關于糧食動態輪換的思考

文/吳德

糧食安全事關社會經濟發展穩定大局，黨的十九大報告明確指出，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢抓在自己手中”。在確保糧食安全的措施中，儲備糧可以說是起到“壓艙石”的作用，因此，各級財政每年投入大量資金用于儲備糧管理。因我國當前糧食生產、消費存在結構性失衡的問題，高企的儲備糧庫存對各級財政來說壓力不小。要在確保糧食安全的前提下有效壓縮庫存，減輕各級財政負擔，改革現有儲備糧輪換方式刻不容緩。我國儲備糧歷來采取按存儲年限均衡輪換的方式。在筆者看來，這一方式在有利于開展監管和實施宏觀調控的同時，也存在著增加企業經營風險和導致糧食市場大幅波動等問題，探索開展儲備糧動態輪換勢在必行。下面，筆者作為一名基層糧食監管工作從業者，對儲備糧動態輪換工作有一些粗淺的思考。

一、實行動態輪換的優點

一是有利于促進糧食流通向著健康有序的方向發展，確保市場糧食價格波動相對平穩。按照傳統輪換方式，每年9月份開始，大量出庫糧食進入市場勢必壓低陳糧價格，而大量的收購又抬高了新糧價格，導致糧食流通容易呈現大起大落的態勢。同時，傳統輪換方式還影響了消費環節的糧食品質，因為儲備糧食必須要在倉庫里面儲存到相應的年限才能出庫進入流通，導致每年均有大量的陳糧進入市場。如果實行動態輪換，若將動態輪換率設定為30%，對筆者所在的鎮寧縣來說則意味著在有70%的儲備糧庫存前提下，將有近萬噸糧食進入市場流通，占全縣糧食消費的1/10，這對穩定鎮寧縣糧食價格的作用不容小覷。同時這一方式還能促進儲備糧常儲常新，大幅降低市面流通陳糧比例。

二是有利于有效緩解當前糧食庫存高企和財政負擔重的實際問題。當前糧食庫存高企，各級財政每年需為此耗費大量財力。就鎮寧縣來看，按三年為一個周期計算，縣級財政每年平均需安排320余萬元資金用于儲備糧保管、輪換及貸款利息，這筆費用對一個依靠中央轉移支付才能維持正常運轉的貧困縣來說困難不小。而實行動態輪換，在一次性減少30%的糧食庫存的同時，將余下70%的庫存盤活，可以有效解決糧食庫存高企的問題。同時，實行動態輪換后，可對保管費、輪換費、儲備貸款利息重新定義和核算，每年勢必將減少大量財政資金投入。

三是有利于提升承儲企業特別是國有企業活力，促進國有糧食企業向著健康的方向發展。受各方面因素影響，國有承儲企業普遍存在著發展活力和動力不足的問題，主要原因是企業收入的主要來源就是儲備糧保管費，主要的經營方式就是買原糧、存原糧、賣原糧，制約了企業發展。實行動態輪換將促使國有企業摒棄傳統的經營模式，倒逼國有企業積極參與市場競爭，在競爭中不斷提升企業活力，加快向現代企業邁進。

二、實行動態輪換面對的挑戰

一是對糧食行政部門提出了更高的工作要求。

一方面，增加了糧食行政部門與各相關部門對接協調工作難度。儲備糧管理雖說主責在各級糧食行政部門，但必須在同級發改、財政、農發行等部門的配合下才能得以順利開展。對傳統輪換方式進行調整，必須與上述部門達成一致意見方可實施，這就要求糧食行政部門要加強與上述相關部門的溝通，取得大家對動態輪換的認可。特別是農發行屬于政策性銀行，政策性比較強，同時又因其是垂管機構，工作主要服從于上級業務部門，若非頂層有安排部署，各地出臺的輪換新政策一般是不會得到各級農發行的支持和認可的。所以，建議從國家層面出臺一個通用的政策，以便各級糧食行政部門與各相關部門溝通順暢。

另一方面是大幅增加了監管難度。傳統輪換模式下，儲備糧庫存數據基本上是固定不變的，監管起來相對簡單得多。每年就是定期下達輪換計劃，輪換完成后組織驗收，以及定期開展庫存檢查就行。而實行動態輪換后，監管部門必須隨時跟進輪換情況，確保適時掌握承儲企業糧食庫存情況，避免企業打政策擦邊球超量輪換，導致庫存不足而影響宏觀調控，這就對各級糧食行政部門的儲備糧監管工作提出了更高的要求。

二是對企業經營管理提出了更高要求。

就目前的情況來看，國有糧食儲存企業普遍采取的是收原糧、賣原糧的傳統經營模式，開展原糧加工的很少，將糧食經營做活的更少。實施動態輪換，勢必倒逼企業主動開展原糧加工，一改以往單純收原糧、賣原糧的經營模式，這就要求企業在硬件設施和經營管理方面都要有相應的措施。針對這一問題，筆者覺得并不憑承儲企業一家之力，可以采取變通的方式，比如與糧食加工企業合作，可以先通過松散的方式開展國有糧食企業與非公加工企業的合作進行過渡，時機成熟后再考慮國有企業自行開展加工貿易或是成立合資公司。這樣一來，就解決了政策初期大部分國有企業條件不足的問題。同時，建議在政策中明確可以由承儲企業自主選擇是否開展動態輪換，不搞一刀切。

三、對動態輪換的建議

一是盡快出臺國家層面的政策。目前各級儲備糧輪換均采取均衡輪換制度，政策依據是中央儲備糧管理辦法及各地的儲備糧管理辦法。沒有國家層面的政策依據，地方在探索開展動態輪換中難免會出現畏手畏腳的情況，加上儲備糧管理涉及多家部門，沒有頂層的政策支撐，單靠糧食行政部門一家之力是難以推動的。

二是加強基層糧食行政隊伍建設。當前正值市縣機構改革的有利契機，若能從上自下發力，借用儲備糧輪換體制改革的政策推動各地加強糧食行政隊伍建設，將對下步開展動態輪換提供強有力的組織保障。

三是注重政策的科學性。國家層面出臺的政策應盡量宏觀，在不突破大原則的范圍內給各地更多自主權，以便各地結合實際出臺適用的方案；地方的政策也不能過于機械，比如在時間上建議給出三年的期限，讓企業選擇早啟動還是晚啟動；在原糧加工及貿易上可以由承儲企業自行實施，或采取與其他企業合作的方式。