論大都市郊區鄉村振興的配套發展之路

■ 熊萬勝

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，并將這個戰略寫進了黨章，這對于上海地區的鄉村發展提出了新要求。上海地區的鄉村發展水平與周邊地區相比較不占優勢，尤其是鄉村景觀形態比較滯后，農民收入水平比較低，發展動力也比較弱。因此，我們很有必要研究大都市郊區鄉村發展的特殊規律，走出一條大都市郊區鄉村振興的新路來。一般而言，走好郊區鄉村地區的配套發展之路需要處理好五對基本關系。

一、重建發展導向協調治理導向和發展導向的關系

一般認為城市郊區鄉村地區靠近城市，會得到城市更有力的帶動和反哺，應該能夠發展得更快更好。但在近些年來，大城市郊區出現了鄉村發展速度放慢的情況。就長三角地區來看，一種普遍的情況是，越是城鄉關系緊密的地區，它為城市整體發展做出的犧牲也越大，鄉村的發展能力受到了限制。這種發展能力被限制體現在兩個方面：發展權的限制和發展職能的弱化。前一方面的結果是政策體制和上級政府“不讓發展”，后一方面的結果是基層組織和基層干部也“不想發展”。

鄉村發展權受到的限制體現在很多的方面。最直觀的體現是由于城市土地利用規劃的嚴控，農民搞建設包括住房建設受到更嚴格的限制，郊區鄉村會出現一種景觀上的滯后，很多老舊的住房沒有得到及時的翻新。進一步的體現是郊區農民增收的空間受到限制，統計表明，城鄉關系緊密的程度和農民增收的速度在近幾年中是成反比的。這不完全是因為這些地區農民收入的起點比較高，因此上升比較難；在浙江的很多城市農民收入起點更高，但這些年的增收速度也更快。根源在于長三角地區人地關系緊張，城鄉關系緊密，城市發展為郊區農民留下的空間比較小。

發展職能的弱化是基層組織的功能轉型的結果。上級對于基層組織的要求比較徹底地從發展導向轉向了治理導向，整個基層組織從一種發展體制轉型成為一種治理體系。其一，是村居兩委的主要工作職責治理化了。近幾年來的治理任務空前繁重，治理標準也明顯提高；當前上海地區村居一級已經普遍地取消了對于招商引資等經濟創收任務的考核，這種“指揮棒”的改變影響很大。財務管理日趨嚴格，尤其是嚴格限制村委會的招待費，使得村委會無法像以往那樣開展經濟業務往來，村委會很難成為帶領農民增收的直接經營主體。集體經濟組織的股份合作制改造也使得原來可以參與市場競爭的集體經濟組織蛻變成了一種主要從事福利分配的組織。其二，村居干部的收入客觀上已經職業化了，降低了他們發展經濟的積極性。當前大城市郊區基層組織的運轉經費得到政府的高水平的保障。村居干部的收入和經濟發展任務基本脫鉤，也和集體經濟的發展基本脫鉤。村居干部內部區分為多種類型的固定身份，其收入和居委會的干部和機關干部看齊，與當地農民收入的聯系淡化。其三，村委會的運轉也高度行政化了。當前，村委會干部的選拔和管理機制也和居委會干部看齊，村支書甚至村主任大量地從街鎮和其他地區外派，調動也逐漸頻繁。村居干部的行政事務非常繁忙，時間高度碎片化，工作心態高度被動。

治理導向和發展導向不完全是矛盾的，因為治理的結果也是社會的發展。但在治理導向下，上級政府和基層干部發展村域經濟的積極性都比較低，“不讓發展”和“不想發展”的狀態與國家鄉村振興戰略的要求和農民要求致富的需求是不符合的。要實現大城市郊區的鄉村振興，首先要求城市政府在鄉村地區將發展導向重新樹立起來。社會治理主“靜”，經濟發展主“動”，怎么讓已經“靜”下來的基層組織能夠重新“動”起來，是上海郊區鄉村重回發展快車道需要首先解決的問題。

二、設計發展通道協調體制規范性和發展自主性的關系

鄉村振興需要發揮基層組織、干部和農民的自主性，因為他們掌握了鄉村發展的關鍵資源，這主要指的是土地。由于村域范圍比較小，我們不能像城鎮開發那樣通過開發區的模式將經濟發展專業化。同時，也只有發揮了基層組織、干部和農民的自主性，才能讓發展的成果更充分地讓農民分享。鄉村振興的目標不僅僅是發展經濟，更是要增加鄉村社會的活力，這也需要激活基層組織、干部和農民的自主性。

發揮基層組織、干部和農民的自主性，并不意味著就能夠延續基層自主發展的道路。如果政策法規和上級政府的限制比較少，而基層組織的發展積極性比較高，那么就會出現蓬勃的基層自主發展的態勢，這是上世紀八九十年代的情況。如果政策和上級政府的限制比較多但基層組織的發展積極性比較高，基層組織也會想出種種變通的辦法來創造發展空間，這也是一種基層自主發展。

在“通道式發展”模式中，不可能出現以往的那種大膽闖大膽試的狀態，對于產業或項目的設定會非常理性，是謀定而后動的。同時，這種發展創意是作為上下一致的共識出現的，政府部門和基層組織都不會冒險去觸碰政策和法規的紅線，要發展什么產業或者項目，必須上下協商達成一致。“通道式發展”模式，需要上級部門進行頂層設計，并進行多部門的協調，為特定的產業打開政策通道，解除相關的限制。這其中必然包含了上下的共謀和變通，但是目標是光明正大的。一旦這種發展被證明是利大于弊的，更高層次的政策法規的變化才能啟動，那時，“通道式發展”將轉入常規發展。

在上海郊區，“通道式發展”最為典型的體現是民宿產業的發展。通過國內外經驗的比較，各級政府、供需雙方和社會輿論一致認為上海郊區應該搞好民宿產業。但實際上民宿產業的發展受到很多政策法規的限制，還涉及到消防、治安、食品安全、衛生安全和環境安全等諸多風險。最基本的限制是城市的總體規劃里沒有為這種產業留下建設用地指標；民宿是一種旅游產業，法律禁止占用農業用地；同時，城市管理的政策也嚴格限制違章搭建。然而，發展民宿往往需要形成新的建設用地，或者至少會出現新的搭建。為了能夠發展好這種大家一致認為應該發展好的產業，各級政府和各個部門全力以赴進行協調和創新。浦東新區創造了一種經營者承諾制度，要求經營者承諾所有的搭建如果被要求拆除，要積極配合，承擔一切損失。

三、整合內外資源協調村域資源和外部資源的關系

基層組織、干部和農民的自我發展能力的退化是大城市郊區鄉村社會的一個現實問題。當前上海郊區村莊里實際居住人口的老齡化率通常會超過60%，不僅找不到人種地，實際上也不容易找到適應邁向全球城市新目標要求的本地村干部。這不僅僅是因為本地主體的發展能力的退化，也是由于今天的經濟發展工作日趨復雜化，需要更加專業化的組織來承擔發展經濟的事務，形成一種村集體經濟職能的外包。因此，大城市郊區尤其上海地區的鄉村振興必須實現內部資源和外部資源的整合。這個整合包括三個層面：本地治理資源和上級治理資源的對接，本地農地和支農政策與外地勞動力和經營者的對接，村級組織和專業化經濟組織之間的對接。這三個層面的對接既是本地鄉村活力不足的表現，也是本地鄉村發展資源豐富的表現，表明大城市郊區發展可以將各種資源為我所用，有能力創造出更加合理的鄉村發展模式，這和普通農業鄉村地區完全不同。

如何將本地的農地和支農政策與外來的勞動力和經營者更好地結合起來，是大城市郊區農業現代化的一個基本問題。當前，上海地區普遍實現了對農民承包地的委托流轉，流轉出來之后采取怎樣的規模經營模式是一個大的問題。

除了少數特殊情況，上海郊區最適宜的農業經濟組織形式應該是混合所有制的農業股份公司。在這個混合所有制的農業公司中，基本的架構是一個專業的農業公司和村集體經濟組織的合作關系，其中村集體經濟組織以農地的所有權或者經營權入股，讓農業公司享有經營權。如此，財政惠農資金會作為企業的收益讓村集體經濟組織分享，村集體經濟組織再按照農齡來分配收益。在這個過程中，一種更加精細的設計是要防止所有權的坐大，將所有權和經營權分開，讓有承包權的農民直接成為這個混合所有制企業的股東，分享公司盈利。這樣的混合所有制農業企業有三種股東：農業公司、村集體經濟組織和原承包戶，分別代表了經營權、所有權和承包權，形成了一種三權平衡機制。這種做法的好處是搭建了資本和本地農戶之間的直接利益聯接紐帶，防止村集體單方面地撕毀合同，保護了經營權，同時也防止村集體截留從公司獲得的利益，保護了承包權。村集體經濟組織的介入又有助于防止經營者對于本地農戶利益的侵占。

在混合所有制的農業企業中，企業獲利的方式發生了改變，從原來賺取地租差價和截取財政轉移資金變成了依靠農產品的銷售。只有在這種獲利方式中，經營者才會采取真正關心在自己企業名下生產出來的產品的品質；也只有當經營者關心自己產品的品質的時候，他們才會采取措施優化自己和實際租地經營的外來勞動力的關系，建立真正緊密的利益關聯；進一步地，也只有當農業經營者和從事實際生產的勞動力之間建立了緊密和適當的利益關聯的時候，上海地區的農業現代化才會走上正軌。

四、建設新鄉村里弄處理好城市功能和鄉村景觀的關系

鄉村振興必需是“鄉村社會”的振興，應該在鄉村地區創造一種生機勃勃的社會形態。我們需要建立更廣闊的視野，要讓郊區鄉村振興的成果為所有人包括市民所享有，努力實現“鄉村讓城市的生活更美好”。

大城市郊區往往土地資源高度稀缺，鄉村振興必須嚴控建設用地指標，這就涉及如何設計鄉村社會的新型空間形態的問題。國家的鄉村振興規劃強調地方政府不能搞強拆大拆，要保護好鄉村景觀，要讓人們看得見鄉愁。這個原則性的要求在大都市的郊區也是適用的，確實不能按照城市的樣子來建鄉村。不過，這不等于說大都市郊區的鄉村景觀應該和農業鄉村地區保持一致。受制于土地資源的不足，郊區鄉村地區的景觀必定是城市化景觀和鄉村景觀的交錯混合狀態。在這樣的地區，讓農民上樓進小區，不一定是壞事，農民也不一定就不愿意。問題的要點一方面在于上樓進小區能不能給農民帶來更多的經濟利益，另一方面在于上樓進小區能不能為市民和農民創造出一種更好的生活體驗，有一個上什么樣的樓、進什么樣的小區的問題。如果能夠在郊區鄉村創造出更好的生活體驗，那么，本地農民的經濟利益也能得到保障，因此，能否在鄉村創造出一種更好的生活體驗就是一個關鍵的問題。現在看來，比較實際的是如何在鄉村創造一種新型的社區養老和居家養老相結合的養老空間形態。

我們現在已經能夠看到三種形式的退休鄉居，一種是告老還鄉，回自己老家；一種是就近到郊區鄉下買或租房子住；一種是高價住進商業開發的高檔鄉村養老社區。從實地調查的情況來看，前兩種模式實際上都缺乏生命力，醫療條件跟不上、生活冷清和人情淡漠，都會澆滅鄉居老人的熱情。最有生命力的其實是醫療等條件都更好的人氣比較旺盛的高檔鄉村養老社區。現在的問題是，我們能否將這種商業化的養老社區模式轉變成一種公益性的養老社區模式。

我們可以把這種新型的公益性的養老社區模式稱為“新鄉村里弄”模式，這種模式的要點是要從社區公共服務和社會治理的角度來設計居住形態，要摒棄只考慮經濟成本的讓農民上樓或者郊區“大居”模式。這種“新鄉村里弄”可以建在鎮郊，也可以是幾個村莊的歸并，要具有一定的規模，便于到達未來軌道交通的站點。“新鄉村里弄”建在鄉村地區，必定是要讓部分農民上樓的。這種新社區包括本地農民居住的模塊、城市市民居住的模塊和來滬人員的公寓。來滬人員公寓的建設很有必要，因為在拆除老宅基之后，原來租住的來滬人員還是需要有一個住所。來滬人員的年齡結構比較合理，可以降低整個社區的老齡化水平和提高人氣，并且提供養老服務必需的勞動力。在功能上，新鄉村里弄的建設要借鑒商業養老社區的設計，配備必要的醫療設施和社區養老服務隊伍。在整體結構上，要考慮社會治理的需要，尤其要考慮便于建立良好干群關系，形成有助于基層干部服務和聯系群眾的適度規模。在具體空間形態上，要充分考慮人的感受，從一開始就要引進社區營造的思維。

五、創新雙層經營模式協調新家戶經濟和新集體經濟的關系

如果我們比較長三角地區各個城市的農民人均可支配收入的結構，會發現這樣的事實：家庭經營收入的差異對于農民人均可支配收入的差異依然有很強的解釋能力。在長三角地區，高度依賴財政轉移收入并不能帶來更高的農民收入，城市對于鄉村的反哺未必能充分地補償鄉村發展受到的限制。

如果說村集體經濟不必是村營經濟，家庭經濟也不必就是本地農民家庭經營的經濟，更為一般性的說法是家戶經濟。這里的家戶經濟指的是一種場所的概念，指發生在農民家庭房屋內的生產經營活動。其主體可能是一個個人，可能是他（她）的家庭，也可能是一個企業。無論是哪一種情況，這個經營者都不必是本地戶籍的農民。在現實中，淘寶村里的經營主體并不必須都是本地人，也并不必須都是家庭經營的，但是他們一般都在農民的住宅中進行。由于這種主體性質的復雜性和農民住宅的穩定性，我們在研究村域內的經營形式時，需要主要按照經營場所來定性，稱為一種超越了傳統家庭經營的新家戶經濟。

當我們在思考大城市郊區鄉村振興的產業類型和業態的時候，需要有這樣一種思維的光譜：物以類聚，人以群分。無論是淘寶村、民宿經濟、特色農業、畫家村乃至任何一種一村一品或者任何一種某某“之鄉”，都脫離不了這個思維的光譜。傳統的村落也是一種簡單的物以類聚和人以群分的形式，其物是當地的主要出產，其人是有血緣關系或者其他關系的居民。在各種要素和人口大流動的時代，城鄉融合發展將會打破各種既有的限制，在廣泛的可能性中對人和物重新組合，并在空間上進行分布。如果我們能夠將特定的物集中在某個村里進行生產加工，或者將特定的人群召集到一個村里開展活動，那么，也就形成了一個特色的村域產業。當我們這樣來思考的時候，會發現可選的選項在大城市郊區是非常多的，不必一窩蜂地去發展民宿或者淘寶村。

這種物或人的聚集不一定就是局限于農民住宅中的家戶經濟，但在當前的嚴格規制之下，在鄉村地區最適合的組織形式就是家戶經濟。所以家戶經濟正在成為村域經濟的一種主要形式，它可能是本地人經營的，也可能是外來戶經營的。與家戶經濟同時興起的是前面所討論的新集體經濟，新集體經濟可能是村營經濟，也可能只是村有經濟。如此就形成了新的統分結合的雙層經營關系。這種新雙層經營關系的背后最基本的關系是作為土地所有者的集體和具有住宅經營權的經營主體之間的關系。

新的統分結合的雙層經營關系比之傳統的雙層經營形式要更加豐富多樣，需要我們打破各種思維的局限，大膽地探索各種可能的組合，遴選出最有可行性的形式。所以，鄉村振興過程中的產業發展是一個非常需要創意的過程，具有一定的后現代性。各級干部都要加強工作研究和理論學習，來應對這個全新的挑戰。