中國社會保障70年變遷的國際借鑒

華 穎

新中國的社會保障制度始建于20世紀50年代初，至今已歷經近70年的發展。作為后發國家，中國也和其他大多數國家一樣，其社會保障制度學習和借鑒了先行國家的做法，并不可避免地留下了先行國家的印記。因此，分析和總結以往中國借鑒他國社會保障制度的基本線索和得失，對于最終全面建成中國特色的社會保障制度無疑具有重大的意義。

一、社會保障國際借鑒的考察維度

作為人類社會發展進程中形成的獨特制度文明成果，社會保障早已成為當代世界各國不可或缺、無可替代的重要制度安排，但其在各國的建立時間有先有后，有的屬于原創型，做出的是制度的開拓之功；有的是在借鑒先行國家做法的基礎上，結合本國國情推出的改編版。雖然各國社會保障制度都在化解社會風險并維系和促進著經濟社會發展，但因受到本國政治、經濟、社會乃至文化等因素的影響，具體制度安排又往往存在差異。

回顧全球社會保障發展進程，德國于1883—1889年創立的醫療保險、工傷保險、老年和殘障保險制度，被公認為現代社會保障制度的起源，它建立在責任分擔、勞資同治、權利義務相結合的基礎上，采取的是社會保險模式，此稱“俾斯麥模式”。蘇聯在1917—1921年創立了由國家和企業主負責、個人無須繳費的社會主義國家保障制度，此稱“蘇聯模式”。英國于1948年率先建成全球首個福利國家，遵循普惠、公平、綜合、按需保障原則，以高稅收支撐著面向全體國民提供全面保障的高福利，此稱“貝弗里奇模式”。上述三大模式對全球社會保障的發展進程產生了巨大影響，其中，“俾斯麥模式”被許多工業化國家和發展中國家所仿效，“蘇聯模式”為二戰后社會主義陣營的國家提供了樣板，“貝弗里奇模式”一度風靡西歐、北歐及英聯邦國家。此外，美國于1935年建立美國式的社會保障制度，其保障水平雖不及歐洲，但政府承擔相應的法定保障責任，同時充分利用發達的市場和社會慈善機制；新加坡于1955年創立中央公積金制度，其顯著特征是勞資分責、個人所有、綜合保障；智利于1981年將公共養老金私有化，創立了由個人繳費、個人所有、私人機構運營的養老金個人賬戶制度。這三個國家的實踐同樣在現代社會保障制度發展史上留下印跡，亦被部分國家所采納或借鑒。

基于社會保障制度發展的歷史與現實邏輯，可以發現，一定的建制理念主導著社會保障制度設計，而制度設計的核心內容則是定型的體系結構、責任分配與權利義務關系。因此，本文將以下四個維度作為考察中國社會保障國際借鑒的基本依據。

1.社會保障建制理念。理念代表價值偏好，影響著社會保障政策選擇及其實踐路徑。各國社會保障制度的建立都立足于本國當時的背景與政治目標，如德國創立現代社會保障制度是為了緩和尖銳的勞資矛盾、增進國家認同；蘇聯建立國家保障制度是將其作為社會主義制度的應有之義，讓國民獲得免繳費的養老金、補助金、醫療保障及相關社會福利及服務；英國建成福利國家是為了促進社會公正與收入均等化；北歐福利國家的建立基于普遍主義和社會平等；美國建立社會保障制度旨在彌補市場失靈，維護經濟效率與奉行個人主義的文化；新加坡首創公積金制度是基于家庭保障的傳統并旨在解決現實社會問題；智利推行公共養老金私人化的個人賬戶制是為了按照新自由主義的理論邏輯推進私有化進程。時至今日，任何國家的社會保障建制理念均不再僅基于最初建制時的取向，但傳統的建制理念仍影響著社會保障制度的發展。后發國家的社會保障發展實踐也隱含著相應的價值偏好，這種價值偏好或多或少地都會受到前述國家建制理念的影響，中國也不例外。

2.社會保障體系結構。現代社會保障是一個結構復雜的制度體系，包括社會救助、社會保險與社會福利及其他制度安排。有的國家因發展落后而仍以社會救助和臨時反貧困項目為主體(如在除南非以外的非洲與南亞地區)；有的國家以社會保險為主體；有的則選擇以普遍福利為主體(1)國際勞工組織：《全球社會保障的最新動態與未來展望》，載《社會保障評論》，2018(2)。，而養老金、醫療保障、低收入保障、社會服務等構成了其中的支柱性項目。如德國是以社會保險制度為主體，蘇聯以國家保障為主體，英國以從“搖籃到墳墓”的普遍福利為主體，美國則是政府、市場與社會提供的三足鼎立結構，新加坡以公積金為主體，智利在養老保險方面采取私有化政策。雖然越來越多的國家具有混合型制度結構的特征，但從其主體結構與支柱性項目上仍能看出上述典型國家的痕跡，中國社會保障制度的主體結構與支柱性項目也是如此。

3.社會保障籌資責任分配。無論是發達國家還是欠發達國家，人們生命周期中所面臨的疾病、年老、失業、工傷、產育、殘障等風險總是類似的，天災人禍也是人人都可能遭遇的風險事件。這些風險需要相應的社會保障制度來應對，而任何社會保障項目均需要采取經濟手段，這就決定了社會保障資金的籌集是至關重要的前提條件。在各國實踐中，社會保障籌資責任的分配構成了制度設計的核心內容。有的國家多方分擔責任，有的單方獨力負責。在多方分擔責任的國家中，有的會在不同責任主體中相對均衡地分配籌資責任，有的則是采取倚重一方的非均衡責任分配方式。因此，從中國社會保障制度責任分配這一維度可以觀察到對他國制度的借鑒。

4.社會保障中的權利義務關系。現代社會保障是一項基本人權，但公民在享受這種權利時需要承擔何種義務，各國間存在一定的差異。有的國家將履行繳費義務作為享受權益的前提，形成的是繳費者與受益者之間的直接權利義務對應關系；有的國家主要由財政負擔，形成的是國民與國家之間的權利義務關系。前者往往以社會保險為代表，后者則是福利國家的典型做法。比照中國與他國社會保障中的權利義務關系，亦可看出借鑒他國制度的痕跡。

二、中國社會保障國際借鑒的基本線索及表現形態

梳理中國社會保障制度70年變遷，可以發現其國際借鑒經歷了從獨效一國到多元借鑒的歷程。

(一)計劃經濟時期的獨效一國

新中國成立伊始，黨和政府就高度重視救濟災區人民和城市失業工人，但社會保障制度的建設則是以1951年制定和實施《中華人民共和國勞動保險條例》即正式建立勞動保險制度為標志的。此后，以這一制度為核心，其他保障領域得以擴展，并于20世紀50年代中后期建成一套完整的社會保障制度。當時的中國正處于從新民主主義向社會主義過渡時期，而建立人民民主專政的國家、走社會主義道路是必然選擇，這是前無古人之業，中國共產黨并無經驗。當時，世界上首個社會主義國家——蘇聯不僅有著30多年的建設經驗，而且以其卓越的經濟社會發展成就稱雄世界，成為社會主義陣營綜合實力最強的“老大哥”，對社會主義國家有著極強的示范作用和政策擴散效應，因此，蘇聯就成了新中國全方位借鑒的對象，包括社會保障在內的社會主義制度亦成了中國的參照系，彼時中國的社會保障制度自然打上了蘇聯模式的烙印。

早在1912年，列寧就提出:“最好的工人保險形式是工人的國家保險；它是根據下列原則建立的：(一)在工人喪失勞動力的一切情況(傷殘、疾病、年老、殘廢；還有女工的懷孕和生育；供養人死亡后所遺寡婦和孤兒的撫恤)下，或在他們因失業而失去工資的情況下，國家保險都應給工人以保障；(二)保險應包括一切雇傭勞動者及其家屬；(三)對一切被保險人都應按照償付全部工資的原則給予補償，同時一切保險費應由企業主和國家負擔；(四)各種保險應由統一的保險組織辦理，這種組織應按區域和按被保險人完全自行管理的原則建立。”(2)《列寧全集》，第21卷，155頁，北京，人民出版社，1990。列寧提出的國家保險方案實質上是社會主義性質的國家保障制，它成為蘇聯建立社會保障制度的重要依據。戰時共產主義時期結束后，列寧提出的方案在蘇聯逐步實現。在工業優先發展的取向下，社會保障的重點起初僅為工人職員，并惠及其家屬，后來擴展到其他群體，社會保障的具體實施在很大程度上由各單位負責組織，是免費型或非繳費型制度安排。加里寧曾進一步闡述了列寧的思想，他指出：“農民社會保障領域的主要任務是在農民中培養以互助形式來實施社會保險的思想。”(3)Ланцев М.С.Социа льное обеспечение в СССР.Москва.Издательство Экономика.1976.c.54.轉引自廖成梅：《淺析蘇聯社會保障制度》，載《社會主義研究》，2008(2)。隨著集體農莊的建立，1921年國家規定集體農莊負責向困難和喪失勞動能力的集體農莊莊員提供物質保障，保障的條件和水平由集體農莊管理委員會或全體大會根據農莊的財務情況討論決定，其主要資金來源包括集體農莊部分收入、充公的財產和地方預算補貼。直到1964年，蘇聯頒布《集體農莊莊員退休金和補助金法》，才取消了工人和集體農莊莊員間見諸法律的重大差別，即實現由工人職員國家保障向全體勞動者的國家保障的轉變。(4)廖成梅：《淺析蘇聯社會保障制度》，載《社會主義研究》，2008(2)。綜上，無論是城鎮以工人職員為主要對象并惠及其家屬的國家保障制，還是農村由集體農莊支撐的互助型保障制，均是建立在社會主義公有制基礎之上的，并納入國家計劃體制，由國家和企業或集體承擔籌資責任并組織實施，個人不需承擔繳費義務，享受社會保障待遇時與其職業身份緊密相關，因而是典型的國家—單位或集體保障制。

新中國成立初期所建的社會保障制度也是典型的社會主義國家—單位(集體)保障制。(5)鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》，3-7頁，北京，中國人民大學出版社，2002。1951年政務院頒布《勞動保險條例》，為城鎮企業職工提供包括工傷、醫療、養老等在內的較為全面的保障。機關事業單位職工不適用勞動保險，但享受公費醫療、退休制度和職業福利。城鎮勞動者享受的保障完全由國家和單位承擔籌資之責，勞動者個人無須繳費，并惠及其家屬。在農村則主要依靠集體經濟組織(最初是農業合作社，后來是生產隊、生產大隊、人民公社)為農民提供一定程度的、帶有互助性質的初級保障，即農民在集體所有制的社隊勞動，享受著農村合作醫療和社隊提供的相應福利保障，其家屬直接參與集體收益的福利分配，孤寡老幼則通過農村五保制度保障。

兩相比較可以發現，新中國社會保障制度與蘇聯社會保障制度有著類似的特征：兩者皆是社會主義制度的有機組成部分，被視作社會主義制度優越性的具體體現，建立在公有制(全民所有制與集體所有制)和城鄉二元分割的基礎之上，同時納入國家計劃體制，由國家和城鎮單位或農村集體承擔全部籌資責任并組織實施，個人無須承擔繳費義務，享受待遇時亦與其干部、工人、農民身份緊密掛鉤并惠及其家屬。這些顯著的共性表明，作為后發的社會主義國家，新中國建立的社會保障制度是借鑒蘇聯的國家—單位保障制的結果。之所以如此，關鍵在于兩國都是在信仰馬克思列寧主義的政黨領導下走社會主義道路，并實行公有制和高度集中的計劃經濟體制，且均是城鄉二元社會結構，這些共性決定了兩國社會保障制度的相似性。

(二)改革開放后的國際借鑒途徑

20世紀80年代的經濟體制改革特別是城鎮經濟改革構成了中國社會保障制度改革的基本背景。當時，國家財政已經無法承擔公費醫療與政府包辦各種福利的責任，國有企業因直接參與市場競爭并實行優勝劣汰而面臨存亡考驗。一些國有企業因效益不良而破產，或者因成立較早退休人員多而無力承擔退休金的支付與職工醫療費用的報銷責任，農村合作醫療因農村承包責任制的全面推行而崩潰。這些均表明蘇聯模式的社會保障制度已難以為繼，社會保障制度改革勢在必行。與此同時，中國有了更加開放的環境和心態，可通過多條途徑廣泛借鑒國際經驗和技術。

1.主管官員、對政策有影響力的專家學者出訪考察典型國家，學以致用。例如，20世紀80年代初，主管社會福利與社會救濟的民政部基于政府財力不足而考慮開辟社會力量參與的新途徑。1983年9月，時任民政部部長崔乃夫率中國社會福利代表團出訪丹麥、挪威、瑞典三國，專程考察其社會福利事業(6),隨后，原由國家獨立包辦的社會福利體制開始了社會化的嘗試。1984年3月中國殘疾人福利基金會成立，接受社會捐款以促進殘疾人福利事業發展。(7)中華人民共和國民政部編：《民政部大事記》(1949—1986)，412、435頁，北京，中華人民共和國民政部，1988。1987年，中國開始借鑒國際經驗發行福利彩票，以“扶老、助殘、救孤、濟困”為宗旨，發展至今已成為重要的社會福利資金來源。20世紀90年代初期面對上海居民的住房困難問題，時任上海市委書記兼市長朱镕基認為住房制度已經非改不可。為此，朱镕基出訪新加坡進行調查研究，提出借鑒香港、新加坡等地的經驗，走國家、企業、個人共同努力建房的道路，1991年上海市在全國率先推行住房公積金制度。(8)為民：《朱镕基在上海》，載《人民日報》，2013-08-16。1994年國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，明確提出在全國推行住房公積金制度。到1995年底，全國35個大中城市中的33個建立了公積金制度。(9)陳學斌、汪文慶、劉一丁：《90年代中期住房制度改革回顧》，載《百年潮》，2010(7)。

2.主動邀請國外專家參加改革方案的討論。例如，2000年12月，國務院在制定《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》時，朱镕基總理提議由國家體改辦和勞動保障部邀請國際組織代表與外國專家參與該方案的論證，并親自聽取他們的意見，其中許多建議被試點方案所吸收。(10)高書生：《遼寧試點啟動的前前后后》，載《中國社會保障》，2003(5)。2013年，人社部、發改委、財政部等五部門組成中國養老保險頂層設計部級研究工作小組，委托國務院發展研究中心等四家國內研究機構以及國際勞工組織、國際社會保障協會和世界銀行三家國際機構參與養老保險改革頂層設計的平行研究。在充分吸收各方智慧的基礎上，頂層設計方案初稿于2014年初完成。這是中國政府首次公開借助國內外機構的研究力量為重大社會保障制度改革提出理論方案。(11)《2013年中國社會保障十大事件發布》，見人民網：http://finance.people.com.cn/n/2014/0222/c1004-24434703.html。這表明中國更加主動、理性、有針對性地聽取國際意見，并堅持政策選擇的自主性。

3.國際組織及其專家的主動倡議。改革開放后，國際組織在中國社會保障制度改革中表現非常活躍。尤其是國際勞工組織、世界銀行等，其影響力滲透到項目推廣乃至立法、政治決策等各方面。在中國，國際勞工組織以其建議書作為政策和立法建議的參考，通過開展技術合作、咨詢建議推動公約的批準和轉化；世界銀行則如同在其他轉型和發展中國家一樣，更多采用貸款及財政援助等經濟手段換取對政策制定的影響。兩個組織在理念方面存在差別：世界銀行一力推銷其自由主義理念，而國際勞工組織更傾向于國家主導的社會民主模式。(12)劉冬梅：《論國際機制對中國社會保障制度與法律改革的影響——以聯合國、國際勞工組織和世界銀行的影響為例》，載《比較法研究》，2011(5)。例如，1994年世界銀行出版里程碑式報告——《防止老齡化危機》，激烈批評現收現付的公共養老金制度不能有效地應對老齡化危機，同時以智利為樣板，將公共養老金的“系統改革”廣泛推廣到發展中國家，中國也深受其影響。1995年至今，世界銀行通過《中國養老金改革》《老年保障:中國養老改革》《中國養老金制度藍圖》等研究報告和政策咨詢項目顯著影響了中國養老保障制度的改革方向。(13)World Bank Independent Evaluation Group.China:An Evaluation of World Bank Assistance.Washington,DC:World Bank,2005,p.15,p.133,p148.國際勞工組織對世界銀行極力推崇的智利模式極不贊賞，其專家認為：“智利模式過分強調養老保障的私有化，忽視了社會成員間的互助，忽視了社會保障制度中‘社會’二字的含義。”(14)王曉曄：《國際知名學者馮·邁德爾教授坦言歐洲社會保障改革》，載《中國社會保障》，1997(7)。中國養老保險制度采取社會統籌與個人賬戶相結合的財務機制，意味著這兩個重要國際組織的主張都受到了重視。

4.中外合作研究推動社會保障改革。近40年間，中國政府主管部門與國際組織、外國政府合作開展的社會保障研究項目或召開的政策研討會眾多。其中，與德國政府、法國政府、國際勞工組織合作開展社會保險立法研究，與世界銀行合作開展中國住房與社會保障項目及醫療保險制度改革項目，與英國合作開展失業保險政策與管理項目等，均產生了不同程度的影響。

(三)中國現行社會保障制度發展進程中的國際借鑒痕跡

基于前述四個維度，可以發現改革開放以來中國社會保障制度改革明顯地學習、借鑒了多個先行國家的制度，并重視世界銀行、國際勞工組織等國際組織的主張，逐漸形成了一種混合型制度。

1.在理念方面，經歷了從效率取向到公平取向的變遷。近40年間，多國社會保障改革與發展深受新自由主義范式的影響，其實質是主張自由化、私有化和市場化。(15)鄭功成、沃夫岡·舒爾茨：《全球社會保障與經濟發展關系：回顧與展望》，北京，中國勞動社會保障出版社，2019。在這種國際背景下，強調個人責任的效率取向深刻影響了中國社保制度的改革。例如，1991年上海市建立住房公積金制度，1994年國務院發文全面推行住房公積金制度，是對新加坡公積金制度的直接借鑒。1993年，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確定，基本養老保險和基本醫療保險實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度，1995年國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提出社會統籌與個人賬戶相結合的兩個具體實施辦法由各地進行試點，1997年國務院在全國統一了企業職工基本養老保險統賬結合型制度安排；1995年國務院在江蘇鎮江、江西九江開始職工醫療保險“社會統籌和個人賬戶相結合”的試點，1998年全國普遍實施統賬結合型醫療保險制度(16)鄭功成：《中國社會保障40年變遷(1978—2018)——制度轉型、路徑選擇、中國經驗》，載《教學與研究》，2018(11)。，以上都是對智利私有化的個人賬戶的借鑒。與此同時，在社會保險領域還進行了借助商業保險公司、市場機制等的嘗試，如將社會保險性質的城鄉居民大病保險交由商業保險公司經辦，在養老服務領域引入產業資本等。偏重效率取向的國際借鑒，為中國社會保障制度的改革注入了活力，對于矯正以往單純依靠國家與單位或集體保障的取向具有重要作用，但也損害了社會保障的再分配功能，并留下不良后果。因此，1998年中國開始構建獨立于企事業單位之外的社會化的保障系統，強力落實“兩個確保、三條保障線”，同時建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度等，這意味著社保制度開始轉向公平取向。特別是近10年來，全面建立財政注資型的城鎮非工薪人口和農村居民基本養老和醫療保險制度，開展大規模保障性住房建設，更是社會保障制度公平取向的進一步回歸。這種公平取向的回歸并非回到計劃經濟時期的平均主義、大鍋飯，而是汲取了英國、德國等先行國家注重社會團結和全民普惠型制度的經驗，更有中國不斷增進人民福祉、促進社會公平的主動追求。

2.在體系結構方面，經歷了單項借鑒走向綜合借鑒的過程。改革開放后到20世紀90年代末，中國的社會保障改革采取單項突破的改革策略，相應也是根據改革項目單項借鑒他國做法，如養老保險、醫療保險改革中留下了智利個人賬戶的深厚印跡，住房公積金的建立則打上了新加坡模式的烙印，有關福利項目能夠看到先行國家社會多方參與的理論和實踐。進入21世紀后，如何構建一個完整的社會保障體系提上了議事日程。2000年，國務院在遼寧進行完善城鎮社會保障體系試點，將養老保險、失業保險及社會救助等納為一體，強調整體推進與體系建設。在方案制定前，國務院通過“國務院經濟專題調研辦公室”下設的社會保障組，廣泛了解德國、荷蘭、美國、英國等國的社會保障制度。《試點方案》正式出臺前，國務院總理朱镕基還兩次專門聽取外國專家(17)包括斯坦福大學教授、世界銀行原副行長、美國總統經濟顧問委員會原主席約瑟夫·斯蒂格里茨，哈佛大學教授、美國國家研究局主席馬丁·費爾德斯坦，世界銀行高級顧問、玻利維亞代表阿方索·雷沃略，德國明斯特大學教授海因茨·斯坦梅爾，美國布魯金斯學會的高級研究員亨利·艾倫，法國高級理工大學教授帕特里克·阿蒂斯等。和世界銀行、國際勞工組織對中國社會保障體系建設的意見。在前后4個月內中國政府就同一問題廣泛征求國際組織與外國專家意見，這在重大問題決策史上并不多見。(18)高書生：《遼寧試點啟動的前前后后》，載《中國社會保障》，2003(5)。遼寧方案中做實養老保險個人賬戶的決策實際上就主要受到世界銀行主張的影響。2010年制定的《社會保險法》，不僅明確了勞動者參加社會保險的普遍原則，而且明確對于繳費困難人群可以采取財政補貼繳費的方式而非免繳費即可直接享受待遇，簡言之，繳費是享受待遇的前提，權利義務相結合是基本原則，自此全民參保成為基本政策目標，到2012年實現了基本養老保險、基本醫療保險制度全覆蓋。這表明中國的社會保障體系是以權利義務相結合的社會保險為主體，所借鑒的正是德國俾斯麥模式。

3.在社會保障責任分配方面，仍處于多元主體共同分擔責任的探索之中。中國社會保障改革的核心是重構責任分配機制，而多方分擔責任是基本改革取向。在職工基本養老保險、醫療保險中，確立了政府、企業與個人三方分擔責任的機制。其中，雇主承擔的養老保險、醫療保險繳費率分別為20%、6%，個人繳費率分別為8%、2%，政府承擔兜底補貼責任，從而扭轉了計劃經濟時期由國家或企業單一主體承擔責任的局面。這種三方分擔責任的方式源自德國的經驗，但責任分配尚未實現德國的雇主雇員間的均衡狀態，而是用人單位負擔重、個人負擔輕，政府則因人口老齡化的加速發展和退休人員數量的攀升而肩負日益沉重的責任。因此，2019年國務院決定將用人單位養老保險繳費率從20%降到16%，以減輕用人單位的繳費負擔，這可以視為向責任分配相對均衡的方向發展。在社會福利領域，伴隨民間資本的進入和社會慈善事業的發展，多方分擔責任的國際通行做法亦成為中國借鑒的重要方面。總體而言，中國還在探索社會保障的責任分配與負擔分攤方式，但參照先行國家多方相對均衡地分擔社會保障責任的取向愈發清晰。

4.在個人的權利義務關系方面，從權利與義務脫節走向兩者有機結合。計劃經濟時期的中國社會保障因參照了蘇聯模式，個人不需繳費，個人的權利與義務是脫節的，這種局面在改革開放后發生了重大轉變。中國借鑒德國等國的做法，以社會保險作為社會保障體系的主體制度，將履行繳費義務作為享受權益的條件，形成的是繳費者與受益者之間的直接權利義務對應關系。此外，在最低生活保障制度中，要求有勞動能力者服從公益性崗位等安排；在養老服務方面，除無依無靠的孤寡老人繼續由政府負責供養外，其他老年人獲得相應的服務保障亦需要承擔一定的付費義務。因此，對絕大多數人而言須以個人承擔相應義務作為受益條件。

綜上，改革開放以來，中國的社會保障制度摒棄了借鑒蘇聯模式形成的傳統制度，在實踐中多元汲取了先行國家的經驗，總體上符合社會保障的國際主流取向，包括使社會保障成為獨立的社會化的保障系統、多方分擔責任、多層次發展、個人權利與義務有機結合等政策取向，這些理應成為最終建成的中國特色社會保障體系的基本特征。

三、中國社會保障國際借鑒的基本經驗和教訓

在近70年的制度變遷中，從單一仿效蘇聯模式到借鑒多國做法，國際借鑒助力中國社會保障制度從適應計劃經濟體制轉變為適應市場經濟體制和社會發展進步的要求，留下的經驗和教訓均很鮮明。

(一)國際借鑒的基本經驗

綜觀全球社會保障制度發展史，除個別國家屬于突破性首創型外，后發國家均會借鑒先行國家的經驗；即使是先行國家，由于社會經濟發展與背景的變遷，在改革完善其社會保障制度時也會與后發國家形成互鑒關系。這主要是因為人類社會面臨風險的相似性決定了各國應對風險的社會化機制也具有相似性，如果能夠合理借鑒他國經驗，則可獲得后發優勢。

1.通過學習、借鑒國際經驗助力中國社會保障制度建設。新中國成立初期正是因為借鑒了蘇聯模式，才使新中國在短期內即建起一套完整的社會保障制度，并成為鞏固新生的人民政權、維系計劃經濟時期經濟社會發展的重要制度保障。改革開放后，中國堅持了社會主義但選擇了更有經濟效率的市場經濟體制，就必然要借鑒能夠與市場經濟體制相適應的歐美國家經驗。而作為現代社會保障制度的兩大主要模式，無論是德國俾斯麥模式的社會保險制度，還是英國貝弗里奇模式的福利國家藍圖，都經歷了半個世紀乃至一個世紀以上的檢驗，無愧為穩定成熟和可持續的典范。中國近40年來的實踐已經證明，借鑒先行國家的社會保障經驗總體上是成功的，它不僅使傳統的與計劃經濟體制相適應的社會保障體系平穩過渡到與市場經濟體制相適應的新型體系，而且避免了因制度變革可能導致的嚴重社會危機，并有效地維系了經濟改革與高速增長。

2.多條途徑借鑒國際經驗能夠拓寬視野并有利于在比較中鑒別與選擇。前已述及，中國改革開放后的社會保障國際借鑒多條途徑并行，通過出國考察學習、吸收國際組織與外國學者參與社會保障改革討論甚至方案設計，以及以官方名義舉行立法與政策研討會等，直接拓寬國際視野。中國不僅能夠聽取來自各方的意見，而且可以對各國做法與各種主張進行比較鑒別，于后根據自身需要選擇可資借鑒之處。正因如此，中國避免了簡單照搬他國模式的做法。盡管這種探索中出現過一些波折，但多條途徑借鑒的策略無疑是合理的，新時代深化社會保障改革仍然需要堅持該思路。

3.在國際借鑒過程中盡可能地保留中國特色的優勢。例如，在引入西方國家的失業保險制度時，針對國有企業改革過程中出現的大量下崗職工，創建了具有中國特色的下崗職工基本生活保障制度作為過渡方案；在引入歐美等國的養老服務社會化模式時，充分利用中國獨有的城鄉基層政權力量即城鎮居民委員會、農村村民委員會，使其發揮了相應的作用。再如，職工基本養老保險、醫療保險既是綜合了德國俾斯麥模式與智利模式等做法的混合體，更是獨創了全球獨一無二的統賬結合模式；城鄉居民養老保險制度由完全由政府提供的社會養老金和由個人繳費與政府補貼籌資的個人儲蓄賬戶兩個部分組成，兼具了貝弗里奇模式與俾斯麥模式的特征，以及來自智利的個人賬戶元素，但又確實是中國獨有的做法。在全民參保成為基本政策目標后，中國充分發揮了對既定政策強有力的執行力優勢，在財政投入的支持下迅速實現了基本養老保險、醫療保險制度全覆蓋。雖然中國特色的社會保障制度仍在探索之中，但這種堅持在借鑒中保持中國特色的取向應是最終建成中國特色社會保障制度所必須堅持的經驗。

(二)國際借鑒中需要汲取的教訓

基于現行制度中的一些缺陷，中國社會保障國際借鑒的教訓亦很深刻。

1.在國際借鑒中未能充分維護傳統保障機制的優勢，削弱了社會保障制度的本土性特質。例如，在20世紀50年代對蘇聯模式的借鑒中，誤將社會慈善視為封建、虛偽、負面的事物，致使社會保障制度建設中社會力量的有效參與缺失，這種影響甚至延續至今，是中國慈善事業發展滯后的重要原因。而在近40年的國際借鑒中，又未能尊重和維系本土文化，如在社會化養老方式的引入中，偏重于養老機構的發展而忽略了居家養老才更符合中國老年人及其家庭成員的文化傳統和價值偏好，導致對居家養老的政策支持明顯不足。這種忽略發揮傳統保障機制作用的傾向，不僅削弱了社會保障的參與力量，而且不利于建成中國特色的社會保障體系。這是必須汲取的教訓。

2.效率取向及對世界銀行所主張個人賬戶的推崇，導致制度建設走了彎路。改革開放伊始的中國，主流取向是反思計劃經濟時期國家對經濟社會的全面干預尤其是對城鎮職工福利的“大包大攬”，轉而以經濟建設為中心，為減輕國家財政和國有企業負擔，把職工福利當包袱卸掉。20世紀70年代末福利國家的危機被普遍解讀為高福利導致勞動生產率的下降。(19)鄧智平：《路徑依賴、政策擴散與國家自主性——中國養老保險制度變遷的邏輯》，載《學術研究》，2014(10)。彼時中國理論界和政策制定者的共識是社會保障制度建構要避免“福利化”，強調個人自我負責。在這種效率優先的改革取向下，在一些國家掀起私有化浪潮的背景下，中國借鑒智利做法在養老保險中引入個人賬戶。更有甚者，在社會醫療保險中也設置了強制性個人賬戶，這有違醫療保險制度的客觀規律，導致制度低效和不可持續。在中國有關個人賬戶的政策選擇中，世界銀行的主張發揮了關鍵影響。1996年世界銀行提交了首份關于中國養老保險改革的報告——《中國養老金改革》，建議中國引入積累制的個人賬戶，與社會統籌共同構成基本養老保險。中國政府采納了該建議，于1997年以該模式統一了企業職工基本養老保險制度。2013年初，世界銀行又發布了《中國養老金制度藍圖》，轉而建議中國的基本養老保險制度不再“做實賬戶”，而是推行“名義賬戶制”養老金改革。20多年來，個人賬戶規模大小和做實與否成了困擾中國養老保險制度改革與發展的重大問題，這表明引入個人賬戶的做法是不成功的。世界銀行這一在經濟領域有重要影響的國際組織熱衷于中國的社會保障尤其是養老金制度改革，但其具有專業的“銀行思維”并不一定意味著具有專業的社會保障政策水平。更具社會保障應有價值取向和專業性的國際勞工組織一直旗幟鮮明地反對養老金私有化與引入個人賬戶；被世行視為樣板國的智利，其首創的公共養老金個人賬戶化(私有化)在本國并不成功，借鑒該模式的發展中國家后來亦紛紛放棄或修正，美國、德國、英國、日本等發達國家更是無一采用。(20)王新梅：《公共養老金“系統改革”的國際實踐與反思》，載《社會保障評論》，2018(2)。中國正在重新檢討養老保險中的個人賬戶，并已明確取消或禁止城鄉居民醫療保險中個人賬戶的設立。(21)《城鄉居民醫保個人賬戶2年內取消》，見人民網，2019-06-10.http://society.people.com.cn/n1/2019/0610/c1008-31127454.html。個人賬戶的引入使中國社會保險改革付出了相當大的代價，這一教訓特別值得汲取。

四、在合理借鑒國際經驗條件下全面建成中國特色社會保障制度

中國已進入新時代，全面建成中國特色的社會保障體系是中共十九大明確提出的目標任務。伴隨2018年國務院機構改革對社會保障管理體制的整體重塑，各項社會保障制度正處于全面深化改革的關鍵時期，借鑒國際經驗仍屬必不可少。

對中國而言，所謂國際經驗有兩種：一是尊重制度根本規律的普適性經驗，二是具有國別個性特征的制度創新。前者是需要普遍遵循的，后者則必須同時考慮國情差異性。因此，中國需要在尊重社會保障制度普遍規律(國際共性)和尊重發展變化中的國情的條件下，尋求符合中國需要的有特色的社會保障發展道路，這意味著借鑒社會保障國際經驗需要更加理性。

第一，遵循社會保障制度的國際普遍規律和主流取向，特別是堅守社會保障的互助共濟本質，采取多層次發展的策略。一方面，從德國創立現代社會保障制度到當今世界普遍奉行的社會保障準則，互助共濟就是其本質特征，它強調以確定的集體主義制度安排應對不確定的個人生命周期風險，遵循的是風險分擔的大數法則，這是社會保障制度的內在要求，中國也應當將之視為建設自身社會保障制度的基本原則。中國曾簡單地將智利的個人賬戶引入基本養老保險甚至醫療保險制度中，經過20多年的實踐檢驗并不成功。這并非是個人賬戶輸入中國后水土不服，而是它違背了互助共濟的普遍規律，中國的當務之急是要妥善處理養老保險與醫療保險中的個人賬戶問題，尤其是醫療保險中的個人賬戶，強化社會保險互助共濟的本質。另一方面，近40年社會保障制度的世界性趨勢是采取多層次發展的策略，其背景不僅是人口老齡化已成為越來越多國家的常態從而需要重構社會保障的責任分擔機制，而且源于多層次的需求需要多層次的社會保障制度安排才能滿足。中國已明確建立多層次社會保障體系的目標，但迄今為止進展緩慢。有學者指出：“在發達國家，多層次社會保障體系建設早已進入政府與市場及社會責任邊界清晰、社會保障項目結構層次與功能定位分明、各方積極性得到有效調動的成熟狀態，對我國構建多層次社會保障體系具有重要的借鑒價值。”(22)鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，載《社會保障評論》，2019(1)。對他國多層次社會保障體系的借鑒，不能簡單移植，還需要考察影響多層次社會保障制度建設的因素。如美國的401(k)計劃(企業年金)很發達，其前提是公共養老金制度替代率低且早已定型，這使得勞動者對補充性質的企業年金確有需求，同時美國的市場主體高度發達、競爭異常激烈，為數眾多的保險公司、基金公司對開發企業年金等補充保障產品有著很強的內生動力。如果不具備上述要素，僅移植美國的401(k)計劃，則很難取得預期效果。近20多年來，中國政府主管部門積極推動企業年金發展卻始終收效甚微，這不能歸咎于企業年金的制度借鑒失誤，而應歸因于影響企業年金發展的相關要素條件尚未成熟。因此，要全面建成中國特色的多層次社會保障體系，就不能割裂先行國家社會保障制度安排與其所運行環境的關系，而是需要全面考察這些國家影響社會保障體系建設的因素與相關條件。

第二，借鑒絕大多數國家調動多方力量參與社會保障制度建設的經驗，堅持責任合理分擔和共建共享。責任分擔是否合理，對于社會保障制度的持續健康發展至關重要。德國的社會保障制度能夠自1883—1889年創立以來持續發展至今，并依然保持活力，關鍵之一在于建制之初就確立了較為合理的責任分擔機制，即政府與雇主、雇員等主體相對均衡地承擔籌資責任；而俄羅斯放棄蘇聯時代的免繳費型國家保障制度，中國改革開放后不得不變革原有的免費型保障，智利養老金個人賬戶制的難逾困境，均表明單純依靠國家或個人承擔責任不利于制度的自我調節和理性發展，終將難以為繼。因此，在國際借鑒中，需要堅持多方合理分擔社會保障責任的原則。在這方面，德國養老、醫療保險等制度由勞資雙方各負擔一半的繳費責任，一個多世紀以來的發展實踐證明了其合理性，因為它使重要的兩方籌資責任主體因責任分擔均衡而必須理性協商、共同維護制度的永續發展；美國充分調動市場主體與社會慈善共建社會保障體系，使社會保障物質基礎因有其介入而不斷壯大，更使全社會參與共建共享，這亦是一種責任分配的相對均衡。因此，中國深化社會保障改革的重要任務即是借鑒國際經驗，盡快使失衡的責任分擔機制逐步轉向均衡。

第三，重點學習大國之道，并高度重視近鄰日本、韓國的經驗。在過去一百余年間，德國、蘇聯、美國、英國等國率先建立的社會保障制度對全球社會保障制度的發展產生深遠影響，而北歐諸國和新加坡、智利等國建立的社會保障制度或其變革雖曾一度引發廣泛關注卻只被少數國家部分或短暫采納，皆因其人口少、社會結構簡單等而難以適用于他國。中國是一個有著五千年文明史、14億人口和多民族組成的大國，又是一個由中國共產黨領導、走中國特色社會主義道路的新興工業化國家，在社會保障國際借鑒中應當以開放的心態汲取世界各國經驗，但同時應重點學習借鑒大國之道，進一步考察德、英、美等西方大國的社會保障制度及其對國家發展的深刻影響。此外，各國實踐還證明，只有建立在文化認同基礎之上的社會保障制度才具有持久生命力。作為中國近鄰的日韓兩國，具有與中國相近的文化淵源和家庭保障的深厚傳統。向先行的日本、韓國學習和借鑒其社會保障經驗，尤其是在直接服務于老年人、兒童等群體的社會福利及相關服務領域，顯然較參照歐美國家而言更具針對性。因此，需要改變以往只關注歐美或新加坡、智利等國而長期漠視日本、韓國經驗的慣性，這將使中國特色社會保障體系的建設更加理性、發展更可持續。