PPP模式在農(nóng)村環(huán)境治理中的應(yīng)用

倪筱楠 李 昂

一、引言

隨著城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染、城市和工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問(wèn)題越來(lái)越頻繁出現(xiàn),農(nóng)村生活環(huán)境受到污染以及生態(tài)遭到了破壞。農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施相對(duì)薄弱,資金投入不足,多渠道農(nóng)村環(huán)境治理的投融資體系尚未建成。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題一直是國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題,2018年2月5日我國(guó)出臺(tái)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》,此文件明確要求優(yōu)化村民的居住環(huán)境,努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,提高居民生活質(zhì)量,這關(guān)系到能否建成小康社會(huì),也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的文明與和諧。因此,致力于農(nóng)村環(huán)境的治理工作,符合國(guó)家要求,能夠滿足村民日益增長(zhǎng)的生活質(zhì)量要求,把PPP模式應(yīng)用到農(nóng)村環(huán)境治理中具有重要的意義。

二、PPP模式和農(nóng)村環(huán)境的界定

（一）PPP模式的界定

PPP模式指的是公共部門與私營(yíng)部門為向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。公共部門通過(guò)招標(biāo)選取經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的企業(yè)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行共同投資,項(xiàng)目的所有權(quán)歸公共部門所有,公共部門和私營(yíng)部門對(duì)項(xiàng)目的利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP模式減小了項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn),緩解了公共部門的壓力。并且公共部門會(huì)授權(quán)私營(yíng)部門進(jìn)行管理,分?jǐn)偣膊块T的工作壓力,提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

（二）農(nóng)村環(huán)境的界定

農(nóng)村環(huán)境指的是以當(dāng)?shù)鼐用駷楹诵?農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的各種天然和改造的自然因素的總和。農(nóng)村環(huán)境作為環(huán)境的分支,同樣具備環(huán)境的所有屬性,即非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、外部性,因此農(nóng)村環(huán)境也是公共物品,是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),關(guān)乎到農(nóng)民的利益。但是最近幾年,農(nóng)村環(huán)境遭到了不同程度的破壞,降低了居民生活質(zhì)量,阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,強(qiáng)化農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí),加大農(nóng)村環(huán)境治理的力度,將PPP模式運(yùn)用到農(nóng)村治理中是非常必要的。

三、農(nóng)村環(huán)境治理引入PPP模式的必要性及可行性分析

（一）農(nóng)村環(huán)境治理引入PPP模式的必要性

1.PPP模式是緩解政府財(cái)政壓力的有效手段。政府在農(nóng)村環(huán)境治理中面臨著較大的財(cái)政壓力,因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系和“重城市、輕農(nóng)村”政策的深遠(yuǎn)影響,導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)政資金嚴(yán)重不足,財(cái)力薄弱的公共機(jī)構(gòu)難以滿足農(nóng)村環(huán)境治理對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。PPP模式是一個(gè)新型的融資渠道,將社會(huì)資本引入農(nóng)村環(huán)境治理中,充分利用閑散的社會(huì)資金,能夠緩解政府的財(cái)政壓力,遏制政府的舉債數(shù)量。因此,PPP模式是緩解政府財(cái)政壓力的有效手段。

2.PPP模式是提高農(nóng)村環(huán)境治理效率的重要途徑。在農(nóng)村環(huán)境治理中引入PPP模式,可以發(fā)揮私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì),私營(yíng)部門具有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和嫻熟的技術(shù),有利于降低項(xiàng)目成本。公私合作項(xiàng)目運(yùn)作程序順暢,能夠使得項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、管理各個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)合起來(lái),提高環(huán)境治理的治理效率。并且私營(yíng)部門對(duì)市場(chǎng)的靈敏度較高,時(shí)刻關(guān)注市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化,能夠避免政府單獨(dú)進(jìn)行環(huán)境治理產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。因此,PPP模式是提高農(nóng)村環(huán)境治理效率的重要途徑。

3.PPP模式是合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。農(nóng)村環(huán)境治理的PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到運(yùn)營(yíng)移交期間,會(huì)面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式中,政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),分享利益。在項(xiàng)目的招標(biāo)和建設(shè)期間,私營(yíng)機(jī)構(gòu)利用經(jīng)濟(jì)技術(shù)、管理、人才等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制,降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期間,私營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)豐富能夠考慮到項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益進(jìn)行合理評(píng)估,充分發(fā)揮其自身的優(yōu)勢(shì)。因此,PPP模式是合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理引入PPP模式的可行性

1.健全的法律法規(guī)為PPP模式的運(yùn)行提供了保障。近年來(lái),國(guó)家接連出臺(tái)了與PPP項(xiàng)目相關(guān)的政策法規(guī),詳細(xì)地對(duì)關(guān)于PPP項(xiàng)目采購(gòu)、授權(quán)、擔(dān)保、評(píng)審進(jìn)行了指導(dǎo),推動(dòng)政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)建立良好的合作環(huán)境。社會(huì)資本在環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用,通過(guò)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),促進(jìn)PPP項(xiàng)目的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前,國(guó)家對(duì)于環(huán)保行業(yè)的管理格外重視,而且懲罰力度也在不斷加大。十三五階段,17萬(wàn)億元的資金參與到了PPP項(xiàng)目,遠(yuǎn)超過(guò)了十二五的資金投入,健全的法律法規(guī)為PPP模式的運(yùn)行提供了保障。

2.資金雄厚為PPP模式的運(yùn)作提供了支持。PPP模式的資金來(lái)源包括國(guó)內(nèi)資金、國(guó)外資金以及民間資本三種。一是國(guó)內(nèi)資金,國(guó)內(nèi)民營(yíng)快速發(fā)展,無(wú)論是技術(shù)上還是管理水平上競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力較強(qiáng)。二是國(guó)外資金,我國(guó)施行改革開(kāi)放政策,并且制定了積極的金融政策,為引進(jìn)外資開(kāi)展環(huán)境治理PPP項(xiàng)目提供了支持。三是民間資本,我國(guó)的民間資本比較充沛,儲(chǔ)蓄率保持在很高的水平,若閑置不適用,會(huì)造成嚴(yán)重的資金浪費(fèi),無(wú)益于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。充沛的資金為環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供了資金支持。

3.國(guó)外成功案例為環(huán)境治理PPP項(xiàng)目提供了借鑒。加拿大實(shí)施的PPP項(xiàng)目較成功,加拿大政府對(duì)PPP模式大力支持,制定了很多PPP政策,滿足國(guó)民對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。而且加拿大政府也設(shè)立了專門管理PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的融資問(wèn)題。從加拿大應(yīng)用PPP模式案例中可以總結(jié)四條經(jīng)驗(yàn),一是政府提供足夠的資金大力支持PPP項(xiàng)目;二是多種渠道對(duì)PPP項(xiàng)目所需資金進(jìn)行融資,可選擇性較高;三是對(duì)于投標(biāo)的企業(yè),進(jìn)行嚴(yán)格篩選,減少項(xiàng)目運(yùn)行的阻力,提高項(xiàng)目運(yùn)行的效率;四是政府制定了大量支持PPP項(xiàng)目的政策,為PPP項(xiàng)目的開(kāi)展提供了保障。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在符合國(guó)情的基礎(chǔ)上,借鑒加拿大成功案例提供的經(jīng)驗(yàn),為環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供指導(dǎo)。

四、PPP模式在農(nóng)村環(huán)境治理中的應(yīng)用策略

（一）健全環(huán)保法律法規(guī)并明確責(zé)任主體

相關(guān)部門完善與PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī),明確各責(zé)任主體的權(quán)利職責(zé),并約束其行為。首先基層政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,出臺(tái)農(nóng)村環(huán)境治理的條例,為農(nóng)村環(huán)境治理提供操作性的指導(dǎo)。其次村民應(yīng)當(dāng)融入到PPP項(xiàng)目中,給予村民制定村規(guī)和管理本村環(huán)境的權(quán)利,規(guī)定村民自主選擇環(huán)境治理的公共產(chǎn)品。最后用法律手段約束村民的行為,引導(dǎo)村民自覺(jué)遵守環(huán)境治理法規(guī)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力薄弱,難以提供充足的農(nóng)村社會(huì)所需的公共產(chǎn)品,中央政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村環(huán)保資金專項(xiàng)保障機(jī)制,合理調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu),增加農(nóng)村環(huán)境治理資金的投入。同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)農(nóng)村閑散資金投入到PPP項(xiàng)目中,充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼,拓寬PPP模式融資渠道。當(dāng)?shù)卣獔?jiān)持城鄉(xiāng)一體化,大力推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。

（三）建立健全農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)督管理機(jī)制

目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理中沒(méi)有專門設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),首先需要明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理職能,使農(nóng)村環(huán)境治理更順暢。其次,要建立農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施供給機(jī)制,當(dāng)?shù)卣淖儌鹘y(tǒng)單方面供給的方式,讓村民獲得農(nóng)村環(huán)境治理的選擇權(quán)和決策權(quán),同時(shí)需要尊重村民的自主權(quán)。最后,為了吸引社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的投資,政府應(yīng)當(dāng)適量采取合作激勵(lì)方式,一方面,政府可以對(duì)村民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,降低投資者風(fēng)險(xiǎn);另一方面,要嚴(yán)格約束資金的使用狀況,對(duì)于隨意資金挪用的行為進(jìn)行罰款,保證資金的有效供給。

（四）引導(dǎo)村民積極參與農(nóng)村環(huán)境治理PPP項(xiàng)目

農(nóng)村環(huán)境治理是美化農(nóng)民居住環(huán)境的重要舉措。村委會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳農(nóng)村環(huán)保知識(shí),提高村民的環(huán)保意識(shí)。公私合營(yíng)開(kāi)展PPP項(xiàng)目是治理農(nóng)村環(huán)境一個(gè)重要手段。村委會(huì)鼓勵(lì)村民將閑置資金投入到PPP項(xiàng)目中,解決資金短缺的問(wèn)題。并且村委會(huì)制定村規(guī)民約,在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中,發(fā)揮村民的監(jiān)督權(quán),讓村民參與到環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的管理中。