淺議糧食流通立法需要解決的主要問題和擬設立的主要制度

文/張國鈞 韓志春 尤曉萍

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了總體國家安全觀，明確了國家安全戰(zhàn)略方針，為保障國家糧食安全提供了行動指南。糧食流通一頭連接糧食生產(chǎn)，一頭連接居民消費，是糧食生產(chǎn)和消費的橋梁紐帶，是糧食安全的重要環(huán)節(jié)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，糧食形勢也呈現(xiàn)出新的階段性特征，影響安全發(fā)展的深層次矛盾日益凸顯，糧食流通領域面臨發(fā)展不充分、不平衡等諸多亟待解決的問題。為構建更高質(zhì)量、更可持續(xù)的糧食安全保障體系，必須運用法治思維和法治方式，通過立法加快職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，提高政府宏觀調(diào)控和市場流通能力，做到放而不亂、管而有法、活而有序；通過引導和規(guī)范糧食經(jīng)營活動，守住不發(fā)生“賣糧難”、不發(fā)生脫銷斷供、不發(fā)生質(zhì)量安全事件的糧食流通安全底線；通過政策引導和科技創(chuàng)新，健全一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機制，促進糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)民分享更多產(chǎn)業(yè)增值收益的同時，滿足百姓日益多樣的美好生活需要，從而在更高層次保障糧食安全。

一、收購環(huán)節(jié)，確保農(nóng)民種糧賣得出，價格賣得好

收購是生產(chǎn)的延續(xù)，糧食能否賣得了，價格賣得好不好是農(nóng)民愿不愿意繼續(xù)種糧的重要評判標準，也是市場供應的糧食夠不夠吃，百姓吃得滿意不滿意的重要前提。為解決賣糧和賣個好價錢的問題，收購環(huán)節(jié)需要設立的主要制度有：

1.糧食流通風險評估制度。縣級以上政府承擔本行政區(qū)域內(nèi)糧食安全的主體責任。政府建立糧食流通安全監(jiān)測評估機制，并向本級人大常務委員會報告年度糧食流通安全情況。通過產(chǎn)量、收購量、加工量、供應量、消費量等基本數(shù)據(jù)的測算分析，評估當年流通形勢與安全系數(shù)，做到心中有數(shù)。

2.供需平衡調(diào)查制度。糧食部門通過供需平衡調(diào)查，掌握糧食供給量、商品量、庫存量和消費量等基礎數(shù)據(jù)，主要分析糧食供需形勢，為政府糧食宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)。

3.糧食收購應急保障制度。在糧食收購價格低于市場價時，省政府按照國家規(guī)定及時啟動小麥、稻谷政策性收儲；糧食生產(chǎn)遭受重大自然災害時，按不低于生產(chǎn)成本的價格啟動臨時收儲，產(chǎn)生的費用在省級糧食風險基金中列支。通過收購應急保障制度的建立，保證種的糧都能賣得出，種糧農(nóng)民最基本的收益有保障，徹底解除農(nóng)民種糧的后顧之憂。

4.超標糧處置機制。政府建立糧食質(zhì)量監(jiān)測和輿情應對機制。制定超標糧食處置方案，對超標糧食實施定點收購、強制檢驗、單獨儲存、定向處理、全程監(jiān)管等措施，嚴禁流入口糧市場和用于食品加工。超標糧食的收購主體實行目錄管理，并向社會公布。超標糧食，是農(nóng)藥殘留、真菌毒素、重金屬及其他有害物質(zhì)超過食品安全標準限量的原糧。生產(chǎn)出的糧食超標，有可能是由于土地、水源、氣候等原因造成，不一定是農(nóng)民個人原因?qū)е拢哉畱獙Τ瑯思Z進行有效處置，對農(nóng)民給予一定成本補償，盡量不讓種糧農(nóng)民承擔損失。

5.產(chǎn)銷合作利益激勵機制。鼓勵銷區(qū)企業(yè)到產(chǎn)區(qū)開展優(yōu)質(zhì)糧食訂單生產(chǎn)、收購、儲存和加工等業(yè)務，帶動產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展；鼓勵產(chǎn)區(qū)企業(yè)到銷區(qū)建立加工、銷售網(wǎng)絡，豐富銷區(qū)市場供應，改變農(nóng)村賣原料、城市搞加工的格局。通過產(chǎn)銷銜接，讓種糧農(nóng)民分享到糧食加工環(huán)節(jié)的增值紅利，確保種糧有不錯的收益，從而提高其種糧積極性。

6.產(chǎn)后服務建設。鼓勵和支持糧食企業(yè)建設專業(yè)化糧食產(chǎn)后服務中心，對接需求、完善功能、創(chuàng)新模式，提供代清理、代干燥、代儲存、代加工、代銷售等產(chǎn)后服務，增強農(nóng)民的市場議價能力。

二、儲存環(huán)節(jié)，確保在庫糧食儲得好，庫存數(shù)量實

載體。明確地方儲備糧由各級政府分級儲備、分級管理、分級負責，地方儲備糧的品種結(jié)構和收儲輪換由本級人民政府自主確定，建立費用補貼動態(tài)調(diào)整機制。地方儲備糧優(yōu)先收儲當?shù)厣a(chǎn)的糧食，保持宜存狀態(tài)，達到國家和省規(guī)定的質(zhì)量及有關衛(wèi)生標準。規(guī)模落實、質(zhì)量保證，確保儲備糧儲得進、調(diào)得動、用得上，充分發(fā)揮調(diào)節(jié)市場余缺的蓄水池作用。

4.社會周轉(zhuǎn)儲備制度。明確政府可以運用財政、金融等手段，建立社會糧食周轉(zhuǎn)儲備，鼓勵與符合條件的加工、銷售企業(yè)建立成品糧協(xié)議動態(tài)儲備。鼓勵學校、醫(yī)院等用糧單位和居民家庭儲存一定數(shù)量的口糧。建立社會周轉(zhuǎn)儲備，一方面是為了減輕財政負擔，另一方面是實行藏糧于民，確保手中有糧、心中不慌。

5.政策性糧食庫存檢查制度。政策性糧食，是指政府指定或者委托糧食經(jīng)營者購買、儲存、加工、銷售，并給予財政、金融等政策性支持的糧食，包括地方儲備糧等。政策性糧食的經(jīng)營要實行嚴格監(jiān)管，禁止以政策性糧食作擔保、清償債務、騙取信貸資金或者改變指定用途，實行嚴格的庫存檢查制度，確保賬賬相符、賬實相符、質(zhì)量良好。

三、運輸環(huán)節(jié)，確保物流節(jié)點有規(guī)劃，安全又暢通

運輸環(huán)節(jié)要做到物流節(jié)點規(guī)劃、布局科學，物流通道順暢、運輸成本低，運輸過程中不發(fā)生糧食

儲存環(huán)節(jié)要解決的主要問題是有倉可儲，同時儲得安全、儲得科學。地方儲備糧等政策性糧要確保庫存數(shù)量真實，質(zhì)量良好、監(jiān)管有力。儲存環(huán)節(jié)需要設立的主要制度有：

1.倉儲設施保護制度。政府應當科學規(guī)劃布局和支持糧食倉儲設施建設，引導社會資本投資建設糧食流通基礎設施。對涉及政府性資金資產(chǎn)投入建設、維修改造的糧食倉儲物流設施執(zhí)行清單式保護制度，實行動態(tài)管理。確需拆除、遷移或改變其用途的，逐級報告至省糧食行政主管部門批準。科學布局、加大投資建設倉儲設施都是為了解決賣糧點少、倉容不足等問題，方便農(nóng)民賣糧。

2.智慧糧食建設。要求糧食收儲企業(yè)應用現(xiàn)代信息技術，推進智慧糧庫建設，提高糧食出入庫機械化、自動化和封閉式作業(yè)能力，推廣應用物理、生物源儲糧藥劑等綠色儲糧技術。應用科學儲糧技術是減少糧食損耗，防止糧食在儲存過程中發(fā)生壞糧、二次污染等問題的有效手段。

3.儲備糧分級負責制度。地方儲備糧是政府宏觀調(diào)控的重要物質(zhì)損耗、污染。政府將糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，通過穩(wěn)定的投入機制，科學合理布局糧食物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，建立糧食運輸綠色通道，打通糧食物流節(jié)點，確保糧食運輸高效、安全。同時通過鼓勵經(jīng)營者實行封閉式運輸，禁止與有毒有害的物質(zhì)混裝運輸?shù)纫?guī)范，確保糧食運輸中的質(zhì)量安全。

四、加工環(huán)節(jié)，確保糧食產(chǎn)業(yè)做得強，滿足新需求

隨著消費需求的提檔升級，糧食消費已經(jīng)從“吃得飽”向“吃得好”“吃得健康”“吃得便利”躍升，優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品供給不足的問題凸顯，需要不斷提高優(yōu)質(zhì)、綠色、安全糧油產(chǎn)品供給能力，推動糧食產(chǎn)業(yè)體系建設向縱深發(fā)展，構建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。加工環(huán)節(jié)需要設立的主要制度有：

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政投入機制。要求縣級以上政府健全穩(wěn)定的財政、稅收和資金信貸投入機制，統(tǒng)籌利用產(chǎn)糧大縣獎勵資金和糧食風險基金等支持糧食流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要合理規(guī)劃，同時離不開政府的政策支持、資金扶持。

2.促進科技創(chuàng)新機制。政府建立政策促進機制，支持糧食科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，鼓勵糧食企業(yè)加大研發(fā)投入，加強產(chǎn)學研合作，推動糧食流通技術、裝備創(chuàng)新。科技是第一生產(chǎn)力，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，提高糧食科技創(chuàng)新能力，促進科技成果轉(zhuǎn)化，是糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的新動能。

3.推動產(chǎn)業(yè)升級制度。引導和支持糧食企業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，應用先進適用技術裝備，發(fā)展精深加工，加強產(chǎn)品開發(fā)和品牌創(chuàng)建，推進“優(yōu)質(zhì)糧食工程”建設，促進糧食產(chǎn)業(yè)向中高端轉(zhuǎn)型發(fā)展。改變糧食初加工的傳統(tǒng)模式，通過糧食深精加工，提高糧食附加值和利用率。

4.利益聯(lián)結(jié)機制。鼓勵糧食企業(yè)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立產(chǎn)銷合作及利益聯(lián)結(jié)機制，通過定向投入、訂單收購、代儲加工、營銷服務等方式，促進糧食產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展形成利益聯(lián)結(jié)機制，糧食生產(chǎn)者獲得更高的糧食產(chǎn)出效益，從而吸引更多主體愿意種糧。

五、銷售環(huán)節(jié)，確保糧食供應不斷檔，質(zhì)量有保證

銷售環(huán)節(jié)直接連接百姓餐桌，解決有的吃、吃得好的問題，是糧食流通安全的題中應有之義。銷售環(huán)節(jié)需要設立的主要制度有：

1.糧食市場監(jiān)測預警和應急機制。對主要糧食品種的生產(chǎn)、需求、庫存、價格、質(zhì)量等糧情實行動態(tài)監(jiān)測和預警。出現(xiàn)糧食市場急劇波動情況時，由本級人民政府決定啟動糧食應急預案。通過監(jiān)測和數(shù)據(jù)分析，掌握市場動態(tài)，必要時政府啟動應急預案，保證不脫檔、不斷供，這是守住有的吃、吃得安全的底線。

2.最高、最低庫存量制度。從事糧食（不含政策性糧食）收購、加工、銷售的企業(yè)應當保持必要庫存量，在糧食市場供不應求或供過于求時，履行最高、最低庫存量的義務。糧食是事關國計民生的特殊商品，特殊情形下必須采取特殊手段，糧食經(jīng)營者也必須服從宏觀調(diào)控需要履行的特別義務。

3.質(zhì)量安全主體責任制度。糧食經(jīng)營者對所經(jīng)營糧食的質(zhì)量承擔主體責任，應當具備與經(jīng)營活動相應的質(zhì)量檢驗能力，并建立完整的糧食質(zhì)量檔案，包括檢驗原始記錄、檢驗報告、產(chǎn)地、生產(chǎn)年份、品種、入庫來源等相關信息。經(jīng)營者必須切實履行質(zhì)量主體責任，發(fā)生質(zhì)量安全事故必須追根溯源，承擔相應法律責任。

4.糧食入庫和出庫質(zhì)量檢驗制度。糧食出入庫都要開展質(zhì)量檢驗，正常儲存年限的糧食可以由經(jīng)營者自行檢驗，檢驗報告隨貨同行。超出正常儲存年限的糧食出庫，必須由有資質(zhì)的糧食檢驗機構出具專業(yè)的檢驗報告。實行糧食檢驗機構與檢驗人負責制，通過嚴格追責，嚴防不合格的糧食流入口糧市場。

5.品牌糧食產(chǎn)品質(zhì)量追溯和召回制度。因為糧食的特殊性，全面推行糧食追溯制度難度較大。品牌糧食一般實行基地種植、訂單收購，有明確的品牌和包裝標識，有質(zhì)量追溯的基礎。所以要求品牌糧食建立追溯制度，發(fā)現(xiàn)不符合國家食品安全標準的糧食，應立即停止銷售，召回已售糧食，并按照有關規(guī)定處置。