鄰避決策科學化與民主化何以融合

張緊跟

關鍵詞參與式決策 鄰避決策 協商

一、問題的提出與文獻綜述

近年來，地方政府在鄰避決策過程中借助專家論證制造的“不用怕”話語往往遭遇當地民眾的“還是怕”話語，從而引發此起彼伏的鄰避沖突，最終導致地方政府不得不宣布鄰避設施“暫緩實施”“遷址另建”或“終止”。既有研究普遍將鄰避沖突歸咎于“知識一權力”型鄰避決策模式缺乏信息公開和公眾參與。為此，研究者開始倡導公眾參與以化解鄰避效應，公眾參與也日益成為治理鄰避沖突的必要條件。簡言之，必須通過決策科學化與民主化的雙重運作來實現鄰避決策過程創新。

而回顧公共政策實踐的演進，實現公共決策科學化與民主化自20世紀80年代以來就開始成為當代中國治理改革的主流話語。從1986年時任國務院副總理萬里提出政治體制改革要推進決策民主化和科學化開始，經過30余年的演進，民主化取向的公眾參與與科學化取向的專家論證已經被確定為重大行政決策的法定程序。無獨有偶，20世紀90年代以來，西方公共政策分析的“辯論轉向”思潮也要求重新找回政策制定中的民主要素以打破“知識一權力”壟斷體制，因為公共決策民主化能夠使決策更好地反映公眾偏好，增強決策者與公眾之間的理解與信任等。尤其是隨著人類進入風險社會，“知識一權力”壟斷體制所獨享的判斷權、決策權和解釋權日益受到公眾挑戰和質疑。

盡管決策科學化與民主化在既有話語中似乎應該相得益彰，但實踐中諸多鄰避決策過程的封閉性與公眾參與的開放性之間的矛盾導致大量鄰避決策在執行中遭遇公眾反對而陷入鄰避治理困境，表明鄰避決策科學化與民主化間的沖突在所難免。這是因為二者所代表的決策理性取向與政治取向之間以及科學知識與公眾常識之間的科學“理性”原則與民主“多數決”原則存在著潛在沖突，而技術理性秉持的價值中立與環境正義的價值訴求之間的矛盾也難以調和。于是，研究者主張專家與公眾在鄰避決策中應當被同等對待并各司其職，建立有效的公眾參與管理策略、專家與公眾之間合作生產的關系模式來化解鄰避決策科學化與民主化之間的沖突。此外，針對實踐中鄰避決策科學化存在的“空洞化”和“符號化”困境，研究者強調要加強決策過程的科學化;而針對現行鄰避決策實踐中存在的倡導科學化而擠壓民主化問題，既有參與式決策創新研究主要聚焦于討論決策民主化。

事實上，當研究者強調把科學/事實問題留給專家而把價值/政治問題留給公眾時，如果專家與公眾無法進行有意義的對話交流，那么鄰避決策中科學化與民主化之間的緊張性化解依然是一個懸而未決的議題。因此，如何走出鄰避決策困境，還需要進一步深入研究。

二、鄰避決策遭遇科學化與民主化難以融合的困局

20世紀80年代以來，當代中國的公共決策科學化不斷推進。尤其是在2014年，“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”在黨的十八屆四中全會被明確規定為重大行政決策的法定程序。與之相應，專家參與重大行政決策論證在各地方政府相繼出臺的地方性法被明確為法定程序，地方政府重大行政決策科學化日益制度化。與傳統的完全封閉的精英決策模式相比，專家參與地方政府重大行政決策制度為專家以專業且中立的角色參與公共決策過程、運用專業知識通過科學合理的評估論證為決策者提供重要參考依據提供了制度化平臺。在此過程中，專家的專業性、技術性政策意見不僅促進了公共決策科學化而且降低了公共決策風險，因此公共決策科學化日益成為公共決策合法性的技術來源。

近年來，為了使地方政府主導的鄰避決策能得到技術保證或取得公信度，越來越多的地方政府將專家咨詢制度引入鄰避決策過程之中。但是，這種“權力+知識”的鄰避決策模式在實踐中頻繁遭遇公眾質疑乃至反對。從2007年廈門PX事件開始，地方政府基于地方公共利益“科學規劃決策”的鄰避類項目在施工建設階段頻繁導致“鄰避性沖突”。如2008年上海磁懸浮事件、2009年番禺反垃圾焚燒事件、2011年大連PX事件、2012年四川什邡鉬銅礦業事件、2013年云南昆明PX事件、2014年廣東茂名PX事件、2015年廣東陽春反垃圾焚燒事件、2016年山東龍口石化項目事件等。在這些事件中，地方政府往往將鄰避項目的規劃選址完全視為技術性事務，認為只要堅持科學論證+強有力技術保障就可以順利開展工作。如在2014年廣東茂名PX事件中，中山大學受委托對茂名石化工業區擴區整體規劃開展環境影響評價工作;為了“揭開PX神秘面紗”和宣傳"PX無害”論，茂名市密集轉發中央黨媒評論并組織媒體進行專題報道。即使在遭遇公眾質疑和抵制時，地方政府還是以技術安全宣傳為主要思路并力圖以科學理性話語說服公眾。如在2009年廣州反垃圾焚燒事件中，面對來自番禺市民的反建行動，廣州市力圖通過召開“生活垃圾處理專家咨詢會”并借助“絕大部分專家認可”來進行應對。但是，這種“設備先進論和技術安全論”的“專家話語”依然無法讓公眾“釋懷”，甚至“主燒派”的清華大學垃圾處理專家聶永豐教授在去北京市海淀區六里屯焚燒發電廠附近與居民對話時還遭到了居民毆打。

為何鄰避決策中的科學化與民主化難以融合？這是因為：

1.鄰避決策民主化被虛化。具體而言，主要體現在：（1）限制公眾知情權。地方政府主動公開相關鄰避決策信息是公眾有效參與的前提和基礎。但是，由于有效問責機制匱乏，許多地方政府的鄰避決策信息公開只是“例行公事”甚至“避實就虛”，核心、關鍵的決策信息不公開，使公眾參與鄰避決策實質上淪為點綴和裝飾的“門面工程”。如按照相關規范，鄰避設施環境影響評價報告書必須在網上公示，但是網上公示的環境影響報告書僅有兩周時間給公眾進行意見反饋，公眾也無法實時獲取設施調試、試運行等各個環節中的真實信息。（2）公眾參與形式化。在一些地方政府的鄰避決策過程中，直接利益相關者被回避而一些“特定公眾”被篩選出來參與決策。如秦皇島西部生活垃圾焚燒項目環評審批行政訴訟案等事件的發生，實際上披露了一些地方政府在鄰避項目環境評價中對公眾參與情況造假。在這種情況下，公眾參與鄰避決策被形式化和表演化為地方政府獲取公眾支持的技術，公眾參與鄰避決策形同虛設。（3）公眾參與形式單一。目前，公眾參與鄰避決策多為地方政府通過座談會、論證會、聽證會、問卷調查、走訪征求意見、網絡投票等來征集民意，無論是公眾參與的內容還是形式均受到限制。如在鄰避性設施的規劃選址、方案報批、環境影響評價中，公示、公告等幾乎就是公眾參與的普遍版本，以至公眾“被民意”“被投票”現象屢見不鮮。（4）缺乏反饋機制。在一些地方政府鄰避決策過程中，公眾參與沒有促成政民之間的雙向交流，只是政府部門單向征集和聽取意見，尚未形成公眾訴求一政府反饋與校正的良性循環，公眾參與鄰避決策的真正意義無法體現。

2.鄰避決策科學化排斥公眾參與。在推進鄰避決策科學化中，專家以決策咨詢委員會方式參與決策過程日益制度化，科學理性被地方政府視為決策判斷基礎的標準。從理性、科學角度出發，地方政府傾向于將鄰避決策問題視為技術性或工程性事務，特別強調專業技術分析能力之重要性。而決策民主化因其要直面復雜的利益協商和妥協，必須會使秉持專業化、程序化和效率導向的決策系統有內在動力排斥公眾參與決策，并將之作為提高決策效率和實現科學決策的保障。于是，基于“專家與公眾在知識、信息、能力等方面的差異，專家參與決策更科學而公眾由于缺乏專業知識更多地是感情用事”的認知，地方政府的鄰避決策科學化往往因強調決策事務的科學性和技術性而排斥公眾參與，以至許多地方性鄰避決策或者被媒體批評為“半夜雞叫”或者令公眾感覺“被突然襲擊”。的確，類似核電站、垃圾焚燒發電廠、PX項目大多涉及專業性科技問題，如PX是否會致癌、垃圾焚燒中產生的二嗯英如何有效控制等。專家普遍認為這些決策風險問題可以通過專業技術和理性分析加以解決，地方政府將這類設施的規劃選址和建設單純地看成是技術性事務，導致整個鄰避決策活動相當于定量尋求數學意義上的正確答案。基于“科學之客觀、專家之中立”的想象，公眾在鄰避決策過程中被多種制度和力量所排擠，這種“權力+知識”的決策模式以專家單極理性為基礎來尋求鄰避決策合法性，以至作為“民主治理基石”的公眾參與在鄰避決策過程中反倒成了一個缺失的環節。

3.鄰避決策科學化與民主化缺乏應有的溝通互動。由于任何公共決策都涉及未知的風險，專家與公眾之間由于知識、價值觀、生活體驗的差異導致其風險感知往往存在巨大差異。在鄰避決策過程中，專家往往運用科學方法和客觀數據來勾勒風險形象并強調風險可控、可接受，但公眾通過媒體及人際問交流所形成的風險感受往往大于實際風險;專家注重風險發生率而公眾更關注風險危害。因此，鄰避決策需要展開雙向的風險溝通。但是，檢視既有的風險溝通，認為公眾因缺乏科學知識而對懷疑和不信任專家的“缺失模型”主張“風險溝通”就是專家單向向公眾普及科學知識，幫助公眾克服“知識赤字”。在這種認知模式支配下，專家話語壟斷了媒體報道，專家與公眾之間的觀點爭鋒與溝通互動無法有效呈現。許多專家甚至潛意識地將公眾視為不科學、傾向于情感性的個體，不愿意與之進行對話。毋庸置疑，這種強調專家權威的單向風險溝通有助于向公眾告知和宣傳鄰避決策中的風險，但過度倚賴專家、排斥公眾參與決策使公眾在鄰避決策中成為被動接受“訓導”的一方，易導致鄰避決策完全忽視公眾利益訴求。更重要的是，由于鄰避決策過程中的專家不能正視自身局限與公眾擁有的“地方性知識”，只是把所謂的科學知識強行塞給公眾，最終只會加劇公眾與專家的互相不信任。最終導致的結果就是客觀上造成了公眾鄰避決策風險認知的強烈負面化。例如2014年廣東茂名PX事件中，單向宣傳教育無法說服公眾，凸顯出專家與公眾溝通不暢、信任喪失甚至對立沖突后的治理困局。

三、參與式決策創新促進鄰避決策科學化與民主化融合的案例描述

1.深港西部通道環評爭議協商治理中的公眾與專家互動

1990年代末以來，面對深港問日益增長的公路口岸交通量，為了盡量減少過境車輛給市區造成交通阻塞、汽車尾氣和噪聲污染等問題，深港西部通道這一跨境交通工程的規劃應運而生。但是，深圳市政府于2003年8月公布了深圳側接線工程設計方案后，爭議隨之而來。沿線居民的訴求主要聚焦于：（1）信息不公開。深圳市早在1996年就成立了西部通道籌建辦公室并使該工程于1997年12月通過了國家計委立項，項目于2002年7月被優化為全封閉下沉式道路組合方案并通過了專家評審。深港西部通道的“工程可行性研究報告”于2002年12月被國家計委批準，深圳側接線工程可行性研究報告也于2003年3月獲得深圳市發展計劃局批復。但是，直到深圳市政府調整之后的工程設計方案在2003年8月高調宣傳時，絕大多數周邊居民在第一次聽說該工程之時卻對可能影響自身健康的工程環評一無所知。甚至當周邊居民為此去深圳市相關政府部門要求查閱環評報告與設計方案時也被拒絕。（2）環境風險評估。負責審批環評報告的深圳市環保局強調其審批程序合法且風險可控，因為該工程項目的《環境影響報告書》是由具備資質條件的環評單位按照國家規定的標準編制且嚴格執行了國家環評制度，并已經通過專家技術評審。但是，在環評公示會上獲得的環評報告所載數據顯示，鄰近社區兩位退休高級工程師自行計算得出的“民間結論”與官方數據迥異，從而加劇了周邊居民的風險憂慮。

于是，周邊居民開始行動起來。一些周邊樓盤業主們先后到深圳市規劃局、西通辦、信訪辦等部門并寫信給市領導表達其對該工程修建可能會帶來噪音和廢氣污染的擔憂。2003年9月25日，部分周邊樓盤業主來到深圳市迎賓館，向出席西部通道設計方案評審會的專家遞交了反對意見書。2003年國慶前夕，深圳市公安局收到了一些周邊社區業主代表遞交的“游行申請”，維穩壓力隨之升級。2004年8月11日，沿線居民聯名上訪到廣東省環保局并上書國家環保總局，質疑該項目的環評報告。2004年11月27日，時任國家環保總局副局長潘岳在接見深圳西部通道沿線居民代表時表態支持居民參與環保，環評爭議事件外溢到中央政府，深圳市政府開始感受到巨大壓力。

維穩壓力迫使地方政府作出回應：一方面，開放公眾參與。2003年9月26日起，深圳市政府、南山區政府持續與周邊居民進行正式會談;10月14日，市民代表也應邀參加了深圳市政府主持的新方案論證會;11月20日，深圳市政府在工程方案公示會上公布了調整后的工程方案，與會專家也對應邀參加的公眾提出的問題予以解答。另一方面，著力化解各方對環境影響評價的分歧。面對兩個版本的“結論”不同，環評單位技術人員于2004年1月13日曾親自到小區與兩位“高工”當面驗算，但并未達成一致。2004年12月，深圳市環保局啟動環評報告復審程序，在國家環保總局和廣東省環保局幫助下，大氣、噪聲、環評方面的7位專家從國家環評報告書評審委員會中被“隨機抽取”組成專家組，在現場踏勘并聽取環評單位匯報的基礎上，專家組審查討論并最終肯定了官方版本的“環境影響報告書”。2005年4月22日，被媒體譽為“國內最為權威”的北大、清華等機構的一些環評學者受邀參加了南山區政府舉辦的“西部通道深圳側接線工程環境影響評價問題專家釋疑會”，與兩位高工及周邊居民代表展開協商對話。在這次會議上，專家們在肯定官方環評報告符合相關法律法規要求、結論可靠的同時，直面官方與民間環評結論迥異問題，專家的現場解答最終使公眾釋然。至此，這場聲勢浩大的民眾與政府問博弈宣告終結。

一開始，面對公眾對官方環評報告科學結論的質疑，環評機構的專業技術人員與居民雖然有面對面“專業”交流，但并未奏效。后來，深圳市政府在國家專家庫中隨機抽取專家組織復審，確認官方環評報告“評價方法和技術路線合規且評價結論可信”。尤其是在2005年4月22日的專家與居民代表對話會上，外部專家對“民間環評”與官方環評問差異進行了讓公眾信服的解釋。最終，公眾與專家的協商對話達成了居民一專家一政府的三贏局面：科學決策被認可，周邊居民的風險憂慮得到緩解，工程項目得以順利推進。

2.廣州以公咨委制度促進決策科學化與民主化融合

近年來，廣州市政府在反思既有城市治理中因排斥公眾參與而陷入治理困境的教訓，并總結同德圍整治中公眾監督咨詢委員會成功運作經驗的基礎上，決定建立健全公眾監督咨詢委員會（以下簡稱公咨委）制度。2013年3月11日，《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度（試行）》在廣州市第14屆58次市政府常務會議上通過，該制度強調要尊重并保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權，將問需于民、問計于民、問政于民作為政府決策過程的必經環節。3月11日，廣州市政府強調今后全部重大民生決策事項均需成立公咨委，通過公咨委充分征詢民意是政府再決策的必經環節。2015年8月，廣州市政府在《廣州市重大民生決策公眾咨詢監督委員會工作規定的通知》中詳細規范了公咨委組建、委員如何產生、其權利與義務等。2015年12月，《廣州市城市更新辦法》為了保障公眾在城市更新中的知情權和參與權，明確規定舊城鎮更新涉及重大民生事項時可以設立公咨委。

從廣州市政府相關制度設計來看，公咨委制度的具體內容包括：（1）明確公咨委的目的是征詢民意。為了實現決策過程中問政、問需、問計于民，廣州市規定政府重大民生決策時必須成立由市民代表（包括有利益關系的市民或團體代表）組成的公咨委，討論政府擬議的決策事項。作為公眾知情權、參與權、表達權、監督權實現的制度化平臺，公咨委的討論意見是政府決策的重要參考。（2）規范了公咨委的組成與運行。公咨委遵循“一事一會”原則，成立于決策事項擬議階段而終止于決策完成之時。每個不少于15人組成的公咨委由專業人士、直接利益方和市民的代表以及人大代表與政協委員構成，成員對相應決策事項享有知情、參與和獨立自主地表達意見等權利。（3）明確了公咨委討論的重大民生決策具體事項。包括：政府制定與調整提供基本公共服務保障重大政策措施;政府保障重要民生事項的財政資金安排及社會籌集資金使用方案;涉及公眾利益的重要區域（專項）規劃、重大城鄉基礎設施建設以及涉及公眾切身利益（如土地利用、征地拆遷、環境保護、勞動就業、社會保障、人口計生、文化教育、醫療衛生、食品安全、住房保障、交通運輸、城市管理、社會治安等）的政策制定與調整;其他與公眾利益密切相關且社會涉及面廣而需要征詢民意的民生事項;市民提議設立征詢委員會且經政府主辦部門同意的其他事項等被明確為必須經過公咨委討論后再決策的重大民生決策事項。（4）充分保障公咨委委員權利。為了確保公咨委有效運轉，委員享有完整知曉與擬議決策事項相關信息、收集并如實反映各利益相關群體的意見和建議、與政府主辦部門會商討論與決策事項相關的議題、督促政府主辦部門充分聽取和吸納市民合理意見和建議、向媒體和社會公眾通報并說明相關情況等權利，但政府主辦部門明確暫時不宜公開的信息除外。

目前，廣州大規模的城市更新領域正在運作的“公咨委”包括白云區的（金沙洲、羅沖圍和同德圍）公咨委、花都區城市廢棄物處理公咨委、越秀區東濠涌（中北段）綜合整治工程公咨委、重大城建項目公咨委等。在由144名委員組成的城建領域公咨委中，占比最高的是46.53%的市民代表，其次是占23.61%的利益相關方代表、占比15.28%的專家學者和占比14.58%的人大代表與政協委員。這一人員構成結構既突破了既有的地方政府行政決策專家咨詢制度，又與大部分主要由專家和官員組成的作為地方黨委政府決策智囊的決策咨詢委員會差異明顯，也迥異于主要由社會精英和專業人士構成的佛山市順德區“決策咨詢委員會”。

顯然，廣州公咨委作為銜接政府部門與公眾的重要平臺，為直接利益相關者提供了一個表達意見的制度化渠道，一改過去都是政府單方決策、公眾被動服從的局面。既滿足了政府了解民意的需求，又滿足了公眾有序參與的意愿。在運作實踐中，公咨委實際上是由公共政策議程中各利益方組成的一個協調各方利益訴求的議事協調機構，通過“收集意見、過程監督、協調矛盾、工作評價”，為政府與民眾互動搭起了一座溝通之橋。如今，部分公咨委已經取得了不俗成效：金沙洲公咨委使得解決民生難題的16項基礎設施項目在當地成功落地;重大城建項目公咨委的成功運作既啟動了擱置10年之久的廣州大橋拓寬工程，又使修建廣州第二條BRT被擱置。2014年11月，廣州“公咨委”制度獲“中國法治政府獎提名獎”。一方面，公咨委制度無疑有助于促進鄰避決策民主化。公咨委不僅為公眾有序參與城市治理搭建了平臺，而且通過協調民眾內部多元碎片化利益訴求，使其能被行政決策系統有效吸納，在運行中逐步拓展出信息渠道、協商平臺等功能。另一方面，公咨委制度實現了鄰避決策科學化與民主化融合。在廣州市公咨委運行過程中，公眾代表與專家代表同臺議政發生認知沖突時，專家的“理性化”與公眾的“有限理性”都會被重新檢視，專家與公眾也必須相互“說服”，這無疑是一個知識擴張和理性提升的運作過程。

四、參與式決策創新何以融合鄰避決策的科學化與民主化？

傳統鄰避決策體制將作為核心利益相關者的政策目標群體排除在鄰避決策過程之外，其結果是政府閉門決策后的科學決策“宣布”后往往難以獲得公眾認同，而地方政府對于公眾質疑的“辯護”則會進一步加劇政府與公眾之間的信任鴻溝。而專家堅守政治中立、價值無涉以及鄰避決策中“政治一科學”二元分離是“權力+知識”型鄰避決策模式的關鍵性前提，但是專家角色政治化以及大多數專家單一學科的學術訓練背景等意味著該模式難以成立。為此，面對民主化和信息化推動下利益關聯的公眾日益增長的參與訴求，許多地方政府啟動了從封閉走向開放的參與式決策的創新探索。在此過程中，鄰避決策科學化與民主化之間的緊張和沖突，成為參與式決策創新中無法回避的一對矛盾。如何整合多元主體的差異性訴求并在決策科學化和民主化之間找到平衡點，兼顧決策質量要求和公眾參與要求并實現對公共問題的建構與公共利益的實現，是當前地方政府參與式決策創新的關鍵議題。

從上述兩個案例來看，參與式決策創新的亮點在于：

一方面，創新了鄰避決策過程。不論是深港西部通道環評爭議事件，還是廣州公眾監督咨詢委員會制度，都彰顯出鄰避決策過程正在從封閉走向開放。在深港西部通道環評爭議事件中，在公眾抗爭壓力下，地方政府開始通過開放決策過程來吸納公眾參與訴求。2003年9月開始，深圳市政府、南山區政府與周邊居民先后在南山區招商街道辦和新方案論證會上展開持續的對話協商。2003年10月28日深圳市“西通辦”組織代表團赴香港考察道路建設情況時，也有周邊業主代表參加。2003年11月20日，深圳市政府在環境影響報告書說明會上宣布順應維權居民意愿對原工程方案進行調整。與之同時，深圳市又推動了持續的專家與公眾對話交流。2004年8月16日，深圳市南山區政府、西通辦、市環科所再次與周邊居民對話。2005年4月22日，深圳市組織了規模最大、規格最隆重的專家與公眾對話會。顯然，在公眾抗爭壓力下，深圳市政府通過開放公共決策過程來吸納原本在很大程度上被排斥在既有決策程序之外的周邊居民，并最終通過雙向風險溝通緩解了周邊居民的風險憂慮，不僅使公眾對民間與官方版本環評結論之間的差異釋然，而且重建了對專家科學化評估以及以此為基礎的鄰避決策的信任。因此，最后階段官方環評的“合法性”在獲得“形式合法性”后，又因為參與式決策創新中對民眾參與需求的積極回應，并通過專家與公眾的協商交流后獲得了“實質合法性”。而廣州市的公咨委制度至少在三個層面凸顯出參與式決策創新的基本要義：第一，促進信息公開、賦權于民。近10年來，盡管政府信息公開的力度不斷加大，但政府所公開的政務信息仍然十分有限，真正觸及公眾利益的政策信息公開少之又少，并且不易查找。而廣州市公咨委的有效運行，不僅讓普通市民有機會參加有關鄰避類項目治理的會議，而且讓公眾有了獲取相關信息并深入參與治理的權利。公眾借助于公咨委制度可隨時查詢相關資料、參加調查和討論、深入了解政府事務，這不僅有利于公眾獲得大量與自身利益相關的鄰避治理信息，而且能參與到鄰避決策過程之中。第二，將公眾參與置于正式決策之前。在既有地方政府鄰避決策實踐中，往往是在政策規劃草稿、政府規章草案、預算方案、調整方案被地方政府確定后，才向社會公布以征求公眾意見和建議，而很少吸納公眾來廣泛參與方案與草案制定。與之相比，廣州“公咨委”制度的建立至少有兩個方面突破：一是在鄰避決策初始階段就開始廣泛征詢民意;二是由普及版的草案公示升級為由“公咨委”與市民直接溝通后再向政府提供決策參考意見。第三，為公眾參與提供了制度化平臺。在廣州，公咨委由來自社會各階層的代表組成，其中必須有責任相關方及不能少于1/3且不能多于2/5的利益相關方代表，每位委員擁有平等投票權。公咨委在充分討論的基礎上，采用票決制并按“絕對多數決”形成由全體委員簽名的最終表決意見，遞交廣州市政府。公咨委使公眾能有序參與到城市治理進程之中。近年來，廣州不斷加快的城市更新中面臨著各懷“訴求”的利益相關方：政府希望通過城市更新提升城市環境面貌和產業轉型升級，參與城市更新的開發商希望獲得豐厚回報，更新后入駐的創業者希望租金便宜和配套服務完善，原業主盼著有可持續的收入，附近民眾希望通過更新改善居住就業環境和傳承歷史傳統文化。而公咨委提供的制度化平臺使各個利益相關方都能參與到城市更新之中，多方利益協調訴求通過公咨委協調得到了有效解決，促進了城市治理民主化。

另一方面，促進了專家與公眾之間的溝通互動。以“現代性、技術理性”為核心的鄰避政策科學化過程，把專家和決策精英的作用推到一個核心地位，從而形成了“知識一權力”壟斷體制，不僅無助于提高鄰避決策質量，而且會對鄰避決策的公共性和民主性帶來負面影響。因此，參與式決策創新無疑是對“知識一權力”壟斷體制的一次“革命”，它使鄰避決策過程從封閉走向開放，使利益相關的公眾能參與到鄰避決策過程之中。但是，公眾參與鄰避決策的目的并不在于讓普通公眾變成專家，而是通過公眾與專家問的溝通互動，從各種視角理解鄰避決策事項的本質，呈現鄰避決策事項所涉及的種種問題，盡可能消除公眾對于面臨鄰避決策風險的種種疑慮。近年來，此起彼伏的鄰避沖突事件不斷暴露出“專家理性”與“公眾理解”之間的巨大落差。簡言之，鄰避決策不再能夠理所當然地通過“理性化”獲得“正當性”，鄰避決策科學化需要通過決策民主化才能滿足其合法性正當性需求。誠如貝克所言，“沒有社會理性的科學理性是空洞的，但沒有科學理性的社會理性是盲目的。”因此，20世紀80年代以來，專家導向的公共政策科學開始日益強調要將公民引入到公共政策制定過程中。在鄰避決策過程中，“公眾判斷”與“專家判斷”互為參照系，專家必須與公眾展開行之有效的雙向溝通以尋求共識。如在深港西部通道環評事件中，面對民間與官方版本的環評結論之分歧，深圳市環保局在國家環保總局和廣東省環保局幫助下，安排組織了2004年12月的環評報告“專家復審”。2005年4月22日，在深圳市南山區政府舉行的“西部通道深圳側接線工程環境影響評價問題專家釋疑會”上，專家與公眾展開協商互動。受邀專家直面官方與民間環評結論之間的落差，用深入淺出的解釋性語言使公眾意識到民間版本的假設條件和取值有問題且因為沒有遵循國家環評技術規范而使用了錯誤公式，所以才使得結果迥異于官方版本。而在廣州公咨委制度中，公咨委組成人員既包括專家又包括市民，本身就是一個公眾與專家溝通互動的制度化平臺。公咨委問政過程中往往充滿著討論、辯解、爭吵，甚至中斷。如在同德圍改造中，當時廣州市建委提出的三個方案在會上全部被否定，經過公咨委和政府相關部門的再次協調和三輪近十次討論后，才最終同意了南北高架橋方案。在公咨委的不懈努力下，同德圍改造中的工程人員最終決定將離居民住宅區最近的4個橋墩向外挪10～15米，還幫助20多戶維權居民安裝了隔音窗，甚至請來了房屋鑒定機構對所有維權居民的房屋安全進行鑒定，承諾一旦這些房屋出現安全隱患，居民可以憑這些鑒定進行索賠。就這樣，工程在停工兩個月后又順利復工。因此，廣州市公咨委制度的核心就是民主協商，通過多方互動，以公共利益為導向，通過對話、交流與討論，吸納各方意見，相互做出妥協，充分考慮大多數人意見并照顧少數群體正當利益，協商形成共識。

五、結論與討論

總之，隨著公眾日益增長的參與鄰避決策的呼聲和地方政府增強鄰避決策正當性的要求，包括民意調查、座談會、公眾信息傳播、特別小組討論、研討會、市民會議以及一對一面訪交流等鄰避決策新形態不斷被生產出來。現行《環境保護法》和《環境影響評價法》的規定也使得專家咨詢與公眾參與已經成為鄰避決策的法定程序，從而推動鄰避決策模式從基于技術理性的“知識一權力”型治理轉變成為融合技術理性與公眾參與的混合型治理。無論形式如何，都會遭遇決策科學化與民主化之間的碰撞。因此，既有的鄰避決策研究僅僅從完善決策科學化和民主化角度展開討論是不夠的。從前述兩個案例來看，鄰避決策中的“技術理性”與“政治取向”之間的鴻溝并非無法逾越，專家與公眾之間制度化互動的協商民主制度建設，無疑為促進鄰避決策科學化與民主化的融合開辟了通道。在此過程中，多元主體平等協商對話，不僅是決策者、管理者和專家傾聽民愿、了解民情、理解民意的過程，而且是公眾增進對鄰避政策理解和支持的過程。在專家與公眾的協商對話中，公眾的“地方性知識”有助于修正專家“絕對理性”之不確定性和“專家的精英偏見”，專家的“科學理性”則有助于彌補公眾的“有限理性”，使鄰避決策成為“不同知識進行交涉并得以運用的過程”。因此，參與式決策創新的意涵并不僅止于實現了鄰避決策民主化，更是為鄰避決策科學化與民主化融合提供了制度化通道。正是基于協商民主能有效回應多元文化間對話和多元社會認知的某些核心問題，越來越多的研究者認為協商民主制度是促進決策科學化與民主化融合的最好方法。

為何融合鄰避決策科學化與民主化需要協商民主？這是因為鄰避決策過程中遭遇多元利益博弈，不可能只是地方政府在依托專家論證進行理性選擇的過程，專家和公眾在價值偏好、風險認知與風險評價方面的差異也無法通過科學的方法來彌補。更重要的是，鄰避設施的高風險性、不可預測性、嚴重后果的時間滯后性、因果鏈條的難以證明性等要求“所有人都必須是參與者和受影響的當事人”，“只有承認專家理性與民意的差異格局并使公眾參與與專家咨詢持續互動，才更有可能就科學問題達成可接受的合意立場。”在前述案例中，專家與公眾的持續對話交流不僅意味著鄰避決策科學化與民主化之間的鴻溝并非不可逾越，而且有助于鄰避決策中的信任重建和價值凝聚并促進鄰避沖突治理。

但是，在當代中國的鄰避決策實踐中，不僅決策民主化遠未實現預期目標，決策科學化也存在著“符號化和空洞化”亂象，專家咨詢和公眾參與在現行鄰避決策體制中都受到了強烈擠壓。為此，在促進國家治理體系和治理能力現代化征程中，秉持公共理性的專家與公眾應該成為促進鄰避決策由封閉走向開放的“盟友”。本文的研究表明：參與式決策創新不僅可以使鄰避決策從封閉走向開放，而且還搭建了政府、專家與公眾的協商對話平臺，從而使十八大以來黨一再倡導的“把協商納入決策程序”“堅持協商于決策之前和決策實施之中”等頂層設計能夠落地。更重要的是，參與式決策創新中協商民主制度的建立，不僅讓多元參與主體能充分表達其利益訴求、價值傾向和知識，通過擴展有序的公眾參與打造了專家與公眾之間的共同體，而且促進了鄰避決策過程中科學化與民主化融合，為鄰避決策提供了更多的理性化和正當化資源。當然，要使參與式決策創新的協商民主得以有效運轉，除了完善的制度建設之外，還離不開多元主體公共理性精神的確立。