加強農村公共危機應對中政府、農村組織及農民作用發揮的思考

汪麗紅

海南廣播電視大學，海南 海口 570228

黨的十九大報告中提出了實施鄉村振興戰略的宏偉美好藍圖，落實鄉村振興戰略，保持農村社會的和諧與穩定是前提。近年來，我國農村社會發生了深刻的變化，農村人口流動性加劇，農村資源不斷流出，農村社會運行的不確定性和不穩定狀態日益明顯，各種公共危機事件頻發，對農村社會造成了巨大的危害。如自然災害類型多樣、發作頻繁、破壞性大，造成嚴重經濟損失；農村公共衛生事件發生的不確定性增大，一些突發性流行疾病不時出現；農村因土地、拆遷等引發的群體性事件也時有發生。在這種情況下，如何及時有效地預防遏制或減少這些公共危機事件的發生及其負面影響，如何有效妥善處置發生的危機事件，如何更好地保護農民的生命財產安全，維護農村社會的安全、穩定與發展，是當前必須直面的重大課題。

當前，各地農村應急管理組織體系基本上已經建立起來，但力量還是比較薄弱，尤其是縣鄉應急組織機構人員、經費、機構等方面的問題導致很多基礎性工作難以持續有效有序開展。農村社會組織組織，村干部、農民個人在危機的預警預防、危機應對、善后處理等方面的主體作用還沒有充分發揮出來，一些非政府社會組織、支援服務團體的作用也發揮不好。因此，要發揮好縣鄉政府、村社組織、村干部、從農民農戶作為農村公共危機治理主體的作用，但是要認識到，“這種主體不是單一的，而是多元的，不是分散的，而是系統的、網絡化的主體體系”，[1]要發揮好各主體的不同作用，構建靈敏、快速、高效、統一的突發事件應急處理機制，不斷提高應對危機能力。筆者認為，首先要構建科學的農村公共危機管理結構，要發揮政府在農村公共危機應對中的主導作用，積極發揮好農村社會組織、村干部和農戶農民在公共危機處置中的主體作用，快速形成一個強有力的危機決策與處置主體結構，動員社會各方面力量，齊心協力、共度難關。

一、發揮政府在農村公共危機中的主導作用

農村公共危機事件應急處理中樞指揮系統中最重要的是發揮好縣鄉級政府的主導作用。縣鄉政府設置了相關的職能部門，有處置危機的各種資源，是唯一可以合法運用強制權力的組織。面對公共危機的威脅和破壞，確立縣鄉政府的核心地位，由政府集中決策、統一指揮，對社會資源和價值進行權威性分配、協調各方面利益關系、將治理網絡的各個節點進行整合集成、對各個參與主體的行為進行統一指揮和嚴格監督是非常必要的。總之，不管是基于政府特殊而重要的地位，還是公共危機治理的現實需要，尤其是考慮到當前農村社會的實際情況，農村公共危機治理都應該強調政府的核心地位與作用，都要求政府承擔起主導型責任。

二、發揮農村社會組織在農村公共危機中的主體作用

由于農村公共危機事件表現形式的多樣性以及影響范圍的廣泛性，政府應當向農村社會組織和農戶農民賦權委責，發揮其積極性，這有助于實現合作治理危機，增強處置的有效性。

（一）農村社會組織的類別

當前，農村中的社會組織從組織形態來看可分為兩類：一是正式的農村社會組織，是按照法律法規成立的村民自治組織和共產黨的基層組織，如村委會、村基層黨組織等。二是非正式農村社會組織，是在農村經濟社會發展中需要的而自發形成的各類組織，如農會組織、農民合作組織等合作經濟型組織和互助組織。[2]應該看到，無論是正式的農村社會組織還是非正式的是會組織，在農村日常的運行中發揮著各自重要的作用，在農村公共危機管理中，也同樣發揮著重要的作用，是參與農村公共危機治理的重要主體。

（二）村民委員會、農村基層黨組織的作用

村民委員和農村基層黨組織會在農村地區的社會管理中發揮著重要作用。村“兩委”作為農村社會最權威和最基層的組織，全面掌握著所轄村范圍內的一切狀況。農村基層黨組織是黨在農村聯系群眾的橋梁和紐帶，是領導核心，也是一個有力的戰斗堡壘，是政府處置危機事件中最強大的支持力量。村民委員會作為農村基層群眾自治組織，在應對突發性公共事件時應協助政府有關部門，落實好應對突發公共事件工作的各項措施。在日常的工作中，能夠較為全面的掌握本村公共危機中的一些潛在風險，并通過其有效的工作提早進行預防和消減；同時，在危機發生后，因為處在危機的第一線，能夠較早的提供危機中的信息，能夠及時的參與危機的處理，從而增加危機處理的有效性。

（三）非正式農村社會組織的作用

由于農村經濟相對不發達、地方較偏遠，布局相對分散，民眾較多，交通通信不便，一旦危機爆發，政府救援力量很難及時到位，而村社組織處在危機第一現場，可以第一時間組織村民采取自救與互救行動，了解所在區域內危機事件的最新進展態勢，從而為即將開展的危機應急處置提供可靠的決策依據。

（四）村“兩委”干部的作用

村“兩委”干部是農村社會的中堅力量，承擔著農村社會各項事務的日常管理責任。在農村公共危機治理中，村“兩委”干部一是要帶頭積極宣傳公共危機的知識，使廣大農民樹立公共危機的觀念。二是在危機發生之前，村干部應在政府相關部門的指導下對農村可能引發公共危機的各種信息進行收集和監測，并及時上報以供研判；同時，組織村民對已有的應急預案進行演練和完善。三是在危機發生時，按照既定的程序和規則，以最快速度、最高效率動員和帶領村民有序開展自救工作。四是在危機結束后，村干部還要做好“各項善后工作，不斷的總結經驗教訓，采取有效的措施提升應對危機的能力，提高管理農村公共危機的水平。”[3]

三、發揮農民、農戶在農村公共危機中的主體作用

農民、農戶作為農村公共危機最大的利益相關群體，既有參與的權利，也有參與的責任和義務。此外，危機發生的農民群眾積極參與有利于降低風險調查與評估的成本、提升風險調查與評估結論的科學性。但是，在當前農村，政府各相關部門基本控制了全部的技術人員、技術裝備和財政資金。對于政府開展調查與評估的對象、內容、結論、擬采取的預防措施、經費使用、成本分擔等具體問題，普通群眾基本不知情。一旦危險降臨，普通群眾要么茫然無知，要么驚慌失措，消極被動地接受災害后果。因此，在農村公共危機管理的過程中，要充分的認識到農戶、農民是公共危機治理的實質性主體，是農村公共危機治理的最深厚的社會基礎。要尊重農戶、農民的主體地位，積極動員他們參加危機治理，可以極大地提高危機治理的效率和效益。要積極引導農民、農戶有序參與危機處置。首先，政府的作用就是為農戶、農民參與危機治理搭建組織平臺，拓展參與渠道。其次，農戶、農民參與危機治理，必須強調組織性和秩序性，不應該是個體分散行為，而應該是集體合作行為。因為無數個體的分散行動容易造成混亂，加劇危機治理環境的無序性，不利于危機治理。只有加入或者建立一個組織，采取集體行動才能顯示出農民群眾的力量。這樣農民參與危機治理的組織形式就轉變為政府和村社自治組織。農民接受政府或者村社組織的領導，在政府或村社組織的指揮下有序工作。最后，相互監督與制約。在危機治理過程中，政府要以法律法規或政策的形式，明確個人在危機狀態下的行為規范，明確個人在危機治理中的違法違規行為的責任。

四、不斷提高縣鄉政府、村社組織和村民的危機意識

不斷提高危機意識是縣鄉政府、村社組織和村民應對危機發揮好作用的重要措施。公共危機的破壞性和不確定性要求政府、社會組織和公民個人都能樹立起危機意識、責任意識、參與意識和積極防范意識，對公共危機保持高度的敏感性，為潛在的危機做好充分的思想、組織、物質和制度準備，以有效地避免危機或者將危機損失降低到最低限度。近年來，在農村地區的一些危機事件處理中暴露出不僅一般群眾缺乏危機意識，而且有的地方縣鄉政府的危機意識也比較淡薄。因此，強化危機管理的教育是危機管理系統的一個不可缺少的組成部分。特別是在和平穩定時期，更要重視宣傳教育與實戰演練，一方面，可利用“5.12防災減災日”“世界環境日”“3.23世界氣象日”等時機在農村大力開展專題宣教活動，從農民群體的文化特點和實際需要出發，力求以群眾喜聞樂見的形式進行宣傳教育，既要保證科學性，也要保證趣味性，如《龍卷風》《2012》等災難影片，通過關于龍卷風、地震、火山、洪水等扣人心弦的故事情節、驚心動魄的災難場景，給觀眾留下了難以磨滅的印象，激勵大家去反思、去探索，從而不斷提升人類的危機意識、生態環境意識和危機抗御能力。另一方面，要經常性開展危機處理的預案演練，不斷提升農民的自我保護意識，為應對危機做好充分的思想準備。

總的來說，要構建科學的農村公共危機管理結構、要發揮縣鄉政府在農村公共危機治理中的主導作用，要積極發揮農村社會組織、村干部和農民農戶在農村公共危機中的主體作用，要不斷提高縣鄉政府、村社組織和村民的危機意識，使危機治理主體更好的發揮作用。