中國社會(huì)保障70年發(fā)展(1949—2019)：回顧與展望

鄭功成

1949年10月1日中華人民共和國宣告成立，開創(chuàng)了中國歷史的新紀(jì)元，也開啟了中國建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度的序幕。此前的國民政府雖然醞釀過社會(huì)保險(xiǎn)立法但始終未能建立起現(xiàn)代社會(huì)保障制度(1)現(xiàn)代社會(huì)保障制度以德國于1883—1889年創(chuàng)立的與工業(yè)化相適應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度為起始標(biāo)志，這是國內(nèi)外社會(huì)保障學(xué)界的基本共識(shí)。國內(nèi)有文獻(xiàn)將1936年上海租界出現(xiàn)的人力車夫互助保險(xiǎn)、1935年開始出現(xiàn)的人壽保險(xiǎn)、1943年開始試點(diǎn)的川北鹽工保險(xiǎn)視為國民政府的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐，實(shí)質(zhì)上是一種誤解，因?yàn)榛ブｋU(xiǎn)只是行業(yè)組織內(nèi)部成員的互助共濟(jì)，人壽保險(xiǎn)是個(gè)人交易的商業(yè)保險(xiǎn)主要險(xiǎn)種，川北鹽工保險(xiǎn)雖由政府主導(dǎo)卻只限于川北地區(qū)對(duì)鹽工的試驗(yàn)。因此，民國時(shí)期并未建立起社會(huì)保險(xiǎn)制度，從而也就與現(xiàn)代社會(huì)保障制度無緣。，這與當(dāng)時(shí)全球建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度的高潮形成鮮明的對(duì)照。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨將建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度視為社會(huì)主義的應(yīng)有之義，迅速建立起現(xiàn)代社會(huì)保障制度。70年來，伴隨中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的發(fā)展變化和中國特色社會(huì)主義建設(shè)目標(biāo)及路徑的日益清晰，中國的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段。在20世紀(jì)50年代建立的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度和改革開放后逐漸確立的新型社會(huì)保障制度的此消彼長中，從早期主要面向城鎮(zhèn)居民的“專利”發(fā)展到現(xiàn)在成為全體人民共享國家發(fā)展成果的基本制度保障，折射的不僅是中國民生改善與社會(huì)權(quán)益擴(kuò)張，更是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革與發(fā)展進(jìn)步。本文旨在回顧新中國社會(huì)保障制度70年的發(fā)展進(jìn)程并剖析其特征，在此基礎(chǔ)上討論新時(shí)代中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)的基本方略。

一、傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的創(chuàng)建與發(fā)展：低收入的福利國家

新中國社會(huì)保障制度的建立，始于1949、1950年中央人民政府針對(duì)災(zāi)民與失業(yè)工人所采取的大規(guī)模社會(huì)救濟(jì)行動(dòng)，以1951年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布與實(shí)施為主要標(biāo)志，隨后不斷發(fā)展，形成了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，并被視為社會(huì)主義制度的有機(jī)內(nèi)容和優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。

(一)從應(yīng)急性救濟(jì)到社會(huì)保障快速制度化

新中國成立時(shí)，戰(zhàn)火尚未熄滅，國家“一窮二白”，人民饑寒交迫。因自然災(zāi)害頻發(fā)，全國受災(zāi)人口達(dá)4 000萬人，其中等待救濟(jì)的“無吃缺吃”災(zāi)民有700萬～800萬人；城市則有約400萬工人因失業(yè)而陷入生活困境，相當(dāng)于1949年底全國在職職工的一半。(2)編寫組：《中共黨史導(dǎo)讀》，下冊，1136頁，北京，中國廣播電視出版社，1991。在此背景下，1949年12月，政務(wù)院發(fā)布新中國第一份社會(huì)保障政策性文件——《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，明確指出，“生產(chǎn)救災(zāi)是關(guān)系到幾百萬人的生死問題，是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問題，是開展明年大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、建設(shè)新中國的關(guān)鍵問題之一，決不可對(duì)這個(gè)問題采取漠不關(guān)心的官僚主義的態(tài)度”。(3)《中共中央文件選集(一九四九年十月～一九六六年五月)》，第1冊，219頁，北京，人民出版社，2013。同時(shí)成立中央救災(zāi)委員會(huì)組織全國救災(zāi)工作，撥出大量救濟(jì)糧賑災(zāi)，并組織災(zāi)區(qū)群眾生產(chǎn)自救、節(jié)約互助。到1950年9月，中央政府撥出的救災(zāi)糧達(dá)224 200萬斤。(4)馬齊斌等主編：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政四十年(1949—1989)》，9頁，北京，中共黨史資料出版社，1989。1950年6月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》，指出：“目前失業(yè)現(xiàn)象最為嚴(yán)重的上海、南京、武漢、重慶、廣州五城市應(yīng)即組織救濟(jì)失業(yè)工人委員會(huì)和失業(yè)工人救濟(jì)處，擬定救濟(jì)計(jì)劃和預(yù)算，報(bào)告本院批準(zhǔn)實(shí)行。”(5)《建國以來周恩來文稿》，第2冊，511頁，北京，中央文獻(xiàn)出版社，2008。同年7月，勞動(dòng)部公布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》。政務(wù)院為此撥出4億斤糧食作為救濟(jì)失業(yè)工人基金，并讓舉辦救濟(jì)失業(yè)工人事業(yè)的地區(qū)所有工商業(yè)企業(yè)及所有在業(yè)工人和職員按月繳納一定的失業(yè)救濟(jì)金，然后通過以工代賑，輔之以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟(jì)金的策略，對(duì)失業(yè)工人進(jìn)行救濟(jì)。到1952年，全國152個(gè)城市經(jīng)常得到救濟(jì)的有120多萬人，冬季達(dá)到150多萬人，占各城市人口的20%～40%。(6)多吉才讓：《中國最低生活保障制度研究與實(shí)踐》，54頁，北京，人民出版社，2001。大規(guī)模應(yīng)急性救濟(jì)活動(dòng)迅速化解了災(zāi)民與失業(yè)工人的生存危機(jī)，穩(wěn)定了災(zāi)區(qū)與重要城市的社會(huì)秩序。上述行動(dòng)雖然是應(yīng)急性的階段性措施，但確實(shí)是中國共產(chǎn)黨獲取政權(quán)后積極主動(dòng)采取的全國性社會(huì)保障實(shí)踐活動(dòng)，為新中國建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度拉開了序幕。

1.城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的建立與發(fā)展：以勞動(dòng)保險(xiǎn)制度為主要標(biāo)志

1951年2月，政務(wù)院頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，并經(jīng)1953、1956年兩次修訂，全面建立了適用于中國城鎮(zhèn)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，其實(shí)施范圍包括城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之外的所有企業(yè)和職工。勞動(dòng)保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用全部由企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)，個(gè)人不需繳費(fèi)，其待遇包括工傷待遇、醫(yī)療待遇、養(yǎng)老待遇、死亡喪葬費(fèi)與直系親屬撫恤金，以及其他職工福利待遇等。工人群眾一直最感痛苦的生、老、病、死、傷、殘等風(fēng)險(xiǎn)有了可靠的制度保障。根據(jù)該條例，中華全國總工會(huì)作為勞動(dòng)保險(xiǎn)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國勞動(dòng)保險(xiǎn)的實(shí)施，基層工會(huì)則是這一制度的具體執(zhí)行者；中央人民政府勞動(dòng)部為全國勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)貫徹勞動(dòng)保險(xiǎn)條例的實(shí)施，檢查全國勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的執(zhí)行。(7)《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，北京，人民出版社，1953。到1953年3月底，全國實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)達(dá)4 400多個(gè)，參加職工有350多萬人；沒有實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例的單位也大多訂立了集體勞動(dòng)保險(xiǎn)合同，全國共有4 300多家企業(yè)，職工70多萬人。(8)李仙：《略論當(dāng)前勞動(dòng)保險(xiǎn)工作》，載《中國勞動(dòng)》，1953(10)。1953年全國享受勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇的職工已有480多萬人。(9)周恩來：《1954年政府工作報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》，1954-09-24。

由于勞動(dòng)保險(xiǎn)覆蓋面寬、保障全面并惠及職工家屬，為絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民提供了穩(wěn)定的社會(huì)保障預(yù)期。這一源自1931年中華蘇維埃臨時(shí)中央政府制定的《中華蘇維埃共和國勞動(dòng)法》和1948年東北解放區(qū)頒布并實(shí)施的《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的制度安排，被認(rèn)為是“中國共產(chǎn)黨和中國人民長期奮斗的結(jié)果，也是中國工人階級(jí)解放勝利的果實(shí)之一”。(10)《為貫徹勞動(dòng)保險(xiǎn)條例而努力》，載《人民日?qǐng)?bào)》，1953-01-10。它構(gòu)成了新中國成立后最重要的一項(xiàng)綜合型社會(huì)保障制度，并從20世紀(jì)50年代延續(xù)到90年代才被新的社會(huì)保險(xiǎn)制度所全面替代。因此，1951年建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度成為中國建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度的主要標(biāo)志。

1952年6月，政務(wù)院頒布《關(guān)于全國各級(jí)人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》；1955年12月，經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國務(wù)院頒布《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》；1958年國務(wù)院又公布了《關(guān)于現(xiàn)役軍官退休處理的暫行規(guī)定》等法規(guī)。這些辦法和規(guī)定為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員和軍官等創(chuàng)設(shè)了由公費(fèi)醫(yī)療、退休制度以及撫恤制度等組成的公職人員社會(huì)保障制度。其中，公費(fèi)醫(yī)療制度由衛(wèi)生行政部門組織實(shí)施，退休制度則由組織人事行政部門組織實(shí)施。1953年，全國享受公費(fèi)醫(yī)療待遇的國家機(jī)關(guān)工作人員和教育工作人員達(dá)529余萬人。(11)周恩來：《1954年政府工作報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》，1954-09-24。

同一時(shí)期，中央政府或其職能部門還就職工福利、社會(huì)福利事業(yè)、福利工廠(面向殘疾人)、生活困難補(bǔ)助等發(fā)布了一系列政策性文件。包括提供職工生活困難補(bǔ)助、冬季取暖補(bǔ)貼、探親補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、休假療養(yǎng)，建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫(yī)務(wù)室、閱覽室、體育場等福利性設(shè)施，大型國有企業(yè)還建有職工子弟學(xué)校(包括小學(xué)、中學(xué)乃至大學(xué)專科等)。可見，企業(yè)或者單位實(shí)際上成了無所不管、無所不包的小社會(huì)。國家還為城鎮(zhèn)居民提供免費(fèi)教育、福利住房、糧油以及副食品價(jià)格補(bǔ)貼，為城鎮(zhèn)鰥寡孤獨(dú)的老人、兒童與殘疾人建立了相應(yīng)的福利制度。全國負(fù)責(zé)救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利事務(wù)的行政部門是中央人民政府內(nèi)務(wù)部。(12)鄭功成等：《中國社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》，4-5頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2002。

可見，在新中國成立后的短短幾年時(shí)間內(nèi)，中國從應(yīng)急性的救濟(jì)災(zāi)民與失業(yè)工人起步，迅速為全國城鎮(zhèn)居民建立起一套完整的社會(huì)保障制度。它以城鎮(zhèn)勞動(dòng)者為主體并惠及其家屬，幾乎涉及城鎮(zhèn)居民生活的各個(gè)方面，所需經(jīng)費(fèi)也全部由國家財(cái)政或企業(yè)提供，個(gè)人并不需要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。這樣全面的福利保障制度是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)極端落后的條件下建立起來的，所反映的當(dāng)然是中國共產(chǎn)黨的意志與社會(huì)主義的本質(zhì)要求。

2.農(nóng)村集體福利制度的建立與發(fā)展：以“五保”與合作醫(yī)療制度為主要標(biāo)志

農(nóng)村的社會(huì)保障是集體化的產(chǎn)物，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員的互助，國家只在遭受重大自然災(zāi)害時(shí)出面救濟(jì)。這并非黨和政府有意忽略農(nóng)村農(nóng)民，而是新中國成立初期即實(shí)行農(nóng)村土地改革，廣大農(nóng)民有了土地，其生活境遇迅速得到改善，而國家異常單薄的財(cái)力也不允許將城鎮(zhèn)社會(huì)保障向鄉(xiāng)村延伸。1956年6月，一屆全國人大三次會(huì)議通過《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1960年4月，二屆全國人大二次會(huì)議通過《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，以這兩個(gè)法律性文件為依據(jù)，農(nóng)村建立了“五保”制度，這是第一項(xiàng)中國特色的鄉(xiāng)村社會(huì)集體福利保障制度。其基本內(nèi)容是對(duì)于缺乏勞動(dòng)力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)村社員實(shí)行統(tǒng)一籌劃，指定生產(chǎn)隊(duì)或者生產(chǎn)小組在生產(chǎn)上給予適當(dāng)?shù)陌才牛顾麄兡軌騾⒓恿δ軇偃蔚膭趧?dòng)；同時(shí)在生活上給予適當(dāng)?shù)恼疹櫍龅奖３浴⒈４⒈?燃料)、保教(兒童和少年)、保葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有保障。(13)宋士云：《新中國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷》，載《當(dāng)代中國史研究》，2007(1)。“五保”制度為農(nóng)村最弱勢的社會(huì)成員提供了兜底性保障，使之能夠有尊嚴(yán)地享有與其他社會(huì)成員一樣的基本生活保障，讓廣大農(nóng)村居民感受到了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

伴隨合作化運(yùn)動(dòng)興起的還有農(nóng)村合作醫(yī)療制度。1956年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社負(fù)責(zé)因公負(fù)傷或因公致病的社員的醫(yī)療，并對(duì)其酌量給以勞動(dòng)日作為補(bǔ)助，這一規(guī)定首次賦予農(nóng)村集體組織介入農(nóng)村社會(huì)成員疾病醫(yī)療的責(zé)任。1960年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部《關(guān)于人民公社衛(wèi)生工作幾個(gè)問題的意見》的報(bào)告及其附件，合作醫(yī)療從此成為政府在農(nóng)村實(shí)施的醫(yī)療衛(wèi)生制度。1965年，毛澤東發(fā)表“6·26”講話，批評(píng)“衛(wèi)生部只給占全國人口百分之十五的城市人口服務(wù)”的錯(cuò)誤做法，發(fā)出“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的指示，直接推動(dòng)了全國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。盡管在此期間國家并未將城鎮(zhèn)的免費(fèi)醫(yī)療保障制度延伸到農(nóng)村，而是依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模培訓(xùn)“赤腳醫(yī)生”，通過互助合作的形式來滿足農(nóng)村居民的疾病醫(yī)療需求，但政府積極從外部介入農(nóng)村醫(yī)療制度的建立，確實(shí)使農(nóng)村居民享有了初級(jí)的醫(yī)療保障。

此外，農(nóng)村還建立了免費(fèi)型的基礎(chǔ)教育制度，它與“五保”制度和合作醫(yī)療制度一起構(gòu)成了中國農(nóng)村的初級(jí)社會(huì)保障體系，同時(shí)國家負(fù)責(zé)的救災(zāi)制度則在農(nóng)村遭遇自然災(zāi)害時(shí)直接發(fā)揮保障作用。總體而言，新中國成立后建立的農(nóng)村保障以農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)為支撐，由初期的農(nóng)業(yè)合作社和此后的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)組織實(shí)施，為農(nóng)村居民提供了水平有限的福利保障。

(二)1968—1970年的蛻變使單位(或集體)保障制得到強(qiáng)化

1968—1970年，中國進(jìn)入社會(huì)主義艱辛探索時(shí)期，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度也發(fā)生了蛻變，國家仍然是政策的制定者和最后保障者，但在組織方式與實(shí)踐路徑方面卻發(fā)生了變化。

第一，社會(huì)保障行政管理體制發(fā)生重大變化。一方面，1968年國家撤銷了主管救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)福利事務(wù)的內(nèi)務(wù)部，一些地方的民政部門也受到?jīng)_擊，致使救災(zāi)救濟(jì)與社會(huì)福利事務(wù)喪失了中央政府的有效統(tǒng)籌，地方責(zé)任與人民群眾自力更生和生產(chǎn)自救則得到強(qiáng)化；另一方面，負(fù)責(zé)勞動(dòng)保險(xiǎn)事務(wù)的中華全國總工會(huì)陷入癱瘓狀態(tài)，難以承擔(dān)統(tǒng)籌全國勞動(dòng)保險(xiǎn)事務(wù)之職責(zé)，勞動(dòng)行政部門的職能亦被削弱，城鎮(zhèn)單位管理社會(huì)保障事務(wù)的職責(zé)進(jìn)一步強(qiáng)化。因此，1968年以后，中央層級(jí)的社會(huì)保障管理體制遭變，全國的社會(huì)保障政策在不斷調(diào)整中仍然是統(tǒng)一的，但企業(yè)成了包辦城鎮(zhèn)社會(huì)保障事務(wù)的具體組織者，在一定程度上影響到城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌實(shí)施，正常的退休制度亦被打亂。

第二，勞動(dòng)保險(xiǎn)蛻變成“企業(yè)保險(xiǎn)”。1969年2月，財(cái)政部軍管會(huì)發(fā)布《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(草案)》，對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)籌資機(jī)制做出重大改變，明確規(guī)定所有國營企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，原在勞動(dòng)保險(xiǎn)金開支的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用改在企業(yè)營業(yè)外收入中列支，同時(shí)按照國家政策規(guī)定執(zhí)行待遇標(biāo)準(zhǔn)，所需費(fèi)用均由企業(yè)實(shí)報(bào)實(shí)銷。自此，勞動(dòng)保險(xiǎn)失去了社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)能，其重心由國家轉(zhuǎn)向企業(yè)或單位。勞動(dòng)保險(xiǎn)蛻變?yōu)槠髽I(yè)保險(xiǎn)帶來的直接后果，是城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位包辦職工及其家屬社會(huì)保障事務(wù)的現(xiàn)象迅速蔓延，社會(huì)保障在很大程度上走向自我封閉的單位化。(14)參見鄭功成：《從企業(yè)保障到社會(huì)保障》，沈陽，遼寧人民出版社，1996。不過，國家仍然承擔(dān)著城鎮(zhèn)居民福利保障的最終責(zé)任，如果國營企業(yè)出現(xiàn)虧損而無力承擔(dān)職工及家屬的社會(huì)保障，國家財(cái)政會(huì)給予相應(yīng)補(bǔ)貼，這使得勞動(dòng)保險(xiǎn)與職工福利制度得以延續(xù)。

第三，農(nóng)村集體福利保障事業(yè)逆勢而上。這一時(shí)期的社會(huì)保障制度雖然在城市遭遇了波折，在農(nóng)村卻出現(xiàn)了向好的情形。1968年，毛澤東批轉(zhuǎn)湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，并發(fā)表了“合作醫(yī)療好”的指示，從而全面加速了農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展。在毛澤東的高度重視和親自主導(dǎo)下，衛(wèi)生部門改變了“城市老爺衛(wèi)生部”的形象而走向農(nóng)村。同時(shí)，城鎮(zhèn)知識(shí)青年大規(guī)模上山下鄉(xiāng)亦極大地增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的人力支持，知識(shí)青年成了農(nóng)村醫(yī)生的重要來源。在人民公社“一大二公”的體制下，農(nóng)村“五保”制度得到了鞏固，農(nóng)村合作醫(yī)療得到了快速發(fā)展。到1976年時(shí)，全國農(nóng)村93%的生產(chǎn)大隊(duì)實(shí)行了合作醫(yī)療制度，覆蓋了85%的農(nóng)村人口，全國衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的65%以上用于農(nóng)村，形成了集預(yù)防、醫(yī)療、保健功能于一身的三級(jí)(縣、人民公社、生產(chǎn)大隊(duì))衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本實(shí)現(xiàn)了“小病不出村、大病不出鄉(xiāng)”的目標(biāo)，中國農(nóng)村缺醫(yī)少藥的問題得到了基本解決。(15)徐清照：《建國60年來中國農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展的歷程、成就及經(jīng)驗(yàn)》，載《中國集體經(jīng)濟(jì)》，2009(25)；王紹光：《中國公共衛(wèi)生的危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)》，載《經(jīng)濟(jì)管理文摘》，2003(19)。這是改革開放前農(nóng)村居民身體素質(zhì)迅速得到大幅度提升的重要原因。

經(jīng)過1968—1970年的蛻變，中國社會(huì)保障制度的單位或集體保障制特征更加顯著：國家繼續(xù)擔(dān)當(dāng)著社會(huì)保障制度確立者、保證者的角色，每個(gè)單位成了自我籌資、封閉運(yùn)行的社會(huì)保障組織者與實(shí)施主體，國家與單位相互依存；社會(huì)成員則被分割在各個(gè)單位(在城市是各種機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位，在農(nóng)村則是人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)或小隊(duì)等集體組織)，并與所在單位構(gòu)成不可分割的“強(qiáng)依賴”關(guān)系，同時(shí)無償?shù)叵硎苤嚓P(guān)福利保障待遇。因此，新中國建立的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度是一種典型的國家—單位保障制模式。(16)鄭功成：《從國家—單位保障制走向國家—社會(huì)保障制——30年來中國社會(huì)保障改革與制度變遷》，載《社會(huì)保障研究》(北京)，2008(2)。在這種制度安排下，社會(huì)保障主要由公共撥款支持運(yùn)行，受益不取決于個(gè)人的繳費(fèi)，而是使人民普惠地享有待遇。(17)江宇：《論中華人民共和國前30年的社會(huì)保障》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2018(4)。

(三)傳統(tǒng)社會(huì)主義制度下的低收入福利國家

盡管傳統(tǒng)社會(huì)保障制度伴隨改革開放于20世紀(jì)80年代中期進(jìn)入全面變革時(shí)期，但因新制度是逐漸確定的，新舊制度在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)以此消彼長的形態(tài)并存，直到2014年將傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休金制度轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)職工一樣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度才完全成為歷史，其制度安排存續(xù)時(shí)間事實(shí)上長達(dá)60多年。透過這一制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)如下基本邏輯：

第一，傳統(tǒng)社會(huì)主義制度構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的政治與社會(huì)背景。共產(chǎn)主義社會(huì)是中國共產(chǎn)黨孜孜以求的奮斗目標(biāo)，社會(huì)主義被視為向共產(chǎn)主義邁進(jìn)的必經(jīng)階段。新中國成立時(shí)，中國共產(chǎn)黨建立了人民民主政權(quán)，并向世界上第一個(gè)社會(huì)主義國家——蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，很快進(jìn)入以公有制為基礎(chǔ)、強(qiáng)調(diào)國家—集體—個(gè)人利益高度“一致”的傳統(tǒng)社會(huì)主義時(shí)期。后來中蘇關(guān)系惡化，中國堅(jiān)持自力更生并對(duì)相關(guān)制度有所調(diào)整，但建設(shè)社會(huì)主義的基本理念與基本制度沒有改變，黨和政府關(guān)注的是如何保障全體人民的基本生存與發(fā)展。在這樣的政治與社會(huì)背景下，國家和單位或集體對(duì)社會(huì)成員的生活提供保障被視為社會(huì)主義制度的應(yīng)有內(nèi)容和優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，并與各單位或集體的勞動(dòng)分配和勞動(dòng)者及其家屬的生活活動(dòng)交織在一起，初次分配與再分配連成一體，形成的是低工資(報(bào)酬)、多福利、追求平等的社會(huì)分配機(jī)制，社會(huì)保障在其中占有非常重要的地位。

第二，生產(chǎn)資料公有制與計(jì)劃體制構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的制度基礎(chǔ)。一方面，在傳統(tǒng)社會(huì)主義制度下，生產(chǎn)資料公有制被視為支撐社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，這使得內(nèi)化于傳統(tǒng)社會(huì)主義制度的傳統(tǒng)社會(huì)保障與生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)存在著不可分割的聯(lián)系。在城鎮(zhèn)，以全民所有制企事業(yè)單位為主體，加之少數(shù)集體所有制企業(yè)，它們既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)部門，也是社會(huì)保障和公共服務(wù)部門，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者實(shí)行按計(jì)劃就業(yè)，既從企事業(yè)單位獲得工資報(bào)酬，又和家屬一起享受公有制下的各種生活福利保障；在農(nóng)村，集體所有制的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)以“一大二公”為基本特征，既是生產(chǎn)單位又是政府末端即基層政權(quán)組織，還是無所不包的社會(huì)組織，既管生產(chǎn)性事務(wù)又管農(nóng)村社會(huì)成員的社會(huì)事務(wù)與集體福利，農(nóng)村居民的收入與福利保障幾乎全部來自集體分配。另一方面，在傳統(tǒng)社會(huì)主義制度下，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制成了國家治理與社會(huì)治理的基本方式，生產(chǎn)和生活均被納入國家計(jì)劃之中，在城鎮(zhèn)更是通過各種指令性計(jì)劃調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者就業(yè)實(shí)行統(tǒng)包統(tǒng)配，包括面向勞動(dòng)者的各項(xiàng)勞動(dòng)保險(xiǎn)與職業(yè)福利，以及面向城鎮(zhèn)居民的各種補(bǔ)貼與福利設(shè)施均按照國家統(tǒng)一計(jì)劃加以實(shí)施；農(nóng)村勞動(dòng)者參與集體勞動(dòng)、集體分配，居民平等享受建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的相關(guān)福利。正是生產(chǎn)資料公有制和日益強(qiáng)化的計(jì)劃體制，確保了城鎮(zhèn)各種單位長生不死，農(nóng)村集體長久不變，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度才具有了穩(wěn)固的組織依托和資金來源，全體社會(huì)成員才有了不同但穩(wěn)定的福利預(yù)期。

第三，板塊分割構(gòu)成傳統(tǒng)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)的基本特征。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制加上薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)與國家財(cái)力，決定了城鎮(zhèn)社會(huì)保障不可能向農(nóng)村延伸，嚴(yán)格的戶籍制度與職業(yè)身份管制以及附加在城鎮(zhèn)戶籍之上的各種福利政策又進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)二元分割和單位或集體分割，進(jìn)而形成企業(yè)保障、機(jī)關(guān)事業(yè)單位保障與農(nóng)村集體保障等不同的制度安排，其中：企業(yè)保障覆蓋企業(yè)職工，機(jī)關(guān)事業(yè)單位保障覆蓋財(cái)政供款的工作人員，農(nóng)村集體保障覆蓋所有農(nóng)村居民，城鄉(xiāng)之間、企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間、干部與職工及農(nóng)民之間涇渭分明。不僅如此，每個(gè)單位或集體都只對(duì)本單位或集體的成員負(fù)責(zé)，因此，傳統(tǒng)社會(huì)保障是一種因單位或集體組織性質(zhì)、城鎮(zhèn)或農(nóng)村戶籍與勞動(dòng)者的不同職業(yè)身份而分設(shè)的板塊式制度體系。從今天的視角來看，這種制度結(jié)構(gòu)將社會(huì)成員緊緊地捆綁在不同的單位或集體，限制了勞動(dòng)者的自由流動(dòng)和人力資源的優(yōu)化配置，并伴隨老國有企業(yè)的勞動(dòng)者趨向老化而出現(xiàn)不同單位或集體負(fù)擔(dān)畸輕畸重的現(xiàn)象，從而成為改革開放后被改革的重要對(duì)象。

第四，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的實(shí)施效果是“低水平的福利國家”。在發(fā)展不足、經(jīng)濟(jì)落后的條件下，為追求傳統(tǒng)社會(huì)主義的平等，國家采取了降低勞動(dòng)報(bào)酬份額、提高平均主義福利分配比重的策略。在城鎮(zhèn)，勞動(dòng)者的工資差距很小，而惠及職工及家屬的福利待遇具有普惠性且基本平等，社會(huì)保障項(xiàng)目幾乎涵蓋了城鎮(zhèn)居民生老病死、教育、住房等各個(gè)方面；在農(nóng)村，對(duì)集體收益的分配通常采取一半按勞分配、一半按人平均分配的做法，前者體現(xiàn)的是低水平且相對(duì)平等的勞動(dòng)所得，后者體現(xiàn)的是普惠且平等的福利所得，還有集體福利設(shè)施均等地惠及農(nóng)村居民。通過擴(kuò)大福利分配份額來追求平等的直接效果是居民最終收入的差距不大，造就了一個(gè)均等化程度很高(或不平等程度很低)的社會(huì)。改革前夕中國城鎮(zhèn)基尼系數(shù)在0.2以下，農(nóng)村在0.21～0.24之間。(18)趙人偉、李實(shí)：《中國居民收入差距的擴(kuò)大及其原因》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，1997(9)。不過，這種均等化是低水平的均等化。1981年城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)分別高達(dá)56．7%、59．9%(19)國家統(tǒng)計(jì)局編：《中國統(tǒng)計(jì)摘要(2011)》，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011。，表明這種平等帶來的是勉強(qiáng)度日的生活水準(zhǔn)。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國可謂“低水平的福利國家”。

二、改革開放后社會(huì)保障制度的全面變革

(一)社會(huì)保障制度變革的背景：經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型

基于發(fā)展落后、民生維艱的現(xiàn)實(shí)和傳統(tǒng)社會(huì)主義國家面臨的困境及隨后紛紛改弦易轍的巨變，1978年中共十一屆三中全會(huì)順應(yīng)人民窮則思變的普遍訴求，拉開了改革開放的大幕。40年間，中國共產(chǎn)黨為人民謀幸福的宗旨沒有變，但對(duì)社會(huì)主義的本質(zhì)有了更加清晰的認(rèn)識(shí)。鄧小平強(qiáng)調(diào)，“貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義要消滅貧窮。不發(fā)展生產(chǎn)力，不提高人民的生活水平，不能說是符合社會(huì)主義要求的。”(20)他還指出，“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。”(21)《鄧小平文選》，第3卷，116、373頁，北京，人民出版社，1993。正是這種認(rèn)識(shí)的升華，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念不再奉行政治掛帥、以階級(jí)斗爭為綱，而是一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，效率優(yōu)先成為基本的政策取向。

在農(nóng)村土地承包責(zé)任制改革全面推行后，國家迅速推進(jìn)城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革以及與之相關(guān)的其他重大改革，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下走向了公有制經(jīng)濟(jì)、私有制經(jīng)濟(jì)、混合所有制經(jīng)濟(jì)多元并存發(fā)展，勞動(dòng)就業(yè)從城鎮(zhèn)統(tǒng)包統(tǒng)配與農(nóng)村“畫地為牢”走向勞動(dòng)者自由流動(dòng)、就業(yè)雙向選擇，由此帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，城鎮(zhèn)居民從“單位人”變成了“社會(huì)人”，農(nóng)村居民從“集體人”變成“自由人”，這使得人與人之間的社會(huì)關(guān)系日益多維化，社會(huì)成員的價(jià)值取向也日益多元化，中國從傳統(tǒng)社會(huì)主義走向了中國特色的社會(huì)主義。

在經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，國有企業(yè)不再是長生不死，勞動(dòng)者也不再是終生就業(yè)，而是必須參與市場競爭并接受優(yōu)勝劣汰的法則；農(nóng)村則從“一大二公”走向了個(gè)體農(nóng)戶制，集體經(jīng)濟(jì)陷入了發(fā)展困境；國家—單位—個(gè)人利益不再是高度一致，而是分化成不同的利益主體，這使得傳統(tǒng)社會(huì)保障制度賴以存在的單位或集體組織保障與物質(zhì)條件均不再具備。同時(shí)，由于社會(huì)保障責(zé)任主體單一，政府負(fù)擔(dān)日益沉重，企業(yè)亦因陷入無所不包的社會(huì)事務(wù)中而很難集中精力發(fā)展生產(chǎn)，并由于勞動(dòng)者的日益老化出現(xiàn)不堪承受的現(xiàn)象，許多老企業(yè)已經(jīng)到了無法維持社會(huì)保障制度正常運(yùn)行的境地，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度逐步走到了盡頭。因此，中國的社會(huì)保障制度改革是經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型催生的成果，同時(shí)也是制度自身難以為繼而不得不另覓出路使然。

(二)漸次推進(jìn)：社會(huì)保障制度變革的基本線索

回顧近40年來中國社會(huì)保障制度改革的進(jìn)程，可以從社會(huì)保障整體變化和主要保障項(xiàng)目的制度變革探其脈絡(luò)：

1.整體演進(jìn)的脈絡(luò)：從基層自發(fā)探索到國家出面推進(jìn)，進(jìn)而逐漸走向成熟、定型

以國家層級(jí)的制度變革及相關(guān)政策的基本取向?yàn)橐罁?jù)，可以發(fā)現(xiàn)雖然改革開放始于1978年，但社會(huì)保障制度改革卻相對(duì)滯后，它可以分為如下幾個(gè)階段：

(1)1978—1985年為改革準(zhǔn)備階段，國家對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度總體上持恢復(fù)與維護(hù)的政策取向。1978年，國務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，旨在恢復(fù)原有的退休制度，企業(yè)單位干部、工人退休金、退職生活費(fèi)仍由所在企業(yè)行政支付，黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體和事業(yè)單位干部的退休金和退職生活費(fèi)由原工作單位負(fù)責(zé)(異地安置的由負(fù)責(zé)管理的組織、人事部門和縣級(jí)民政部門另列預(yù)算支付)。進(jìn)入80年代后，一些國有企業(yè)因無法承受醫(yī)療費(fèi)用支出的膨脹而開始自發(fā)嘗試讓職工分擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)用，一些地區(qū)因老國有企業(yè)無力承擔(dān)自行支付退休職工養(yǎng)老金而自發(fā)對(duì)某些行業(yè)(如紡織等)的退休費(fèi)用進(jìn)行跨單位統(tǒng)籌，這是單位負(fù)責(zé)的勞保醫(yī)療與退休金制度走向責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化的最初嘗試，從而可以視為制度變革的前期準(zhǔn)備。

(2)1986—1992年為新制度緩慢生長階段，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。1986年是中國社會(huì)保障制度正式跨入改革年代的標(biāo)志性年份，在這一年，六屆全國人大四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》單獨(dú)設(shè)章闡述社會(huì)保障改革與社會(huì)化問題；國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》，正式用符合市場經(jīng)濟(jì)體制的勞動(dòng)合同制替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的終身就業(yè)制，并首次為失業(yè)工人建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，同時(shí)對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌；勞動(dòng)人事部發(fā)布《關(guān)于外商投資企業(yè)用人自主權(quán)和職工工資、保險(xiǎn)福利費(fèi)用的規(guī)定》，開始試水繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度。這些事件預(yù)示著社會(huì)保障開始從單位化走向社會(huì)化。在這一時(shí)期，社會(huì)福利也開始走向社會(huì)化，通過發(fā)行福利彩票等方式籌集社會(huì)福利資金成了一條重要途徑。不過，當(dāng)時(shí)的改革背景主要是為了推進(jìn)國有企業(yè)改革，社會(huì)保障改革也不可避免地打上了為國有企業(yè)改革配套的烙印。

(3)1993—1997年為制度急劇變革期，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度與新型社會(huì)保障體系雙軌并存，但此消彼長的態(tài)勢已經(jīng)明朗。1993年中共十四屆三中全會(huì)通過《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，將社會(huì)保障確定為市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的維系機(jī)制和市場經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，并首次提出“建立多層次的社會(huì)保障體系”及“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”等政策取向。社會(huì)保障改革超越了為國有企業(yè)改革配套的狹窄范圍，代之以服務(wù)并服從于市場經(jīng)濟(jì)改革，從而呈現(xiàn)出鮮明的效率優(yōu)先取向。

(4)1998—2008年為獨(dú)立建制階段，社會(huì)保障公平取向日益明朗，建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會(huì)化成為建設(shè)新制度的明確目標(biāo)。1998年國務(wù)院新組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部并賦予其管理全國社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的職責(zé)，使原來多部門分割管理的社會(huì)保障管理體制走向統(tǒng)一集中；同時(shí)針對(duì)退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)到養(yǎng)老金、失業(yè)和下崗職工隨著國有企業(yè)改革急劇增加以及城鎮(zhèn)新貧困人口不斷增長的現(xiàn)實(shí)，國家強(qiáng)力推進(jìn)“兩個(gè)確保、三條保障線”，并對(duì)企業(yè)退休人員實(shí)行社會(huì)化管理；中央政府還于2000年建立了戰(zhàn)略儲(chǔ)備性質(zhì)的全國社會(huì)保障基金，同年啟動(dòng)遼寧綜合社會(huì)保障改革試點(diǎn)，單項(xiàng)突破的試點(diǎn)開始轉(zhuǎn)化成統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)。這些重大措施使社會(huì)保障改革從效率取向回歸維護(hù)社會(huì)公平正義，新型社會(huì)保障制度快速成長。

(5)2009年以來為全面推進(jìn)社會(huì)保障建設(shè)階段，新制度開始走向成熟、定型。為應(yīng)對(duì)美國次貸危機(jī)引發(fā)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重影響，中央政府于2009年以全民醫(yī)保和人人享有養(yǎng)老金為目標(biāo)，實(shí)施“三年醫(yī)改”方案，同時(shí)啟動(dòng)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并大規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，這標(biāo)志著中國社會(huì)保障改革與發(fā)展進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期。2010年10月全國人大常委會(huì)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》并于2011年實(shí)施，明確了中國新型社會(huì)保障體系是以權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度安排。2017年，中共十九大報(bào)告明確提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”(22)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，47頁，北京，人民出版社，2017。。2018年3月，國務(wù)院全面改革社會(huì)保障管理體制，在保留民政部、人力資源社會(huì)保障部的同時(shí)新組建退役軍人事務(wù)部、國家醫(yī)療保障局，掃除了長期制約社會(huì)保障改革的體制性障礙。至此，雖然中國特色社會(huì)保障體系還未最終定型，但已從長期試驗(yàn)性改革狀態(tài)逐步走向成熟、定型的發(fā)展階段。

2.主干保障項(xiàng)目的制度變革路徑

養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、住房保障等構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)保障體系的基本骨架，中國社會(huì)保障改革也主要聚焦于這些主干項(xiàng)目，并在艱辛探索中經(jīng)歷了曲折的歷程。

(1)養(yǎng)老保險(xiǎn)從傳統(tǒng)的非繳費(fèi)型制度走向繳費(fèi)型制度，但引入個(gè)人賬戶的策略造成困擾并延續(xù)至今。1984年前后，一些地方因老國有企業(yè)無力承受為本企業(yè)退休人員發(fā)放養(yǎng)老金的責(zé)任，不得不嘗試在本行業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌。1986年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》，推行勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老由企業(yè)與職工分擔(dān)繳費(fèi)(繳費(fèi)率分別為15%左右和3%以內(nèi))、退休費(fèi)用統(tǒng)籌互濟(jì)，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革開始起步。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，從國家層面明確了建立企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的方向，但具體模式并不明朗，管理職責(zé)亦依據(jù)原有的城鄉(xiāng)分割、企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位分割、國有企業(yè)與集體企業(yè)分割格局由勞動(dòng)、人事、民政部門以及中國人民保險(xiǎn)公司分擔(dān)，計(jì)劃體制的痕跡猶在。1995年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，正式確立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)模式，并推出兩個(gè)實(shí)施方案供各地選擇(分別稱為“大賬戶小統(tǒng)籌”、“大統(tǒng)籌小賬戶”模式)，結(jié)果導(dǎo)致各地涌現(xiàn)出統(tǒng)賬結(jié)合的更多模式，個(gè)人賬戶大小成為改革過程中爭論的焦點(diǎn)。1997年，國務(wù)院在總結(jié)各地試點(diǎn)情況的基礎(chǔ)上發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，將個(gè)人賬戶規(guī)模統(tǒng)一為職工本人繳費(fèi)額為工資的11%；2005年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，規(guī)定企業(yè)與職工繳費(fèi)率分別為20%、8%，個(gè)人賬戶全部由個(gè)人繳費(fèi)形成。事實(shí)證明，參保職工既要為自己繳費(fèi)又要承擔(dān)退休者的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)絕非易事。一些國有企業(yè)集中的地方因籌集資金不足導(dǎo)致退休人員不能按時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金，而另一些地方則出現(xiàn)越來越多的基金積累。直到1998年中央強(qiáng)力推進(jìn)“兩個(gè)確保”并由中央財(cái)政出面補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不足的地區(qū)，才恢復(fù)了養(yǎng)老金制度的信用。但由于將這一制度交給屬地管理，國家利益淪為地方利益，真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌行動(dòng)遲緩，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定的全國統(tǒng)籌目標(biāo)還未有定期，各地基金余缺并存且日益失衡的局面日益嚴(yán)峻，2018年建立中央調(diào)劑金制度作為過渡辦法方始出現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)一制度的希望。在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革主線之外，2009年中央決定實(shí)施農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2011年建立城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，2014年將兩者整合成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，仍采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式，社會(huì)統(tǒng)籌完全由政府負(fù)責(zé)發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶則由參保人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼組成。2015年，國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，非繳費(fèi)型機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度終止，退休養(yǎng)老金“雙軌制”成為歷史。至此，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成了中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的完整制度體系，但統(tǒng)賬結(jié)合的后遺癥還未化解，地區(qū)統(tǒng)籌分割的局面仍未改變，多層次養(yǎng)老金體系亦未真正建立，籌資責(zé)任公平、合理分擔(dān)的局面并未形成，這表明養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的任務(wù)尚未完成。

(2)醫(yī)療保險(xiǎn)全面替代原有的勞保醫(yī)療、公費(fèi)醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療。最早的改革試驗(yàn)始于20世紀(jì)80年代，一些企業(yè)或地方政府基于勞保醫(yī)療難以為繼的困境而嘗試推行職工分擔(dān)責(zé)任和社會(huì)統(tǒng)籌。1994年國務(wù)院在江西九江、江蘇鎮(zhèn)江啟動(dòng)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)改革試點(diǎn)(簡稱“兩江模式”)，采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的做法，同期深圳市、海南省等亦試驗(yàn)性推出醫(yī)保改革方案。1998年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，明確城鎮(zhèn)所有單位均須參加，用人單位與個(gè)人繳費(fèi)率分別為6%、2%，其中全部個(gè)人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)的30%記入個(gè)人賬戶并由職工個(gè)人用于門診醫(yī)療，單位繳費(fèi)的剩余部分進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金并依據(jù)政策范圍用于承擔(dān)患者的住院醫(yī)療費(fèi)用支付責(zé)任，至此，原有的勞保醫(yī)療、公費(fèi)醫(yī)療被基本醫(yī)療保險(xiǎn)全面取代。2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，名為“新農(nóng)合”實(shí)為農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)開始啟動(dòng)，2004年首批試點(diǎn)縣(市)達(dá)310個(gè)，此后逐年擴(kuò)展，到2008年時(shí)基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。2007年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的意見》，為職工醫(yī)保制度覆蓋人群之外的所有城鎮(zhèn)居民提供保障。由于居民醫(yī)療保險(xiǎn)水平偏低，2015年國務(wù)院建立了面向城鄉(xiāng)居民的大病保險(xiǎn)制度。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，2018年絕大多數(shù)地區(qū)完成制度整合。至此，中國新型醫(yī)療保險(xiǎn)制度由職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)(大病保險(xiǎn)是其延伸)組成，全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，再輔之以政府提供的醫(yī)療救助，使全體人民受惠其中。然而，兩個(gè)醫(yī)保制度并立，職工個(gè)人賬戶的設(shè)置、統(tǒng)籌層次偏低，籌資責(zé)任失衡，醫(yī)保與醫(yī)療、醫(yī)藥之間缺乏有效協(xié)同等問題仍未完全解決，人民群眾疾病醫(yī)療后顧之憂依然存在，表明這一制度必須深化改革才能走向成熟。

(3)社會(huì)救助從最低生活保障制度走向綜合型制度安排并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的濟(jì)貧制度只面向無單位的困境人口(即“三無”人員)，改革開放后，用人單位不再包辦職工困難救助等社會(huì)事務(wù)，且市場競爭導(dǎo)致城鎮(zhèn)新貧困人口增長，建立面向全民的新型社會(huì)救助制度勢在必行。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，1997年開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施。1999年，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，將這一制度上升到法制規(guī)范的層面。2007年，國家建立了農(nóng)村最低生活保障制度。此外，城市生活無著的流浪乞討人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等救助項(xiàng)目先后設(shè)立，再加上歷史悠久的災(zāi)害救助與特困人員救助(源自農(nóng)村“五保”)，構(gòu)成以最低生活保障制度為主體的綜合型社會(huì)救助體系。2014年，國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，確立了社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)一體化，每年援助數(shù)以千萬計(jì)的困難人口。綜合型社會(huì)救助制度能夠避免城鄉(xiāng)低收入困難家庭陷入生存危機(jī)，是維護(hù)社會(huì)底線公正的兜底性保障制度。不過，這一制度仍處于部門分割、資源分割、項(xiàng)目疊加、經(jīng)辦非專業(yè)化等需要改進(jìn)的狀態(tài)。

(4)住房保障從福利分配經(jīng)過商品化回歸到適度保障。20世紀(jì)80年代前，中國在城鎮(zhèn)建立的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共住房制度，采取實(shí)物配給制；農(nóng)村居民則可以按照政府制定的規(guī)則，經(jīng)過批準(zhǔn)后自主建房。由政府大包大攬的城鎮(zhèn)住房制度造成了低效率和住房分配不公等現(xiàn)象，產(chǎn)生了租不養(yǎng)房、不能維持住房簡單再生產(chǎn)、居民住房條件和質(zhì)量改善緩慢等問題。1994年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，首次提出將住房實(shí)物福利分配改為工資貨幣分配，建立“中低收入者住經(jīng)濟(jì)適用房，高收入者住商品房”的供應(yīng)體系，同時(shí)建立公積金制度。1998年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房改革加快住房建設(shè)的通知》，全面推行住宅自有化。它通過激發(fā)居民自我改善居住條件的內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)了中國房地產(chǎn)業(yè)的快速成長，并因住宅供應(yīng)量急劇增長而使大多數(shù)居民迅速從蝸居走向居者有其屋且日益舒適的居住環(huán)境。不過，住房改革去福利化也助長了房地產(chǎn)行業(yè)的泡沫，一些中低收入群體無法承受房價(jià)快速上漲，住房成為一個(gè)社會(huì)問題。為此，1995年，國家開始實(shí)施“安居工程”，旨在解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房問題。1999年，廉租房制度建立，但因數(shù)量有限，只有極少數(shù)城鎮(zhèn)低收入困難戶才能獲得。2009年明確了政府為低收入困難家庭提供保障性住房的福利政策，并對(duì)煤炭采空區(qū)、林場、農(nóng)墾中的棚戶區(qū)進(jìn)行大規(guī)模改造，對(duì)農(nóng)村地區(qū)有安全隱患的危房進(jìn)行改造。根據(jù)2011年制定的《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，國家明確的方針是加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，這是住房改革在經(jīng)歷了從國家福利到住宅私有化后，步入針對(duì)低收入家庭的適度福利化發(fā)展階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011—2017年，各級(jí)政府財(cái)政用于保障性住房的支出累計(jì)超過36 250億元，從2010年的1 755億元增長到2017年的6 552億元，年均增長約為32%以上。(23)鄭功成、沃夫?qū)な鏍柎模骸度蛏鐣?huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系：回顧與展望》，109頁，北京，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2019。

從上述脈絡(luò)中可以發(fā)現(xiàn)，中國近40年來的社會(huì)保障改革經(jīng)歷了異常艱辛的探索，走過的是從被動(dòng)變革到主動(dòng)變革、從自下而上探索到自上而下推進(jìn)、從個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)到全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣、從單項(xiàng)改革到綜合改革、從服務(wù)并服從于經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展到獨(dú)成體系地發(fā)展、從注重效率取向到以維系和促進(jìn)社會(huì)公正為己任的漸進(jìn)發(fā)展路徑。(24)鄭功成：《中國社會(huì)保障40年變遷(1978—2018)——制度轉(zhuǎn)型、路徑選擇、中國經(jīng)驗(yàn)》，載《教學(xué)與研究》，2018(11)。盡管改革成就巨大，全體人民受惠其中，但各項(xiàng)制度客觀上存在著諸多缺陷，離真正成熟、定型還有較大距離，這表明改革仍需繼續(xù)深入。

(三)社會(huì)保障制度變革的中國經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過近40年的制度變革，中國社會(huì)保障已經(jīng)在整體上實(shí)現(xiàn)了從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“國家—單位保障制”到與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“國家—社會(huì)保障制”的轉(zhuǎn)型。以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、住房保障等為骨架的新型社會(huì)保障體系基本成型，社會(huì)成員不再依賴國家和單位或集體，而是接受了責(zé)任分擔(dān)，單一責(zé)任主體被多元責(zé)任主體取代；社會(huì)保障項(xiàng)目不再由單位或集體組織實(shí)施，而是交由社會(huì)化的專門機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，過去由各單位或集體封閉運(yùn)行的局面徹底改變，勞動(dòng)力獲得了自由流動(dòng)并且不會(huì)導(dǎo)致福利受損的權(quán)利，戶籍制度的福利疊加效應(yīng)顯著弱化。這些深刻的制度變革無疑是人類社會(huì)保障史上空前的偉大改革實(shí)踐。

借助國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長使國家綜合實(shí)力與政府財(cái)力顯著提升，政府對(duì)社會(huì)保障的公共投入也持續(xù)大幅度增長，各項(xiàng)保障制度的覆蓋面迅速擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民普遍受惠。例如，2009年社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，2012年實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。到2018年末，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為94 293萬人，其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為41 902萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為52 392萬人；在參保人員中，領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員11 798萬人，領(lǐng)取居民養(yǎng)老金待遇者15 898萬人，老年人無論城鄉(xiāng)，均能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金，中國進(jìn)入了人人享有養(yǎng)老金的時(shí)代。(25)中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部：《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html。2003年醫(yī)療保險(xiǎn)制度從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，經(jīng)過10多年的發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)保的目標(biāo)。到2018年末，全國參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)134 459萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上，其中：參加職工醫(yī)保31 681萬人，享受待遇19.8億人次，住院費(fèi)用基金支付率達(dá)80%；參加居民醫(yī)保89 736萬人，享受待遇16.2億人次，住院費(fèi)用基金支付率為65.6%。(26)國家醫(yī)療保障局：《2018年全國基本醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.nhsa.gov.cn/art/2019/6/30/art_7_1477.html。2007年最低生活保障制度從城鎮(zhèn)擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，此后又增加了多個(gè)救助項(xiàng)目，2014年《社會(huì)救助暫行辦法》全面實(shí)施，消除了城鄉(xiāng)分割的政策壁壘，使社會(huì)救助成為覆蓋城鄉(xiāng)的綜合型救助制度安排。2018年末，全國共有4 528萬人享受最低生活保障，455萬人享受農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)，臨時(shí)救助1 075萬人次，醫(yī)療救助3 825萬人次，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)救盡救。養(yǎng)老服務(wù)、保障性住房等社會(huì)福利事業(yè)也在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中全面發(fā)展，到2018年末，全國社會(huì)服務(wù)床位782.4萬張，其中養(yǎng)老服務(wù)床位746.3萬張，兒童服務(wù)床位10.4萬張。(27)國家統(tǒng)計(jì)局：《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.gov.cn/shuju/2019-02/28/content_5369270.htm。可見，從傳統(tǒng)社會(huì)保障制度到新型社會(huì)保障體系的變革，使社會(huì)保障從城鎮(zhèn)居民的“專利”發(fā)展成為全民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。

總結(jié)40年特別是近10年來中國社會(huì)保障制度改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，主要有如下幾點(diǎn)：

第一，堅(jiān)持民生為重的發(fā)展取向。近40年來的社會(huì)保障制度變革，雖然主要是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，但中國共產(chǎn)黨為人民謀幸福的宗旨和社會(huì)主義走共同富裕道路的本質(zhì)沒有變，這決定了中國的改革與發(fā)展取向必然是以民生為重。在社會(huì)保障改革中，黨和政府注重對(duì)利益可能受損的群體采取相應(yīng)的補(bǔ)救性保障措施。例如，20世紀(jì)80年代針對(duì)可能出現(xiàn)的失業(yè)工人，建立了國有企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)制度；90年代末針對(duì)部分退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金和國有企業(yè)改革中出現(xiàn)的大規(guī)模職工下崗以及城鎮(zhèn)新貧困人口增加等現(xiàn)象，中央政府強(qiáng)力推進(jìn)“收支兩條線”、“兩個(gè)確保、三條保障線”的政策。這些舉措有效地化解了困難群體的生活危機(jī)，避免了可能引發(fā)的社會(huì)危機(jī)，使各項(xiàng)改革事業(yè)順利推進(jìn)。不僅如此，國家還為城鄉(xiāng)居民中的所有老年人提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)所有城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)給予超過本人繳費(fèi)兩倍以上的財(cái)政補(bǔ)貼，這是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)迅速實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋并惠及所有人的根本原因，體現(xiàn)的正是民生為重的發(fā)展取向。

第二，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)保障相互促進(jìn)。改革開放初期確立一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，而追求經(jīng)濟(jì)增長的目的是為了快速擺脫貧困狀態(tài)并持續(xù)不斷地改善民生。進(jìn)入21世紀(jì)后，國家進(jìn)一步明確將保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。(28)在這種理念指導(dǎo)下，伴隨國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，政府持續(xù)加大對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù)的公共投入，以便讓更多發(fā)展成果惠及民生。例如，通過為職工之外的居民提供財(cái)政性基礎(chǔ)養(yǎng)老金，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼，并為困難群體參加養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)提供財(cái)政援助，使養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)迅速覆蓋全體城鄉(xiāng)居民；社會(huì)救助范圍不斷擴(kuò)大，為解除低收入群體的生活困難提供了重要的制度保障。這些政策的實(shí)施又為經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，并通過轉(zhuǎn)移性收入的增長持續(xù)提升了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)能力，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。中國的發(fā)展實(shí)踐證明了一個(gè)重要的道理：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是保障與改善民生的基礎(chǔ)和前提，保障與改善民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的和動(dòng)力。只有將兩者有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，社會(huì)保障才能獲得長足發(fā)展。(29)鄭功成：《中國社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：回顧與展望》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018(1)。

第三，采取漸進(jìn)改革與收入增長替代策略。一方面，改革開放以來，從傳統(tǒng)社會(huì)保障制度發(fā)展到新型社會(huì)保障體系，經(jīng)歷了一個(gè)此消彼長的漸進(jìn)過程。這是采取試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)、平穩(wěn)過渡策略的結(jié)果。這種策略有利于及時(shí)總結(jié)社會(huì)保障改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并不斷修訂、完善改革方案，避免出現(xiàn)任何一項(xiàng)社會(huì)保障改革因波及全國而導(dǎo)致巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象，也給利益相關(guān)者適應(yīng)新制度留出了緩沖或適應(yīng)期。另一方面，任何社會(huì)保障改革都是對(duì)既有利益格局的調(diào)整，必然觸及部分群體的切身利益。如果在收入不增長的條件下削減福利，結(jié)果必然是社會(huì)成員的凈損失。中國的社會(huì)保障改革幾乎觸及所有人的利益，它使改革對(duì)象喪失了免費(fèi)享受養(yǎng)老金、醫(yī)療保障待遇的權(quán)益，需要承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)責(zé)任。這種改革并未引發(fā)廣泛抗議，在很大程度上得益于經(jīng)濟(jì)增長過程中城鎮(zhèn)職工工資不斷提升及農(nóng)民因土地承包責(zé)任制和進(jìn)城務(wù)工等使收入迅速增長而產(chǎn)生的收入替代效應(yīng)。2014年通過增加工資的舉措讓面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的免費(fèi)型退休金制度轉(zhuǎn)為繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，亦屬于“花錢買機(jī)制”，這使利益相關(guān)者降低了對(duì)原有社會(huì)保障制度的依賴性，直接增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)保障改革的承受力和認(rèn)可度。

第四，發(fā)揮中國的制度優(yōu)勢和家庭保障的有效作用。中國是社會(huì)主義國家，中國共產(chǎn)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)和“全國一盤棋”的國家治理格局，決定了政府具有統(tǒng)一、強(qiáng)勁的執(zhí)行力。長遠(yuǎn)的國家發(fā)展戰(zhàn)略分解到各個(gè)跨屆實(shí)施的“五年規(guī)劃”，使既定方針、政策不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人和政府換屆而中斷或者被扭曲。這些制度優(yōu)勢在社會(huì)保障改革進(jìn)程中得到了充分發(fā)揮。例如，社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)和重大的改革措施都是由黨中央在凝聚全黨智慧并廣泛征求各界意見的條件下提出的，中央政府據(jù)此通過制定統(tǒng)一、具體的政策和大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付對(duì)社會(huì)保障改革發(fā)揮有力的調(diào)控作用，各級(jí)政府從政治高度保持行動(dòng)的一致性，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等重要制度安排都是這樣推進(jìn)的。盡管在改革探索中出現(xiàn)過波折，也留下一些后遺癥，但社會(huì)保障的發(fā)展目標(biāo)與改革路徑日益清晰。同時(shí)，中國的家庭保障具有強(qiáng)大韌性，國家通過立法和政策引導(dǎo)維護(hù)了這種傳統(tǒng)保障機(jī)制。當(dāng)社會(huì)成員遭遇生活風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往可以依靠家庭成員的相互扶持渡過難關(guān)，從而避免個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

上述經(jīng)驗(yàn)雖然不一定具有普適性，但對(duì)于中國社會(huì)保障的未來發(fā)展仍將具有重要意義，對(duì)其他國家特別是發(fā)展中國家的社會(huì)保障改革與發(fā)展亦具有有益的啟示。

三、全面建成高質(zhì)量的中國特色社會(huì)保障體系

中國已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，國家發(fā)展站在了更高的起點(diǎn)上。中共十九大報(bào)告對(duì)國家現(xiàn)代化進(jìn)程做出了明確部署，新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾亦發(fā)生歷史性變化，即由原來的人民日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。以“美好生活需要”取代以往的“物質(zhì)文化需要”，是中國民生發(fā)展的質(zhì)的升華(30)鄭功成：《習(xí)近平民生思想：時(shí)代背景與理論特質(zhì)》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2018(3)。，而社會(huì)保障肩負(fù)著滿足人民美好生活需要的重大職責(zé)，同樣需要根據(jù)國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略加快改革與發(fā)展步伐。新時(shí)代社會(huì)保障建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)就是要全面建成高質(zhì)量的中國特色社會(huì)保障體系。

(一)適合國情的先進(jìn)發(fā)展理念

按照新時(shí)代的發(fā)展要求和目標(biāo)任務(wù)，全面建成中國特色社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)以中國共產(chǎn)黨的宗旨、社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求和《中華人民共和國憲法》(以下簡稱為《憲法》)規(guī)制為指導(dǎo)，同時(shí)堅(jiān)持走中國特色的發(fā)展之路。

第一，要全面貫徹中國共產(chǎn)黨的宗旨，以為人民謀幸福作為中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)。從世界范圍來看，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的誕生與發(fā)展同政治集團(tuán)、政黨(特別是執(zhí)政黨)、政治領(lǐng)袖的意志緊密相關(guān)。換言之，執(zhí)政黨的宗旨與政治領(lǐng)袖的意志往往會(huì)直接轉(zhuǎn)化成建立、發(fā)展和改革社會(huì)保障制度的理念，并指導(dǎo)著所在國家社會(huì)保障制度的實(shí)踐。新中國社會(huì)保障制度的創(chuàng)建與發(fā)展，其理念源頭是中國共產(chǎn)黨的宗旨。早在1921年，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會(huì)就明確了以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義為黨的奮斗目標(biāo)。1945年，毛澤東在中共七大作的《論聯(lián)合政府》政治報(bào)告中提出的“全心全意為人民服務(wù)”成為中國共產(chǎn)黨宗旨的經(jīng)典概括，并在中國社會(huì)保障70年發(fā)展中得到了相應(yīng)的體現(xiàn)。習(xí)近平在中共十九大報(bào)告中指出：“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”(31)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，1頁，北京，人民出版社，2017。。中共十九大修改后的《中國共產(chǎn)黨章程》重申“黨的最高理想和最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義”，同時(shí)提出要“堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，“以保障和改善民生為重點(diǎn)，解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。(32)《中國共產(chǎn)黨章程》(中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)部分修改，2017年10月24日通過)，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017-10-29。從中國共產(chǎn)黨的宗旨和人民領(lǐng)袖的政治意志中可以清晰地發(fā)現(xiàn)人民幸福是中國共產(chǎn)黨的最高追求。正是這種追求，決定了社會(huì)保障不僅是必要的制度安排，而且是異常重要的制度安排。因?yàn)樯鐣?huì)保障以解除人民生活后顧之憂、不斷增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會(huì)公正為己任，它帶給人民的是安全感、獲得感、幸福感，維護(hù)的是全體人民的體面與尊嚴(yán)，構(gòu)成了人民幸福的可靠基石。

第二，要切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義制度的本質(zhì)，為共同富裕與共享發(fā)展提供有力的制度支撐。社會(huì)主義是我國的根本制度，其本質(zhì)是共同富裕，這應(yīng)當(dāng)成為中國特色社會(huì)保障制度的基本遵循。同時(shí)，只有建立健全的社會(huì)保障制度才能讓全體人民通過各種保障措施共享國家發(fā)展成果，并最終走向共同富裕。早在1955年毛澤東就指出，“現(xiàn)在我們實(shí)行這么一種制度，這么一種計(jì)劃，是可以一年一年走向更富更強(qiáng)的，一年一年可以看到更富更強(qiáng)些。而這個(gè)富，是共同的富，這個(gè)強(qiáng)，是共同的強(qiáng)，大家都有份”(33)《毛澤東文集》，第6卷，495頁，北京，人民出版社，1999。。可見，共同富裕是毛澤東為社會(huì)主義中國定的發(fā)展基調(diào)。在毛澤東時(shí)代，社會(huì)主義追求“共富”主要通過全民所有制與集體所有制及其福利措施來達(dá)到保障人民權(quán)利與生活的目標(biāo)。盡管由于當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)局限性，過早地落入了純之又純的“一大二公”中，但對(duì)“共富”的追求卻揭示了社會(huì)主義的本質(zhì)，并對(duì)社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的社會(huì)保障制度安排產(chǎn)生了決定性影響。改革開放后，鄧小平進(jìn)一步明確“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕”。(34)《鄧小平文選》，第3卷，373頁，北京，人民出版社，1993。習(xí)近平則在反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國特色社會(huì)主義必須走共同富裕的道路的同時(shí)，根據(jù)中國所處的時(shí)代與發(fā)展提出了共享發(fā)展的新理念。共享發(fā)展、共同富裕都需要通過對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配的一系列制度安排來落實(shí)，這應(yīng)當(dāng)成為中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)的重大使命。

第三，要真正落實(shí)憲法對(duì)社會(huì)保障與保障人權(quán)規(guī)制的國家意志。憲法是國家的根本大法，也是國家意志的最高表達(dá)，具有最高法律效力，從而是中國特色社會(huì)保障體系發(fā)展理念的重要源泉。現(xiàn)行《憲法》有關(guān)社會(huì)保障的規(guī)制包括：第十四條，“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。第三十三條，“國家尊重和保障人權(quán)”。第四十四條，“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì)的保障”。第四十五條，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。(35)《中華人民共和國憲法》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2018-03-22。在《憲法》的這些規(guī)制中，第十四、三十三條是總括性規(guī)制，第四十四、四十五條提供了具體規(guī)制，這些條款應(yīng)當(dāng)在中國特色社會(huì)主義體系建設(shè)中得到具體落實(shí)。

第四，要堅(jiān)持走中國特色的社會(huì)保障發(fā)展之路。國際勞工組織指出，“展望2030年，作為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)議程的一部分，世界各國已承諾努力在實(shí)施適合本國國情的全民社會(huì)保障制度(包括最

低標(biāo)準(zhǔn))方面取得重大進(jìn)展。”(36)國際勞工組織：《全球社會(huì)保障的最新動(dòng)態(tài)與未來展望》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2018(2)。中國是一個(gè)有世界影響力的大國，更是一個(gè)有著五千年文明和三千年以上社會(huì)保障實(shí)踐的國家，中國特色的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度和柔性傳承至今的歷史文化決定了社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具有與中國國情相適應(yīng)的特色。在這方面，不僅傳統(tǒng)的家庭保障、鄰里與社會(huì)互助應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)，新中國成立以來所積累的經(jīng)驗(yàn)亦應(yīng)當(dāng)繼續(xù)弘揚(yáng)。如在中國醫(yī)療保障制度的70年變遷中，預(yù)防為主、初級(jí)衛(wèi)生保健以及低投入高產(chǎn)出就是一條歷史經(jīng)驗(yàn)。(37)仇雨臨：《中國醫(yī)療保障70年：回顧與解析》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2019(1)。同時(shí)，還要注意規(guī)避國際借鑒中的陷阱。如世界銀行曾主張的以個(gè)人賬戶為核心的公共養(yǎng)老金私有化改革方案是違背社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)規(guī)律的，但這種主張深刻地影響了中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)及其發(fā)展進(jìn)程，這是新時(shí)代全面建成中國特色社會(huì)保障體系時(shí)應(yīng)當(dāng)汲取的深刻教訓(xùn)。

(二)加快優(yōu)化現(xiàn)行制度安排

當(dāng)前，中國的社會(huì)保障制度面臨著少子高齡化導(dǎo)致家庭保障功能持續(xù)弱化、區(qū)域發(fā)展不平衡、大規(guī)模人口流動(dòng)與快速工業(yè)化、城市化、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及各種新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)等諸多外部挑戰(zhàn)。同時(shí)，因漸進(jìn)改革中缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致現(xiàn)行制度自身存在諸多缺陷，各地改革方案五花八門，一些項(xiàng)目長期處于搖擺不定的試驗(yàn)狀態(tài)，許多制度安排的公平性不足與效率不高并存、責(zé)任不清與責(zé)任失衡并存、福利剛性增長與籌資能力減弱并存，這些表明現(xiàn)行社會(huì)保障制度總體上還處于不成熟狀態(tài)。公眾對(duì)社會(huì)保障制度的公信力與可持續(xù)性常存疑問，而已形成的利益分割固化、路徑依賴強(qiáng)勁的格局又使深化改革的任務(wù)異常艱巨。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，評(píng)價(jià)社會(huì)保障制度的優(yōu)劣有三個(gè)核心指標(biāo)：一是能否為社會(huì)成員提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，二是能否促進(jìn)社會(huì)公平，三是能否實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展。(38)鄭功成：《構(gòu)建高質(zhì)量的社會(huì)保障體系》，載《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2019-03-21。新時(shí)代中國特色社會(huì)保障體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)同步達(dá)到上述目標(biāo)。

首先，將社會(huì)保障納入國家治理范疇，堅(jiān)持互助共濟(jì)、共建共享，走多層次發(fā)展之路。一方面，人類自身的脆弱性和市場失靈現(xiàn)象,以及社會(huì)保障屬于基本人權(quán)的性質(zhì)，決定了需要將社會(huì)保障納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。(39)鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2017(1)。另一方面，深化社會(huì)保障改革必須遵循客觀規(guī)律并順應(yīng)發(fā)展潮流。包括：一是堅(jiān)持互助共濟(jì)，防止利益集團(tuán)與個(gè)人主義扭曲社會(huì)保障制度本質(zhì)。互助共濟(jì)是社會(huì)保障最根本的規(guī)律。人生總是充滿著各種生活風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人往往難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)，家庭作為庇護(hù)所的功能也伴隨少子高齡化和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷而不斷弱化，只有集眾人之力，才能化解個(gè)人之危。因此，社會(huì)保障需要突出集體主義而非個(gè)人主義，需要強(qiáng)調(diào)互助公益精神而非利己取向，應(yīng)當(dāng)以是否遵循互助共濟(jì)規(guī)律來衡量現(xiàn)行社保制度的優(yōu)劣。二是堅(jiān)持共建共享，防止個(gè)人權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)。沒有共建將使社會(huì)保障成為無源之水、無本之木，沒有共享又必定陷入差距、失衡、不公的社會(huì)困境，只有將權(quán)利和義務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡責(zé)、人人共享，才是中國特色社會(huì)保障體系的正確發(fā)展取向。三是扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)保障體系多層次化，避免政府失靈。只有構(gòu)建起多層次保障體系，才能充分調(diào)動(dòng)市場主體與社會(huì)各界參與的積極性，進(jìn)而不斷壯大整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，還可以避免政府因包辦社會(huì)保障事務(wù)而陷入難以為繼的困境，促使社會(huì)保障權(quán)責(zé)得到更加合理的配置，并滿足不同群體的多層次保障需求。(40)鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與政策思路》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2019(1)。

其次，做好中國特色社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)。現(xiàn)代社會(huì)保障制度是一個(gè)龐大的制度體系，沒有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，這一制度體系可能會(huì)與其他制度體系相沖突進(jìn)而出現(xiàn)效果對(duì)沖現(xiàn)象，其內(nèi)部各子系統(tǒng)也容易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡、運(yùn)行紊亂，進(jìn)而導(dǎo)致綜合效應(yīng)降低的后果。中國現(xiàn)行制度安排由于缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，顧此失彼、厚此薄彼的公共資源配置失衡現(xiàn)象并不罕見。例如，醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)藥供應(yīng)“三醫(yī)”之間就長期處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)，醫(yī)保欺詐、過度醫(yī)療、藥價(jià)虛高成了痼疾；在老年保障中，注意了養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展卻忽略了養(yǎng)老服務(wù)的同步推進(jìn)，因社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給不足或者供求脫節(jié)，即使高收入的老年人也隨著年齡增長與自理能力弱化而出現(xiàn)生活質(zhì)量下降的現(xiàn)象；等等。因此，需要重視社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)。在宏觀層面，應(yīng)將整個(gè)社會(huì)保障體系納入全面深化改革和國家治理體系現(xiàn)代化的總體設(shè)計(jì)中，科學(xué)設(shè)計(jì)社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)及其功能定位，厘清制度發(fā)展的方向與路徑，確保社會(huì)保障系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、公共財(cái)政系統(tǒng)等有效協(xié)同；同時(shí)，統(tǒng)籌考慮社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三大基本制度體系并對(duì)其合理定位，統(tǒng)籌安排法定社會(huì)保障層次與市場化、社會(huì)化的其他層次的關(guān)系；法定保障項(xiàng)目要為城鄉(xiāng)居民提供充足的基本保障，同時(shí)要為市場與社會(huì)留出發(fā)展空間，讓市場主體與社會(huì)組織按照自身規(guī)律參與中國特色社會(huì)保障體系建設(shè)。在中觀層面，應(yīng)通過頂層設(shè)計(jì)明晰不同社會(huì)保障制度類別或主要項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、功能定位與資源配置方式，以及與相關(guān)制度安排的關(guān)系。在微觀層面，重點(diǎn)是優(yōu)化制度項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)，賦予相關(guān)要素自動(dòng)調(diào)節(jié)的功能，確保責(zé)任分配合理、制度公正、運(yùn)行高效且可持續(xù)。

再次，優(yōu)化各項(xiàng)制度安排，促使中國特色社會(huì)保障制度走向全面成熟。包括：一是法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要通過盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌并逐步均衡責(zé)任負(fù)擔(dān)、不斷增進(jìn)公平性、促進(jìn)多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)等舉措實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。二是醫(yī)療保障制度要盡快取消嚴(yán)重?fù)p害其互濟(jì)功能的個(gè)人賬戶設(shè)置，逐步均衡政府、用人單位與個(gè)人的籌資責(zé)任，并通過支付方式改革來推動(dòng)其與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)藥供應(yīng)之間的良性互動(dòng)。三是社會(huì)救助制度宜盡快解決其他救助項(xiàng)目疊加在最低生活保障制度之上的做法，并通過收入豁免等舉措增進(jìn)其積極功效。四是養(yǎng)老服務(wù)必須扭轉(zhuǎn)不尊重老年人意愿、重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老輕居家服務(wù)、重硬件建設(shè)輕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象，分類分層滿足有需要者的需要。五是兒童福利必須從只面向孤殘兒童轉(zhuǎn)向全體兒童，確立兒童優(yōu)先戰(zhàn)略并落實(shí)到制度安排之中，找到家庭責(zé)任與政府責(zé)任、社會(huì)責(zé)任的平衡點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展和有效應(yīng)對(duì)深度老齡化提供有效的制度支撐。六是軍人保障宜整合相關(guān)制度安排，確保公平惠及現(xiàn)役軍人、退役軍人與優(yōu)撫對(duì)象。其他社會(huì)保障項(xiàng)目如工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等須強(qiáng)化預(yù)防與促進(jìn)功能，以減少工傷、失業(yè)現(xiàn)象并恢復(fù)待遇領(lǐng)取者能力為重點(diǎn)。此外，還要繼續(xù)優(yōu)化社會(huì)保障管理體制與經(jīng)辦機(jī)制，前者主要是在2018年政府機(jī)構(gòu)改革重組社會(huì)保障管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰部門職責(zé)并增強(qiáng)協(xié)同性，后者則需要充分利用市場與社會(huì)力量并跟上信息技術(shù)進(jìn)步的步伐，以方便社會(huì)成員并提高運(yùn)行效率為出發(fā)點(diǎn)。

(三)讓社會(huì)保障全面運(yùn)行在法制化的軌道上

一個(gè)成熟、定型的社會(huì)保障制度必然建立在法制化基礎(chǔ)之上，因?yàn)橹挥型ㄟ^立法才能賦權(quán)明責(zé)，只有嚴(yán)格執(zhí)法才能確保制度公正和運(yùn)行有序。中國雖然已經(jīng)有了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國軍人保險(xiǎn)法》《中華人民共和國慈善法》和一批相關(guān)法律及行政法規(guī)，但總體上離社會(huì)保障制度法制化還有很大差距。一方面，社會(huì)保障領(lǐng)域還存在立法空白，現(xiàn)有立法的質(zhì)量普遍不高且大多停留在行政法規(guī)與部門規(guī)章的低層次上，影響到制度的公信力和運(yùn)行效率。另一方面，社會(huì)保障實(shí)踐中執(zhí)法不嚴(yán)與選擇性執(zhí)法現(xiàn)象普遍，嚴(yán)重地?fù)p害了社會(huì)保障制度的嚴(yán)肅性與可持續(xù)性。有鑒于此，要全面建成中國特色社會(huì)保障體系，就必須加快社會(huì)保障法制化步伐。

首先，改變社會(huì)保障領(lǐng)域立法滯后的局面，全面實(shí)現(xiàn)有法可依，并以良法促善治。在這方面，全國人大及其常委會(huì)負(fù)有強(qiáng)化社會(huì)保障領(lǐng)域立法的重大責(zé)任，相關(guān)行政部門負(fù)有積極推進(jìn)社會(huì)保障立法的責(zé)任。社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)摒棄主要由行政部門立法(行政法規(guī)、部門規(guī)章)的現(xiàn)行做法，有計(jì)劃、有步驟地將社會(huì)保障事務(wù)全部法律化，這是社會(huì)保障法制化的首要條件。從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)出發(fā)，根據(jù)完整的社會(huì)保障體系建設(shè)需要，中國需要加快制定高質(zhì)量的《社會(huì)救助法》《社會(huì)福利法》《軍人保障法》《住房保障法》《醫(yī)療保障法》等一批基本法律和《兒童福利法》《災(zāi)害救助法》等一系列專項(xiàng)法律。同時(shí)，加快提升現(xiàn)有法律的質(zhì)量，如修訂已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代需要與制度發(fā)展的《社會(huì)保險(xiǎn)法》等，并通過修訂《老年人權(quán)益保障法》《婦女權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》《未成年人保護(hù)法》等現(xiàn)行法律強(qiáng)化其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，使之從“軟法”變成能夠規(guī)制具體制度實(shí)踐的“硬法”。

其次，改變社會(huì)保障實(shí)踐中缺乏法治意識(shí)的現(xiàn)象，確保社會(huì)保障制度依法運(yùn)行。在這方面，特別需要各級(jí)政府及主管部門、用人單位依法行事，社會(huì)成員依法維權(quán)，各項(xiàng)社會(huì)保障制度嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、政策實(shí)施。一些地方政府或主管部門以改革創(chuàng)新名義擅自改變社會(huì)保險(xiǎn)基金使用范圍，或者隨意降低法定參保標(biāo)準(zhǔn)，或者舉辦短期福利政績工程，或者基于地方利益選擇性執(zhí)法，對(duì)此應(yīng)嚴(yán)令禁止。針對(duì)有的用人單位不依法為職工參保，或者與勞動(dòng)者訂立不參保或降低參保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議等違法違規(guī)現(xiàn)象，有必要開展專項(xiàng)清理行動(dòng)并加以懲治。政府要通過廣泛的法制與政策宣傳，讓全體社會(huì)成員明了自己的社會(huì)保障權(quán)益并為其維權(quán)提供有效的途徑與救濟(jì)機(jī)制。

再次，改變司法機(jī)關(guān)長期缺位或到位不足狀態(tài)，對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的違法者給予刑事制裁。當(dāng)前醫(yī)院或者醫(yī)患合謀詐騙醫(yī)保基金現(xiàn)象在許多地方層出不窮，騙領(lǐng)養(yǎng)老金、最低生活保障金等社會(huì)保障待遇的現(xiàn)象也不罕見，一些用人單位在職工參加社會(huì)保險(xiǎn)方面違法違規(guī)案例屢見不鮮，一些經(jīng)辦社會(huì)救助或者代辦最低生活保障事務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)或個(gè)人不能盡職盡責(zé)以致造成損害保障對(duì)象權(quán)益的惡性個(gè)案不時(shí)被披露，這些都是執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致社會(huì)保障法治不張?jiān)斐傻摹Ｎ覈缎谭ā穼⒃p騙社會(huì)保障待遇列為刑事責(zé)任，相關(guān)社會(huì)保障法律對(duì)違法行為亦有不少規(guī)制，但有的地方法院不受理社會(huì)保障違法案件，有的地方執(zhí)法部門對(duì)違法案件不了了之，有的地方對(duì)違法行為只做一般的行政或經(jīng)濟(jì)處罰，實(shí)質(zhì)上放任甚至助長了社會(huì)保障領(lǐng)域違法現(xiàn)象。據(jù)此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從缺位或到位不足狀態(tài)歸位，依法受理社會(huì)保障領(lǐng)域的違法案件，并依法審判，對(duì)違法犯罪者實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的刑事制裁，維護(hù)社會(huì)保障制度的嚴(yán)肅性、公正性，使其能健康持續(xù)發(fā)展。