上海承包土地抵押貸款試點推廣問題研究

■ 王麗媛 馬 佳 馬 瑩 張孝宇

2014年，我國首次提出賦予農民對承包地經營權抵押及擔保權能。次年，全國范圍開展農地經營權抵押貸款試點，盡管上海并未進入全國232個試點地區，但上海市將金山區列入全市首個農村承包土地經營權抵押貸款（下稱“農地抵押貸款”）試點地區。

一、上海承包地抵押貸款試點現狀

（一）上海承包地抵押貸款開展基礎

依據《上海農村土地經營權抵押貸款試點實施辦法》的要求，上海農村土地經營權抵押貸款開展基礎條件，主要包括以下三個方面：

一是“三權分置”。中央在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了賦予農民對集體資產股份抵押、擔保等多種權利。“三權分置”使得農村土地經營權抵押貸款能在各地區順利實施。二是完善的農村土地流轉市場和交易市場。農村土地是農戶抵押給金融機構的保障，當農戶違約時，金融機構會采用沒收抵押土地的方式彌補貸款資金損失。考慮到金融機構對流動性資產的偏好，如果想要順利開展農村土地經營權抵押貸款業務，需要完善當地的農村土地流轉交易市場，從而確保金融機構手中分散的土地資產可以迅速、有效地流轉、交易出去。三是政府機構加大對農村金融的扶持。由于交易成本、金融機構業務偏好等多方面的原因，在同等條件下，對金融機構而言，相比信用貸款，擔保貸款等其他形式貸款，農村土地經營權抵押貸款確實風險較高。因此農村土地經營權抵押貸款業務的順利開展，需要政府在風險補償基金、稅收、政策引導方面給予農村地區、農村金融大力支持。

（二）上海承包地抵押貸款試點運行流程

對上海市承包地金融試點地區（金山區）農地經營權抵押貸款的流程進行了梳理，主要包括：

一是市政府向合作社等發放產權證；二是合作社等向農村土地資產評估事務所申請產權收益評估；三是農村土地資產評估事務所使用產權評估報告對試點合作社等進評估；四是鄉鎮土地使用產權交易所與試點合作社等進行產權交易；五是鄉鎮土地使用產權交易所將產權向金融部門進行抵押；六是金融部門進行產權抵押證申請，進行貸款調查；七是對相關資料進行審查；八是對貸款進行審批并簽訂貸款合同；九是申請產權收益評估。

（三）上海承包地抵押貸款試點進展情況

截至2018年底，金山區全年累計發放了38筆農地抵押貸款，共計7755萬元。自試點成立以來，金山區政府、銀行等相關機構共同探索，基本完成土地確權頒證工作，建立土地流轉制度，大力推進承包地抵押貸款創新，并延長承包地抵押貸款授信期，采取了多種擔保模式，推進承包地金融可持續發展。

二、上海承包地抵押貸款試點推廣調研分析

2018年10月，在對試點地區參與承包地抵押貸款的4家商業銀行(包括農業銀行、郵政儲蓄、農商行、村鎮銀行)相關信貸人員進行電話咨詢及面談式調查走訪，以及對金山、崇明、浦東3 個承包地面積占比過半區域的農業新型經營主體（合作社、家庭農場、龍頭企業）進行問卷調查以及對承包地抵押貸款試點區域（金山區呂巷鎮）參與實踐的相關政府職能部門（鄉鎮農業技術推廣站、鎮經濟管理事務中心）進行實地調查走訪，分析試點實踐及推廣過程中面臨的困境。

（一）商業銀行視角下對農地抵押貸款的供給分析

2018年10月，在對試點地區參與承包地抵押貸款的4家商業銀行(包括農業銀行、郵政儲蓄、農商行、村鎮銀行)的相關信貸人員進行電話咨詢及面談式調查走訪，解析遏制商業銀行開展農地抵押貸款業務的主要原因。

一是農業貸款風險高，防控能力弱。因農業是弱質產業，在農業生產經營中不利影響因素繁多，經營風險高，容易產生貸款風險。而現階段農業保險及農村風險補償機制仍不完善，若出現較大的自然災害或市場沖擊，相關金融機構將面臨巨大風險。二是承包地抵押貸款相關法律和政策支持不足。盡管《農村土地承包法》中允許承包土地經營權通過一定方式流轉，但《物權法》與《擔保法》均明令禁止其用于抵押用途。2015年我國在試點地區實施暫停使用《擔保法》和《物權法》中認定承包地經營權作為土地使用權的規定，但對承包地經營權抵押貸款的法律約束并未從根本上破除。三是現有土地經營權價值評估機制仍不完善。確定抵押物農村承包土地經營權的價值是銀行授信貸款額度的基礎。目前，盡管上海市已經成立了農村土地流轉評估中心，但承包土地經營權價值評估領域仍缺乏專業的評估機構和具有專業資質的評估人員，缺乏相應的評估標準和操作程序，抵押物價值難以準確評定。四是承包土地經營權價值變現困難。上海市雖然成立了土地流轉服務平臺，但部分地區農村土地承包經營權確權、登記、頒證等工作尚未完成，土地承包經營權不明晰。一旦發生土地糾紛或者經營戶出現貸款違約時，土地經營權難以實現變現，銀行無從處置抵押物，這也是其開展承包土地抵押貸款業務面臨的最大難題。

（二）農戶視角下農村承包土地經營權抵押貸款的需求分析

2018年10月，我們對金山、崇明、浦東部分村鎮進行了問卷調查，共發放360份問卷，收回有效問卷334份，有效率為92.78%。

1.土地承包經營權登記情況

土地承包經營權權屬明晰是進行農村承包土地經營權抵押貸款的基本前提之一。調查顯示，地區的農村土地承包經營權確權工作完成良好。雖然在被調查的334戶農戶中，有近八成農戶已經拿到土地承包合同及土地承包經營權證，即實現確權頒證。結合之前對商業銀行的調查發現，全市確權頒證工作也已基本完成，但由于現有產權交易中心及電子化的信息登記制度仍不完善，商業銀行也無法及時有效地獲取所需農戶土地承包經營權的相關信息。

2.農戶參與承包土地抵押貸款的意愿分析

（1）農戶對承包土地抵押貸款的了解程度

農戶對農村承包土地經營權抵押貸款了解不深。雖然銀行在部分地區開展承包地抵押貸款業務已經有3年，但僅有2.1%的農戶表示“了解承包地抵押貸款相關政策”。“不了解或者完全不了解”相關政策的農戶占比超過半數，為64.97%。另外，從獲取相關信息的途徑可以看到，農戶對有關政策的了解途徑也主要來自政府部門的宣傳。在一定程度反映了政府部門對該項業務重視程度不夠，政府部門還應進一步擴大范圍加強宣傳工作。

（2）農戶農業經營過程現有借款情況

目前，農戶在農業經營過程中，主要的借貸途徑來自親戚朋友，占比近半成，為43.71%，而政府擔保途徑在農戶借貸過程中所占比重相對較小，僅為6.89%。調查表明，現有農戶的借貸途徑還相對較傳統，農地金融創新作用在全市層面還有待拓展。

（3）農戶農業經營過程借款需求情況

農戶借款需求一般，但參與承包地抵押貸款意愿較強。被調查的334戶農戶中有169戶農戶在農業經營生產過程中有借款需求，占50.60%。其中，有借貸需求的農戶每年的貸款額度集中在10萬元至50萬元，占39.63%；100萬元以上的借貸需求農戶也相對較多，占30.19%。借貸時間段主要集中在一季度和四季度，分別占43.88%、32.65%，三季度借貸需求最低，僅為5.10%。農戶借貸主要用于種子種苗、肥料、基礎設施等農業生產方面，分別占31.20%、32.80%、34.40%，僅有1.60%的農戶用于交付租金等其他用途。

3.農戶申請承包地抵押貸款意愿及存在障礙因素分析

（1）農戶未申請承包地抵押貸款的意愿

農戶借款需求一般。但調研中發現，現有資金渠道并不能滿足農戶借貸需求，農戶參與承包地抵押貸款意愿較強。不過，有54.63%的農戶表示如果取消政府擔保將不愿意申請承包地抵押貸款。由此表明，政府擔保在承包地抵押貸款過程中的推動作用上扮演重要角色。

（2）農戶未申請承包地抵押貸款的原因

調查發現，農戶不愿意用承包土地經營權作為抵押進行貸款的主要原因除了“沒試過，不了解”外，主要因為手續煩瑣、擔心失去土地、擔心法律糾紛及土地估價低等。由此可看出，在未申請用承包土地經營權作為抵押進行貸款的農戶中，有41戶農戶因為手續煩瑣；有39戶農戶是因為“擔心失去土地，不愿冒險”；有26戶農戶因為“土地估價低”；有24戶農戶是認為容易產生法律糾紛，不愿意申請承包地抵押貸款。

（3）部分農戶申請未成功承包地抵押貸款的原因

承包地流轉期限短、缺乏抵押物或擔保人、銀行缺少相應金融產品、相關部門審核過嚴等成為農戶申請承包地抵押貸款的主要障礙，占比分別為22.53%、20.33%，13.74%，11.54%。調研中了解到，金融機構目前推出的一系列支農的金融創新產品并不能滿足農戶的融資需求。因此，現在亟須一種新的金融產品來解決農戶融資難這一難題，農村承包土地經營權抵押貸款這一金融創新應運而生。

三、試點推廣主要難點

（一）承包土地經營權價值難以準確評估，尚未建立有效評價標準

一方面，目前試點實踐過程中，土地經營權的價值及地上物的價值評估是以鄉鎮農業技術推廣站和鎮經濟管理事務中心聯手出具估價建議書的形式，有關專業的承包土地經營權價值評估機構和具有專業資質的評估人員仍不具備，缺乏評估流轉承包土地經營權價值的相應標準和操作程序，土地價值仍難以準確界定。另一方面，部分農村承包土地經營權確權、登記、頒證等工作尚未完成，土地承包經營權不明晰，極易產生土地糾紛。

（二）農業經營風險較高，貸款風險防控機制不完善

對于金融機構而言，土地經營權變現困難，經營戶如若出現貸款違約狀況，銀行無從處置其抵押的土地經營權，加之農業經營風險較高，導致貸款風險大。而現階段全市農村風險補償機制尚未成熟，缺乏農業產業風險準備金、救災補助等政策扶持，一旦遭遇大范圍的自然災害或市場因素影響，相應金融機構將面臨極大業務風險，其參與積極性受影響。

對新型農業經營主體而言，一是現有農業保險的保額并不能滿足其需求，農業保險賠付程序冗長拖沓，經營主體在賠付過程中缺乏話語權。二是風險補償基金方面，風險補償基金總量過小，與經營權抵押貸款總額明顯不匹配，尚不足以起到風險緩釋的作用。三是涉農擔保方面，多數地區并未設立與承包地經營權抵押貸款相匹配的專業擔保機構，也沒有利用現有的擔保機構開展該項業務，擔保與信貸聯動機制比較欠缺。

（三）承包地流轉期限短、缺乏抵押物或擔保人、銀行缺少相應金融產品、相關部門審核過嚴等成為農戶申請農地抵押貸款過程的主要障礙

非試點地區調研發現，金融機構對試點總體上持審慎態度。承包地流轉期限短、缺乏抵押物或擔保人、銀行缺少相應金融產品、相關部門審核過嚴等成為新型農業經營主體申請農地抵押貸款過程的主要障礙。尤其是大規模新型農業經營主體資金需求量大且迫切，但受經營范圍影響，在需求時段、用途上又有所差異，而金融機構目前推出的一系列支農的金融產品并不能滿足新型農業經營主體當前的融資需求。

（四）農戶對承包地抵押貸款的了解程度較低，相關配套服務缺乏

部分新型農業經營主體不愿意將承包土地經營權作為抵押物進行貸款，主要是考慮到“手續煩瑣、擔心失去土地、擔心法律糾紛及土地估價低”等相關配套服務不完善問題，通常他們對抵押貸款業務的操作流程的了解也不夠深入。依據法國等國際經驗，農業信貸銀行等農地金融有關組織和機構，注重加強農業教育，將其作為金融深入農業產業、克服信息不對稱、控制風險的一種有效手段，現有試點地區相應的配套服務還有待提升。

四、試點推廣相關對策建議

面對這些難點，對上海今后如何推廣承包地抵押貸款試點，促進承包地金融改革，助力鄉村振興方面，我們提出如下四條具體建議：

（一）完善承包地流轉服務體系，充分發揮農村產權交易平臺作用，推進農地金融可持續發展

建議進一步深化農村土地承包經營權確權登記頒證工作，全面完善農村土地承包經營權實時數據平臺，加強農村土地流轉信息系統服務體系建設，將土地流轉的詳細信息及時推送給土地流轉的供需方。擴大農村產權掛牌交易范圍，以提升承包土地經營權價值。以政策性評估為主導，商業性評估機制為補充，建立多元公正評估機制，提升農村土地價值評估專業化水平，從而給予科學合理的指導性評估價格，為金融機構開展承包地抵押貸款業務奠定基礎。另外，針對抵押承包地評估價值評定的具體問題，還可以改善承包地估值方法。一方面可以用存量評估法代替流量評估法，摒棄用未來收益之和確定承包地評估價值的流量評估法，把承包地每年的經營收入算作“利息收入”，通過除以一定的利率，計算出承包地現階段的真正價值。另一方面，金融機構也可以更靈活地運用政策，創新承包地評估方法，比如固定用10年、15年或20年的期限為準確定承包地未來經營價值，并加總計算承包地評估價值。

（二）建立可操作抵押物處置機制，完善農業生產保障機制，降低承包地抵押貸款風險，激勵金融機構參與積極性

建議組建土地抵押擔保公司，以政策性信用擔保體系為主，建立具備獨立法人地位的土地抵押擔保公司內控機制。同時，依托農村產權交易平臺建立承包地抵押貸款風險防范“項目池”，成立貸款風險補償基金，有效降低金融系統性風險。對金融機構發放的單純承包地抵押貸款給予差別化優惠稅率。綜合運用利率、準備金等貨幣政策工具，引導金融機構擴大承包地抵押貸款信貸投放。一是完善農業保險增信。擴大保險險種范圍，將政策性農業保險與商業保險相結合，提升保費、加強保障。二是完善風險補償基金。依據試點地區貸款總量配置相應的風險補償基金額度，并明確補償條件及完成時限，提高補償效率，減緩貸款風險。三是建立涉農融資擔保體系。成立專門的涉農融資擔保機構，為承包地抵押貸款擔保，以分散貸款風險。

（三）鼓勵金融機構創新產品，建立有效金融供給機制，提高承包地抵押融資供給的適應性

建議對承包農地抵押貸款涉及農口和財政等政府部門、金融機構、擔保公司、評估公司等相關機構加強融合協作，共同優化信貸的供給方式，依據信貸需求實際狀況，探索不同規模新型農業經營主體承包土地經營權抵押貸款的供給措施。完善信貸產品和貸款方式，避免低端無效的信貸供給，加強高端有效的信貸投入，以科學有效的供給滿足不同的需求。增強供給方式的適應性和靈活性，及時應對承包地抵押貸款的需求變化。

（四）強化農業教育，整合資源，增強政府綜合服務功能

建議政府引導相關金融機構介入農業教育培訓，與科研院所聯合，注重對新型農業經營主體經營和管理能力的針對性培育。另一方面，建議加大對基礎設施建設投入力度，加強整合現有資源，形成承包地信息及政策法規發布、金融產品和信貸政策推送、土地價值評估轉讓的綜合信息服務平臺，實現土地流轉平臺與金融機構信息共享，提高土地資本與金融資源的對接效率。對承包地產權流轉招標拍賣及時進行風險提示，解決變現處置的法律爭議問題，為金融機構開展承包地抵押貸款提供配套服務。