；[8]破解深度貧困難題需要扶貧幫扶政策舉措的加強(qiáng)版；[9]深度貧困片區(qū)不適合人類較大規(guī)模聚居生存發(fā)展，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及與其伴生的人口遷移是該類地區(qū)扶貧的主要路徑，應(yīng)該創(chuàng)新扶貧思路，搞“外向型扶貧發(fā)展模式”。[10]

三、安定區(qū)貧困與反貧困的歷史回顧

（一）安定區(qū)貧困的歷史回顧

明清以后，由于兵燹戰(zhàn)亂，林木砍伐殆盡，生態(tài)環(huán)境不斷惡化：“山是和尚頭，溝里無水流，十年九有旱，歲歲人發(fā)愁?！鼻尻兏士偠阶笞谔脑蠒⒎Q：隴中苦瘠甲于天下。上世紀(jì)八十年代，仍有聯(lián)合國官員考察后認(rèn)為，安定“不具備人類生存的條件”。解放后，由于自然條件的嚴(yán)重制約，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然過著“全天兩頓粥、三代一張被、草皮做燃料、洪水解饑渴”的日子。上世紀(jì)70年代初期，連續(xù)22個(gè)月大旱，面臨著大面積餓死人的危險(xiǎn)，1973年，時(shí)任甘肅省委書記的宋平同志在中央工作會(huì)議上如實(shí)反映了災(zāi)情，周總理聽后流了淚，他表示“要想盡一切辦法，幫助那里的群眾解決困難，改變面貌！”[11]

（二）安定區(qū)反貧困的主要?dú)v程

自上世紀(jì)70年代開始，安定區(qū)的發(fā)展備受黨中央和國務(wù)院的高度重視。歷屆區(qū)委、區(qū)政府帶領(lǐng)全廣大干部群眾，大力實(shí)施國家一系列扶貧政策，艱苦奮斗，治窮致富，全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了顯著成就?？v觀安定區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史，就是一部典型的扶貧開發(fā)史，主要?dú)v程分四個(gè)階段：

第一，1973年到1982年的救濟(jì)式扶貧階段。1973年，中央確定甘肅中部18個(gè)干旱縣為重點(diǎn)救濟(jì)扶持對象，安定區(qū)位列其中。自此，全區(qū)上下開始了改善曲終生產(chǎn)生活狀況的艱苦探索，采用人背、肩挑的方式大面積興修梯田，將昔日“跑土、跑肥、跑水”的“三跑田”變?yōu)椤氨Ｍ痢⒈７省⒈Ｋ钡摹叭Ｌ铩保纳屏巳罕娚a(chǎn)生活條件，初步解決了群眾吃飯問題。

第二，1983年至2000年的攻堅(jiān)式扶貧階段。1983年，安定區(qū)作為甘肅中部地區(qū)二十個(gè)干旱貧困縣的代表，被國務(wù)院列為“三西”建設(shè)重點(diǎn)扶持縣。安定區(qū)在改土治水、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件過程中，創(chuàng)立了“梯田+水窖+流域治理+結(jié)構(gòu)調(diào)整”的綜合扶貧開發(fā)模式，戰(zhàn)勝了長久以來形成的“定西沒治論”。全區(qū)于1998年基本解決溫飽，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。

第三，2000年至2010年的產(chǎn)業(yè)扶貧階段。安定區(qū)搶抓西部大開發(fā)的歷史機(jī)遇，依據(jù)當(dāng)?shù)貧夂?、土壤、勞?dòng)力等資源稟賦，大力發(fā)展以馬鈴薯、畜草、勞務(wù)和現(xiàn)代旱作高效農(nóng)業(yè)為主的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)由改善生產(chǎn)生活條件向增加農(nóng)民收入為主轉(zhuǎn)變，探索出了一條西部干旱貧困地區(qū)的特色發(fā)展之路。2010年底，全區(qū)貧困人口下降到15.04萬人，貧困面為41.3%，農(nóng)民人均純收入為2 696元。

第四，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》啟動(dòng)以來的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧階段。安定區(qū)緊盯整體脫貧和全面小康目標(biāo)，結(jié)合全省“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)、精準(zhǔn)扶貧“1+17”工作方案等一系列扶貧政策舉措，按照對象、目標(biāo)、內(nèi)容、方式、考評(píng)、保障“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求，因戶施策、精準(zhǔn)發(fā)力，創(chuàng)造性地實(shí)施脫貧攻堅(jiān)，促進(jìn)了扶貧方式由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，脫貧攻堅(jiān)取得了階段性成效。[12]安定區(qū)2011年底共識(shí)別3.6萬戶15.04萬貧困人口，貧困發(fā)生率為41.3%。2017年，貧困人口減少到1.44萬人，貧困發(fā)生率降低到12.1%。[13]

四、安定區(qū)當(dāng)前深度貧困現(xiàn)狀

安定區(qū)總?cè)丝?7.02萬人，其中農(nóng)業(yè)人口37.3萬人。2017年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入為23 524元和7 122元，比全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入36 396元和13 432元分別低12 872元和6 310元。[14]截至2018年3月底，全區(qū)有5個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，176個(gè)貧困村、其中80個(gè)為深度貧困村，剩余的1.43萬戶4.55萬貧困人口中深度貧困人口占到了50.5%，低保五保戶占比高達(dá)48.7%，產(chǎn)業(yè)收入型貧困占比達(dá)31%，因病因殘致貧占比達(dá)26%，扶貧脫貧的難度很大，攻克深度貧困的任務(wù)繁重。從貧困戶自身看，思想消極不愿脫、缺乏斗志不想脫、信心不足不敢脫、能力有限不會(huì)脫的現(xiàn)象普遍存在，扶不起來、站不起來、立不起來的問題比較突出。[15]

五、安定區(qū)深度貧困戶主要致貧原因

在調(diào)研的14 323戶未脫貧戶中，因病占26.40%，因殘占13.34%，因?yàn)?zāi)占1.03%，因?qū)W占16.39%，缺技術(shù)占13.37%,缺勞力占23.76%，缺資金占1.53%，自身發(fā)展動(dòng)力不足占3.72%，其他占0.57%。[16]由以上數(shù)據(jù)可知，當(dāng)前安定區(qū)深度貧困戶的主要致貧原因是因病、因殘、因?qū)W、缺勞力、缺技術(shù)等。

六、安定區(qū)破解深度貧困問題的路徑選擇

（一）高度重視并著力解決因病致貧問題是破解深度貧困問題的關(guān)鍵

一是全面推進(jìn)健康扶貧模式改革。組建由“包村干部＋計(jì)生專干+鄉(xiāng)醫(yī)+村醫(yī)”組成的健康促進(jìn)團(tuán)隊(duì)，與貧困病人簽訂服務(wù)協(xié)議，普及家庭日常保健、疾病預(yù)防與救治等基本健康知識(shí)。二是加快實(shí)現(xiàn)省市區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療聯(lián)合服務(wù)一體化。依托省市醫(yī)院，縮小就醫(yī)半徑，降低就醫(yī)成本，減少貧困病人區(qū)外就醫(yī)的非醫(yī)療性支出。三是新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)制度對深度貧困病人實(shí)行政策傾斜。提高深度貧困病人政策內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例，降低深度貧困病人大病保險(xiǎn)報(bào)銷起付線。對深度貧困戶中患有重大疾病的患者經(jīng)新農(nóng)合、大病保險(xiǎn)、民政醫(yī)療救助后剩余的醫(yī)療費(fèi)用，由新農(nóng)合資金全額進(jìn)行兜底補(bǔ)償。四是加大農(nóng)村深度貧困殘疾人康復(fù)服務(wù)和醫(yī)療救助力度。擴(kuò)大納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍的殘疾人醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目，簡化救助程序，實(shí)行醫(yī)療救助“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù)。對深度貧困人口大病實(shí)行分類救治和先診療后付費(fèi)的結(jié)算機(jī)制。對因病返貧的重大疾病患者開展精準(zhǔn)醫(yī)療救治，分期分批聯(lián)系在省、市、區(qū)醫(yī)院進(jìn)行救治。五是實(shí)施保險(xiǎn)業(yè)助推農(nóng)村“兩保一孤”特困人群精準(zhǔn)脫貧。對農(nóng)村一、二類低保戶、五保戶和農(nóng)村孤兒開展人身意外傷害附加重大疾病保險(xiǎn)，對五保戶、農(nóng)村孤兒、一、二類低保戶的保費(fèi)，由國家財(cái)政兜底繳納，個(gè)人不再負(fù)擔(dān)。

（二）教育扶貧是破解深度貧困問題、構(gòu)建反貧困長效機(jī)制、阻斷貧困代際傳遞的百年大計(jì)

一是提升基礎(chǔ)教育水平。全面改善義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，辦好深度貧困村教學(xué)點(diǎn)，保障深度貧困村兒童就近入學(xué)。二要提高深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師待遇，確保他們安心教學(xué)，提高教學(xué)質(zhì)量，從而讓深度貧困子女享受到和城鎮(zhèn)子女同樣的教育資源。三要發(fā)揮好各級(jí)各類學(xué)校扶志、扶智的作用。要教育孩子牢固樹立社會(huì)主義核心價(jià)值體系，從小樹立遠(yuǎn)大理想，勤奮學(xué)習(xí)，逐步通過自身努力奮斗過好自己生活。四要落實(shí)教育資助政策。對學(xué)前教育建檔立卡深度貧困戶家庭幼兒免除當(dāng)?shù)亟邮軐W(xué)前教育的保教費(fèi)。對普通高中深度貧困家庭學(xué)生發(fā)放助學(xué)金。對深度貧困家庭中職學(xué)生全部享受免學(xué)費(fèi)政策，并優(yōu)先享受國家其他資助政策。對進(jìn)入省內(nèi)高職院校的深度貧困家庭學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)。

（三）提高深度貧困戶自我發(fā)展能力是破解深度貧困問題的根本

一要大力實(shí)施技能型培訓(xùn)。對深度貧困青壯年勞動(dòng)力，開展機(jī)械維修等精準(zhǔn)就業(yè)技能培訓(xùn)。二要大力實(shí)施實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。對深度貧困家庭勞動(dòng)力，通過多種形式組織進(jìn)行種養(yǎng)殖技術(shù)等農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，確保深度貧困人口人均掌握一項(xiàng)實(shí)用技術(shù)。

（四）解決水電路房網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板問題，讓無法外出務(wù)工的深度貧困戶享受優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)服務(wù)，是政府破解深度貧困問題應(yīng)做好的中心工作

一要加強(qiáng)飲水安全建設(shè)，確保深度貧困村通自來水，防范因水質(zhì)問題造成的疾病風(fēng)險(xiǎn)等問題的發(fā)生；二要加強(qiáng)農(nóng)電保障建設(shè)。提深度貧困村供電能力，確保深度貧困村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的不受限制。三要加強(qiáng)交通道路建設(shè)。徹底解決深度貧困村道路問題，確保深度村農(nóng)產(chǎn)品暢通外銷，為深度貧困人口增收創(chuàng)造便利條件。四是加大危房改造力度。瞄準(zhǔn)深度貧困戶，加快推進(jìn)危房改造進(jìn)程，確保深度貧困戶住房安全有保障。

（五）找準(zhǔn)并發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，是推動(dòng)深度貧困村發(fā)展、深度貧困戶增收的核心

一是做大做強(qiáng)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)。把馬鈴薯產(chǎn)業(yè)作為脫貧的第一大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快主食化產(chǎn)品開發(fā)、良種基地建設(shè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條。著力打造一批馬鈴薯主食加工龍頭企業(yè)，進(jìn)行馬鈴薯深加工，大力吸收當(dāng)?shù)厣疃蓉毨丝诰蜆I(yè)，增加務(wù)工收入。加大對深度貧困戶馬鈴薯種植技術(shù)、資金等方面的支持力度，努力提升深度貧困戶馬鈴薯產(chǎn)業(yè)的種植效益。二是發(fā)展草牧產(chǎn)業(yè)。完善龍頭企業(yè)帶動(dòng)深度貧困戶增收的“公司+合作社+貧困戶”“公司+貧困戶”等發(fā)展模式。加大項(xiàng)目扶持力度，逐步擴(kuò)大牧草種植規(guī)模，大力發(fā)展以家庭為基礎(chǔ)的適度規(guī)模養(yǎng)殖，積極培育新建規(guī)模養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖專業(yè)合作社和養(yǎng)殖專業(yè)村，有效提升深度貧困戶種養(yǎng)殖綜合效益。三是發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)。積極引導(dǎo)有條件的深度貧困戶因地制宜發(fā)展適度規(guī)模的設(shè)施蔬菜和旱地蔬菜，在引洮一期新增灌區(qū)和旱地蔬菜種植區(qū)培育蔬菜產(chǎn)業(yè)村。四是壯大勞務(wù)產(chǎn)業(yè)。每年確保有勞動(dòng)能力的深度貧困戶實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，積極開展以建檔立卡貧困勞動(dòng)力個(gè)人為單位的村級(jí)貧困勞動(dòng)力精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。不斷拓展深度貧困家庭勞動(dòng)力外出就業(yè)空間。同時(shí)，深度貧困村要深化改革，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，重點(diǎn)發(fā)展深度貧困人口能夠受益的特色產(chǎn)業(yè)，通過特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)深度貧困人口增收。還要要大力引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和合作社吸納深度貧困人口務(wù)工，增加其務(wù)工收入。

（六）加強(qiáng)社會(huì)保障兜底扶貧，構(gòu)建“破解深度貧困問題”的安全屏障

一要統(tǒng)籌社會(huì)救助體系，特別是針對殘疾等特殊深度貧困人口，確保其擁有基本生活條件；二要逐步提高基本養(yǎng)老保障水平；三要逐步健全“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系。對因殘致貧的深度貧困人口和五保戶等特殊人員，通過社會(huì)保障兜底，確保如期脫貧，確保不在短期內(nèi)返貧。