“土地扶貧”與縣域發(fā)展模式困境

夏柱智

[關鍵詞]扶貧 土地增減掛鉤 縣域發(fā)展

目前，脫貧攻堅已經(jīng)成為國家的中心工作。當下影響扶貧攻堅最主要的政策之一是土地增減掛鉤，即貧困縣的地方政府通過土地增減掛鉤指標的交易來獲得巨額資金，筆者將其稱為“土地扶貧”。這一政策的背景，源于《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》提出要在“十三五”期間推動約1000萬建檔立卡貧困人口搬遷。按照人均5.7萬元的標準，這就需要將近5700億元。顯然，只靠中央和省公共財政的投入是遠遠不夠的。于是中央提出的“用活用足城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策”，推動上千億元資金投入扶貧。結合政策梳理及實地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)土地扶貧的本質(zhì)是在中央和省的推動下，以土地指標交易為政策工具，引導發(fā)達地區(qū)向特定貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移土地財政收益。這一政策思路深刻影響了易地扶貧搬遷的運作過程，也沖擊了貧困地區(qū)原本的縣域發(fā)展模式。在這一政策引導下，縣級政府的工作重心從經(jīng)營城市轉(zhuǎn)移到經(jīng)營土地指標，在經(jīng)濟和治理上都造成了負面效應，需要理性的政策反思。

土地扶貧政策的形成

土地增減掛鉤是2005年開始實施的一種創(chuàng)新的國土政策，這一政策應用于扶貧則是2012年之后。根據(jù)相關研究，土地扶貧政策創(chuàng)新包括新增建設用地的供給、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地“三權分置”、土地金融、土地整治項等[1]。而從涉及的資金量和政策重要性的角度來看，土地增減掛鉤發(fā)揮了巨大的作用。就全國層面的總體情況，據(jù)官方介紹，截止到2018年6月底，全國增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)的收益達到800億元。2018年，僅跨省域交易到天津、上海等8省市的土地指標價值就達640億元，相當于當年中央財政下?lián)芊鲐氋Y金的60%。[2]筆者近期所調(diào)研的湖北省于2017年年底啟動土地增減掛鉤扶貧，短時間內(nèi)也籌集了大量資金。湖北省是易地扶貧搬遷的大省，搬遷人口量大約是全國的十分之一。到2018年年底，全省土地指標共交易3批次，共計交易28987畝指標，交易總額105.2億元，有力地支持了易地扶貧搬遷工作。[3]

土地扶貧政策創(chuàng)新包括新增建設用地的供給、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地“三權分置”、土地金融、土地整治項等。而從涉及的資金量和政策重要性的角度來看，土地增減掛鉤發(fā)揮了巨大的作用。

土地增減掛鉤用于扶貧，其實就是當前脫貧攻堅作為政府的中心工作吸納了土地增減掛鉤的政策。基于過去土地增減掛鉤曾多次為特定政策目標籌集資金的經(jīng)驗，原國土資源部在2012年引入土地增減掛鉤支持脫貧攻堅。土地增減掛鉤政策最早服務于地方政府合法擴大城鎮(zhèn)建設用地，又稱為“土地置換”。其基本思路是：在建設用地不增加、耕地不減少的前提下，通過土地利用規(guī)劃調(diào)整和工程實施的手段，調(diào)整建設用地格局，優(yōu)化土地資源配置。顯然，這是在地方政府主導的城鎮(zhèn)化和中央主導的耕地保護目標相沖突下，地方政府做出變通的產(chǎn)物。有別于“占一補一”的傳統(tǒng)的占補平衡思路，土地增減掛鉤允許地方政府通過復墾農(nóng)村建設用地來增加城鎮(zhèn)建設用地，從而客觀上使農(nóng)村建設用地具有分享城市土地增值收益的權利[4]。城市建設用地價值越高、土地指標越稀缺，農(nóng)村建設用地的這種權利所具有的價值就越高。

土地增減掛鉤逐漸卷入國家的中心工作。成都市和重慶市最早大規(guī)模使用土地增減掛鉤推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。成都市在2009年規(guī)定土地指標的指導價為30萬元/畝，重慶地票制度為退出宅基地的農(nóng)戶也輸入了每畝10多萬元的財富。原來不值錢的農(nóng)村宅基地在土地增減掛鉤政策運作下取得了極高的價值。延續(xù)這個邏輯，在脫貧攻堅過程中，土地增減掛鉤也可發(fā)揮作用，主要方式是中央允許土地指標擴大流轉(zhuǎn)范圍。其邏輯是：貧困縣承擔易地扶貧搬遷任務，需要大量資金，而土地指標交易可以產(chǎn)生巨額資金。由于經(jīng)濟發(fā)展落后，貧困縣的土地指標留在本地使用并不值錢，那么國家就允許通過擴大土地指標流轉(zhuǎn)范圍，把土地指標“掛鉤”到發(fā)達地區(qū)使用，產(chǎn)生更大的土地極差收益，再返還給貧困地區(qū)，從而填補貧困縣承擔易地扶貧搬遷任務所需的大量資金。

土地增減掛鉤的邏輯是：貧困縣承擔易地扶貧搬遷任務，需要大量資金，而土地指標交易可以產(chǎn)生巨額資金。

按照交易范圍模式來劃分，土地指標交易包括兩類：省級主導的省域內(nèi)交易和中央主導的跨省域交易。其政策演進大約如下：先是允許集中連片特困地區(qū)土地增減掛鉤試點工作，2012年，原國土資源部在烏蒙山連片特困地區(qū)開展試點，分別安排四川、貴州和云南三省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標9.6萬畝，允許土地指標在市域范圍使用。2014年9月，為支持巴中脫貧，首次提出可以在省內(nèi)跨縣開展土地增減掛鉤。同年10月，該政策向四川省秦巴山區(qū)和烏蒙山片區(qū)28個縣區(qū)延伸。2015年中央扶貧工作會議之后，土地增減掛鉤支持扶貧政策力度進一步加大，提出利用增減掛鉤支持易地扶貧搬遷，允許增減掛鉤指標在省域內(nèi)使用。在“三區(qū)三洲”及深度貧困縣，中央還允許增減掛鉤節(jié)余指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展交易。

土地財富的本質(zhì)：是土地市場還是扶貧政治

土地扶貧政策實施過程中的核心問題是：中央和省如何通過土地指標交易機制為貧困地區(qū)輸入資金？土地指標為什么流轉(zhuǎn)到發(fā)達地區(qū)，貧困縣就獲得了巨額的收益？

目前關于土地增減掛鉤扶貧政策的研究，大多采用土地資本化理論，建立了土地市場的假設：貧困縣有豐富的土地資源，但缺乏將這種資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本的制度機制;土地增減掛鉤則是一種巧妙的“市場”機制，它賦予農(nóng)村建設以新的“土地權益”，允許農(nóng)民憑借“土地權益書”完成對不可移動土地的替代。土地增減掛鉤構造了土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移的機制，激活了存量宅基地的財產(chǎn)價值;農(nóng)民得到的補償來自“權利的交換”與“建設用地的激活”。[5]

筆者認為這種流行的觀點存在誤區(qū)。土地扶貧的根本目標是為貧困地區(qū)籌集資金，主要是服務于易地扶貧搬遷。為了實現(xiàn)土地扶貧目標，中央自上而下建立了復雜的土地制度運轉(zhuǎn)體系。中央、省及國土資源部門有義務統(tǒng)籌協(xié)調(diào)向貧困地區(qū)分配足夠多的土地指標，而且要把貧困地區(qū)形成的土地指標“掛鉤”到發(fā)達地區(qū)使用，形成較高的土地價格，從而使得貧困縣看起來是依靠“平等”的土地指標交易獲得收益。

為了實現(xiàn)土地扶貧目標，中央、省及國土資源部門有義務統(tǒng)籌協(xié)調(diào)向貧困地區(qū)分配足夠多的土地指標，而且要把貧困地區(qū)形成的土地指標“掛鉤”到發(fā)達地區(qū)使用，形成較高的土地價格。

筆者將這種土地制度運轉(zhuǎn)體系稱為“扶貧政治”。原因之一，為了形成土地交易市場，政府通過土地指標分配人為地造成土地供需的不平衡。中央、省在土地指標分配上實行“一增一減”，形成明顯不平衡的土地指標分配。中央和省通過年度土地利用計劃人為減少土地指標流入?yún)^(qū)的土地指標。這就人為造成發(fā)達地區(qū)土地指標的稀缺，產(chǎn)生土地指標供給缺口。目前貧困區(qū)的土地增減掛鉤指標生產(chǎn)不受限制，按照“應保盡保”的要求，中央和省從政策上和財政上加大對扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)增減掛鉤指標的支持，以形成土地指標供給能力。之二，統(tǒng)籌土地指標交易。在跨省域的土地指標交易中，中央及國土資源部發(fā)揮統(tǒng)籌作用，保障深度貧困地區(qū)的指標落地，并按照指導價格成交。在省域內(nèi)的土地交易過程中，省政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，“省級國土資源主管部門要建立臺賬，對全省增減掛鉤節(jié)余指標進行統(tǒng)一管理，按照公開、公平、有償?shù)脑瓌t，引導節(jié)余指標能用得出去、資金能收得回來”[6]。借助土地指標交易平臺，省級統(tǒng)籌的作用包括協(xié)調(diào)交易主體、交易規(guī)模及交易價格等土地指標交易的全過程。

土地增減掛鉤在扶貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了巨大作用

以湖北省為例，發(fā)達城市有義務購買貧困縣的土地指標。調(diào)查表明2017年年底到2019年年初，三個批次的土地指標交易涉及湖北省9個深度貧困縣以及21個一般貧困縣（湖北省一共有37個貧困縣，三個批次涉及大多數(shù)貧困縣）。購入方主要是省會武漢市各區(qū)縣。購入指標占到總規(guī)模的80%以上。為了有序推進土地增減掛鉤扶貧，省級政府對貧困縣土地指標交易規(guī)模進行了嚴格控制，均衡各貧困縣收益。一般而言，省級政府是按照各地資金需求來安排上市交易的土地指標規(guī)模的。從已經(jīng)進行的三個批次來看，承擔易地扶貧搬遷任務較重的深度貧困縣比一般貧困縣有更大的交易規(guī)模。深度貧困縣如英山縣，已經(jīng)交易兩個批次。一般貧困縣目前只交易一個批次，如本次調(diào)查的羅田縣和陽新縣。為了達到脫貧攻堅的效果，省里不僅訂立了15萬元/畝的指導價，而且還促成遠高于指導價的實際價，最低達到30萬元/畝以上。同一批次不同地區(qū)之間交易價格不一樣，同一個縣市不同批次交易價格也不一樣。土地指標交易價格的偶然性背后是省級統(tǒng)籌機制。如英山縣交易了兩個批次：2017年年底，英山縣向武漢市東湖高新技術開發(fā)區(qū)出售了1850畝，每畝平均價格42萬元;2019年年初，向武漢市黃陂區(qū)出售了1200畝，每畝平均價格30萬元。羅田縣在第一批次交易中，向武漢市新洲區(qū)出售了1701畝指標，每畝單價60.099萬元，為湖北省最高價。新洲區(qū)收購土地價格之所以這么高，指標的羅田縣扶貧辦領導的解釋是新洲區(qū)和羅田縣是長期的“結對幫扶”關系，通過土地指標交易幫扶羅田縣是合乎政治要求的。

“扶貧政治”是中國特色扶貧體系的一部分，它發(fā)揮了中國國家治理體系的優(yōu)勢：在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，國家不僅通過中央對貧困地區(qū)給予支持，而且還可以調(diào)動發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)完成扶貧攻堅的政治目標。

如果采取前述土地市場的假設，把土地指標看作是一種標準化的“商品”，那么土地指標市場應當如此運作：在一定的利潤預期下，貧困地區(qū)預期的土地指標價格應當略高于其平均生產(chǎn)成本。如果貧困縣整理出1畝土地增減掛鉤指標的平均成本是1萬元（這不同于發(fā)達地區(qū)高價的土地指標生產(chǎn)成本），那么土地指標的市場價格就應略高于1萬元;即使發(fā)達地區(qū)城市土地價值高，土地財政收入高，發(fā)達地區(qū)也不必然要支付高價。但實際上，湖北省三批次的土地指標交易價格最低達到30萬元以上。顯然，決定土地指標價格的還有更為深層的原因，即“扶貧政治”。“扶貧政治”是中國特色扶貧體系的一部分，它發(fā)揮了中國國家治理體系的優(yōu)勢[7]：在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，國家不僅通過中央對貧困地區(qū)給予支持（同樣中央也要支持東部沿海發(fā)達地區(qū)，更多的是給政策），而且還可以調(diào)動發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)完成扶貧攻堅的政治目標。原來發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的扶貧方式主要是扶貧協(xié)作和對口支援。2012年以來，通過土地指標交易轉(zhuǎn)移發(fā)達地區(qū)的財政收入是其中最新，也是最復雜的一種。發(fā)達地區(qū)在“購買”貧困地區(qū)土地指標的同時，向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移大量的土地財政收益。在扶貧攻堅要求下，無論貧困地區(qū)土地指標的生產(chǎn)成本如何，發(fā)達地區(qū)所支付的交易價格要體現(xiàn)扶貧需求，帶有強烈的政策屬性。

土地是縣域城鎮(zhèn)化的核心要素

意外后果：縣域發(fā)展模式困境

在獲得巨額扶貧資金的背景下，貧困縣政府有了足夠的資金進行脫貧攻堅，完成中央、省自上而下交辦的政治任務。但是在土地扶貧政策驅(qū)動下，貧困縣通過土地指標換取扶貧資金的方式，也使得縣域陷入土地財富的幻象，嵌套在虛擬的土地指標市場，沖擊了過去二十年形成的中國特色的縣域發(fā)展模式，造成了隱性的地方債務困境和嚴重的形式主義問題，不利于脫貧攻堅及后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

改革開放以來，中國形成了特色的縣域發(fā)展模式，以縣作為經(jīng)濟競爭的基本單位，而土地則是撬動縣域城鎮(zhèn)化的核心要素。其特征主要是地方政府通過土地征收及建立在土地征收基礎上的土地財政、土地金融等機制推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。在征地制度基礎上，地方政府主導城市開發(fā)，進行征地拆遷、土地開發(fā)，為現(xiàn)代城市經(jīng)濟發(fā)展提供空間。在工業(yè)化帶動城市化、帶動土地增值過程中，地方政府作為城鎮(zhèn)國有土地所有權的代表及投資者獲得了土地增值收益。這種“土地財政”為城市開發(fā)提供資金來源，形成中國特色城市化模式。社會學家周飛舟曾把這種城市化模式的特征概括為“土地、財政和金融三位一體”[8]。土地財政使得中國作為一個發(fā)展中國家快速實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，先是發(fā)達地區(qū)園區(qū)工業(yè)化和城市化快速起步，?2000年之后，中西部縣市的城鎮(zhèn)化也快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率在短時間內(nèi)快速提升，崛起的城鎮(zhèn)構成了中國經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化的基礎。

在近年來脫貧攻堅和土地增減掛鉤的土地指標交易政策框架下，地方政府從原先積極經(jīng)營城市紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極經(jīng)營土地，內(nèi)生的發(fā)展動力式微，甚至喪失。

然而，在近年來脫貧攻堅和土地增減掛鉤的土地指標交易政策框架下，2000年以來形成的這種縣域發(fā)展模式被弱化了，地方政府從原先積極經(jīng)營城市紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極經(jīng)營土地，內(nèi)生的發(fā)展動力式微，甚至喪失。這對縣域?qū)用娴姆鲐毠约昂罄m(xù)鄉(xiāng)村振興造成了長期的深遠影響。這是其他扶貧政策所沒有的問題，也是過去幾十年的易地扶貧政策沒有的問題。下面從三個具體層面分析。

首先，土地扶貧帶來的巨額收益引起縣域財政收入結構在短期內(nèi)的質(zhì)變。貧困縣的財政一般相對匱乏，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了財政收入增長的機會，然而財政收入仍然不多，主要是“吃飯財政”，很難有雄厚的財力用于要求高的脫貧攻堅。通過土地增減掛鉤政策帶來的扶貧資金是巨大的，普遍超過本地財政收入數(shù)倍。一般而言，貧困縣在一批次土地指標交易中獲得的資金達到數(shù)億甚至數(shù)十億，比中央和省直接撥付的扶貧資金大得多。最為著名的例子是安徽省金寨縣，2015年開始大規(guī)模脫貧攻堅以來，金寨縣通過省交易平臺按照每畝平均48萬元出售土地指標，1萬多畝土地指標預期可以換回近50億元的收入，相當于金寨縣四年的財政收入。這樣巨額的收入意味著貧困縣不僅能推動貧困戶和偏遠山區(qū)農(nóng)戶的大規(guī)模搬遷，而且能推動貧困縣全方位地實施脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動大規(guī)模更新農(nóng)村基礎設施、產(chǎn)業(yè)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設等等。我們在基層調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅給縣級的主要壓力是政治性的，是官僚制內(nèi)部的迎檢壓力，而完全沒有地方財政壓力。這不同于原來的各類達標升級政策執(zhí)行過程中（典型是90年代的“普九”達標）中央、省要求地方配套資金帶來的巨大財政壓力。這是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)面貌迅速改變，超過非貧困地區(qū)縣市的重要原因。

其次，土地扶貧運作的“虛擬市場”特征帶來縣域土地開發(fā)方式的改變。過去十多年貧困縣生產(chǎn)的土地指標主要留在縣域內(nèi)使用，土地增減掛鉤政策初衷也是如此。在新增土地指標緊缺背景下，貧困縣為了擴大城鎮(zhèn)建設規(guī)模，積極實施土地增減掛鉤項目，增加用地指標。在脫貧攻堅及土地指標高收益激勵下，貧困縣卷入土地指標交易，導致貧困縣的土地利用權力轉(zhuǎn)移，省會城市及發(fā)達地區(qū)城市獲得了更多的土地利用空間。從中央和省來看，1畝土地指標的收益可以達到30萬元、50萬元，因此要鼓勵貧困縣生產(chǎn)指標;而從貧困縣看來，在本地不值錢的土地指標一旦交易出去就可以獲得高額收益，大規(guī)模生產(chǎn)土地指標有利可圖，因此貧困縣積極實施土地增減掛鉤項目。有的地方政府在土地指標價格低時，還產(chǎn)生了“惜售”行為，預期出現(xiàn)的更高價格。因而，如何更有效率地實施土地增減掛鉤項目成為貧困縣的中心工作。具體的操作方式為科層壓力加經(jīng)濟激勵：縣每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配行政任務，并給予豐厚的經(jīng)濟激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般選擇空心村作為項目實施對象，土地指標的每畝平均生產(chǎn)價格低于1萬元，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付的價格遠大于1萬元，多余的部分則作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。這對財政匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很大的吸引力，也同時改變了土地資源管理部門的地位。在過去，國土資源部門主要服務于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，主要職能是為地方政府征地及供地提供服務，現(xiàn)在縣鄉(xiāng)國土部門成為直接提升財政收入的核心部門，是要重點獎勵的部門，只是其職能轉(zhuǎn)變?yōu)椴粩嗟厣a(chǎn)土地指標，工作由實向虛。

在脫貧攻堅背景下，特殊的土地扶貧政策改變了縣域競爭的目標，從縣域經(jīng)濟發(fā)展的競爭改變?yōu)橥瓿缮霞壗桓睹撠毠匀蝿盏乃俣群唾|(zhì)量的競爭。

最后，土地扶貧的政績效應帶來縣域發(fā)展主動性的式微甚至喪失。這是意外的后果，也是典型的政策困境。貧困縣雖然起步較晚，然而和發(fā)達地區(qū)一樣，在過去十多年的發(fā)展實踐中，也卷入了激烈的縣域經(jīng)濟競爭。這雖然導致了一些重復建設、土地利用率低、環(huán)境污染等問題，然而不可否認也帶來了快速的經(jīng)濟增長。在脫貧攻堅背景下，特殊的土地扶貧政策改變了縣域競爭的目標，從縣域經(jīng)濟發(fā)展的競爭改變?yōu)橥瓿缮霞壗桓睹撠毠匀蝿盏乃俣群唾|(zhì)量的競爭。脫貧攻堅任務來自上級，同時所需資金也由上級政府兜底，那么縣級主要任務是按照規(guī)范化的要求不折不扣地完成脫貧攻堅，縣級領導干部的晉升也取決于此。筆者稱之為“土地扶貧的政績效應”。原來貧困縣的發(fā)展是圍繞如何通過利用土地制度的優(yōu)勢發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，聚焦于本地經(jīng)濟發(fā)展，具有主動性。現(xiàn)在貧困縣圍繞脫貧攻堅，通過土地扶貧政策獲得收入，配合中央和省把土地指標市場運轉(zhuǎn)起來獲得資金，打造更亮的扶貧政績。貧困縣僅是為發(fā)達地區(qū)提供土地指標而獲得土地收益，其角色完全是被動的，喪失了發(fā)展的主動性。貧困縣越來越不關注內(nèi)生發(fā)展能力，轉(zhuǎn)而依賴外部幫扶，被套牢在“虛擬的”土地指標市場上。

貧困縣僅是為發(fā)達地區(qū)提供土地指標而獲得土地收益，其角色完全是被動的，喪失了發(fā)展的主動性。貧困縣越來越不關注內(nèi)生發(fā)展能力，轉(zhuǎn)而依賴外部幫扶，被套牢在“虛擬的”土地指標市場上。

這種土地扶貧及其縣域發(fā)展模式雖然短期解決了脫貧攻堅所需巨額資金，也支持貧困縣完成政治任務，但也在經(jīng)濟和治理兩個層面造成了新的困境。經(jīng)濟層面，在土地扶貧政策框架下，土地指標市場具有“虛擬”特征，其依賴于發(fā)達地區(qū)土地財政的轉(zhuǎn)移支付具有不確定性，增加了地方隱性債務。按照《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，易地扶貧搬遷資金將采取省級“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的運作模式，最終“還貸”的主體是發(fā)達地區(qū)，還貸來源是其土地財政收入。按照《規(guī)劃》，省有義務籌集數(shù)百億資金投入貧困縣，其中前期投入主要依賴銀行貸款，縣則是貸款使用主體。同時，規(guī)劃允許省出臺相關政策統(tǒng)籌地方可支配財力（含土地出讓形成的純收益）支持投融資主體還貸。眾所周知，貧困縣市的地方財政主要是養(yǎng)人的，無法用于還貸。因此“地方可支配財力”指的是土地指標交易形成的純收益，而這又來自發(fā)達地區(qū)土地財政的轉(zhuǎn)移支付。目前，省級政府把貧困縣預期所得的土地指標交易價款作為地方可支配財力，采取靜態(tài)的方式計算其財產(chǎn)價值，并認為長期還貸能力是沒有問題的，但實際上目前土地指標的價值是在扶貧政治壓力下，由發(fā)達地區(qū)支付的（作為土地開發(fā)的成本性支出的一部分）。土地財政收入深受城鎮(zhèn)區(qū)位、城鎮(zhèn)化階段和速度的影響，并不是說只要有指標落地就能無緣無故產(chǎn)生巨額財富，而省和貧困縣的還貸則是剛性需求，這就產(chǎn)生了巨大的矛盾。如湖北省“十三五”時期的易地扶貧搬遷總投入613億元，貸款總額為365.5億元。前三批一共近3萬畝土地指標交易總價值105億元。按照實踐中50%的還貸比例，則有52.5億元用于還貸，還完整個貸款需要按照目前的最低價（30萬元/畝）累計交易21萬畝。問題是，即使仍然有“扶貧政治”的高壓要求，省域內(nèi)發(fā)達地區(qū)也有可能難以負擔如此巨額的轉(zhuǎn)移支付。用得起如此高價土地指標的，只有用于商業(yè)和房地產(chǎn)用地，如果經(jīng)濟下行、中心城市發(fā)展放緩，那么土地需求和土地財政收入減少，貧困縣供給的土地指標就難以持續(xù)獲得高收益，地方債務將可能集中爆發(fā)。

原來易地扶貧搬遷是“政府引導、農(nóng)民自愿”，政府的扶貧投入是直接財政投入，政策目標明確、政策實施環(huán)節(jié)短，扶貧資金效率高;而土地扶貧背景下，貧困縣與發(fā)達地區(qū)的土地財政收益再分配，形成了相當復雜的制度，制度成本明顯增多。

土地扶貧使得縣域越來越依賴省統(tǒng)籌下發(fā)達地區(qū)的土地財政收益再分配

治理層面，這一特殊的政策設計和縣域發(fā)展模式，在當前脫貧攻堅過程中形成了嚴重的形式主義問題。2012年之后，土地增減掛鉤在脫貧攻堅中的普遍的、深度應用所形成的巨大的財富效應，加劇了社會各界包括政策部門對土地增減掛鉤政策的“誤識”。但一直以來，筆者及所在中國鄉(xiāng)村治理中心團隊對土地增減掛鉤政策持有批評態(tài)度。在我們看來，土地增減掛鉤確實客觀上為貧困農(nóng)村輸入財政資源，提高了農(nóng)村建設用地價值，但事實上，土地指標只不過是一種符號，其價值不過是地方土地財政收入的再分配。復墾后土地的價值，僅僅是一塊耕地的農(nóng)業(yè)價值;而且由于這些地塊普遍地處于深山老林之中，價值非常有限。然而由這一政策帶來的“折騰”卻是是實實在在的。原來易地扶貧搬遷是“政府引導、農(nóng)民自愿”，政府的扶貧投入是直接財政投入，政策目標明確、政策實施環(huán)節(jié)短，扶貧資金效率高;而土地扶貧背景下，貧困縣與發(fā)達地區(qū)的土地財政收益再分配，形成了相當復雜的制度，制度成本明顯增多。土地增減掛鉤項目一般經(jīng)歷六個環(huán)節(jié)：項目儲備—項目申報—項目實施（拆舊復墾）—項目驗收—土地（指標）儲備—土地交易。在這個復雜的政策設計中，易地扶貧搬遷形成了多重政策目標，一方面要解決山區(qū)農(nóng)民的住房問題，另一方面要把貧困戶的宅基地復墾出來，完成自上而下的拆舊任務。而在大多數(shù)地區(qū)，復墾出來的那塊土地還是荒廢的，復墾就是象征性地處理雜樹雜草，應付檢查。這就形成了政策悖論：政策要求運用土地增減掛鉤來獲得發(fā)達地區(qū)城市轉(zhuǎn)移的收益，然而土地增減掛鉤項目的實施結果卻是復墾出來的大多數(shù)土地資源仍然荒廢。如此，土地扶貧就變得形式大于實質(zhì)。

作者單位：武漢大學社會學院

（責任編輯：王儒西）

注釋：

* 本文系中央高校基本科研業(yè)務基金《新時代構建中國特色漸進城鎮(zhèn)化模式研究》（項目編號：413000026）的階段性成果。

[1]余文波、蔡海生、張瑩、呂博蘭：《農(nóng)村土地精準扶貧/脫貧研究綜述及展望》，載《江西農(nóng)業(yè)學報》2017年第4期。

[2]參見《全國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標收800億元?用于脫貧攻堅》，載央廣網(wǎng)（2018年10月18日）：http：//www.cnr.cn/jingji/txcj/20181018/t20181018_524388550.shtml。

[3]最新數(shù)據(jù)由湖北省國土資源廳向筆者提供。

[4]賀雪峰：《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的邏輯與謬誤》，載《學術月刊》2019年第1期。

[5]馬長發(fā)、劉雙良：《讓城鎮(zhèn)化去偽存真——增減掛鉤的推進與“偽城鎮(zhèn)化”的預防和治理》，載《中國土地》2011年第4期。北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎》，北京大學出版社2010年版。陳柏峰：《土地發(fā)展權的理論基礎與制度前景》，載《法學研究》2012年第4期。

[6]參見《國土資源部關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕2號）

[7]?曹東勃：《扶貧任務體系中的國家治理經(jīng)驗》，載《文化縱橫》2019年第2期。

[8]周飛舟、王紹琛：《農(nóng)民上樓和資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會學研究》，載《中國社會科學》2015年第1期。