立足規范發展和質量提升扎實開展農民合作社專項清理工作

湖北省委農辦主任、省農業農村廳黨組書記、廳長 肖伏清

近幾個月來，為全面貫徹中央農辦等11個部委關于開展“空殼社”專項清理工作的要求，認真落實湖北省委省政府領導有關農民合作社“空殼社”問題的批示精神，更好地促進農民合作社規范發展和質量提升，湖北省全面啟動了“空殼社”專項清理工作。那么，如何看待全省農民合作社的發展？如何認識專項清理工作的重要意義？又如何有效開展專項清理工作呢？

一、認真總結分析，正確看待全省農民合作社的發展

1.要充分肯定農民合作社發展取得的成績。據統計，到2019年3月底，湖北省注冊登記的農民合作社已超過9.8萬家，農戶入社率超過60%，業務范圍已從單純的生產合作擴展到產前、產中、產后各個環節，不僅覆蓋了種植業、林業、畜牧業、水產業等傳統種養業，還拓展到農產品加工、倉儲物流、直營配送、電子商務和鄉村旅游等領域，實現了農村一二三產業融合發展。可以說，農民合作社已成為推動全省實施鄉村振興戰略、深化農業供給側結構性改革的重要市場主體，已成為加快農業新舊動能轉換、實現農業高質量發展的中堅力量，已成為促進小農戶和現代農業發展有機銜接、打贏精準脫貧攻堅戰的有效平臺。

2.要準確判斷湖北省農民合作社發展中存在的問題。農民合作社目前還處在發展的初級階段，存在不少問題，突出表現在3個方面。一是合作社內部管理不規范。根據對全省898家農民合作社的問卷調查，沒有建章立制的超過1/6，沒有落實“三會”制度、沒有為成員提供服務的均約占1/4，沒有建賬的約占1/3，沒有建立成員賬戶、未向成員進行盈余返還的約占2/5。二是合作社“空殼社”問題日益突出。據市場監管部門統計，湖北省2014年—2017年未填報年報的農民合作社比例分別為2.38%、3.44%、5.95%和7.58%，2018年為6.55%。可以認為，這些合作社基本上屬于從未經營的“休眠社”，或者是已停止經營的“僵尸社”。三是極個別合作社辦社動機不純。近些年來，各級財政對農民合作社的支持力度越來越大，因此，極少數人打起小算盤，拼湊幾個成員，注冊成立農民合作社。

3.要客觀分析農民合作社“空殼社”產生的原因。綜合分析，主要有以下幾個方面。一是受宏觀經濟和政策影響。近幾年來，全球經濟復蘇緩慢，國內經濟下行壓力加大，融資難融資貴成為常態，農業產業結構調整加快，農產品市場競爭加劇，環境污染整治力度空前，導致不少合作社經營難以為繼。比如近兩年，湖北省禁養區已關閉、搬遷畜禽養殖場（戶）1.2萬多家，影響相關合作社近3000家。二是受自然災害和疫病影響。這幾年，湖北省水災、雪災、旱災等自然災害頻發，動植物疫病呈較重發生態勢，不少地方的蔬菜、水產和畜禽合作社受到不同程度的影響，有的損失慘重。三是有效退出機制缺失。修訂前的《農民專業合作社法》未明確農民合作社的退出辦法；修訂后的《農民專業合作社法》雖有退出辦法，但相比登記注冊，農民合作社的注銷時間更長、程序更繁、成本更高，大家不愿意走這一程序。四是合作社先天不足。相比企業和家庭農場，農民合作社的組織結構比較松散，往往有利則合，無利則散；同時，農民合作社以服務成員為主，盈余大多返還給成員，加上不少合作社缺乏善經營、懂管理的帶頭人，難以形成競爭力。五是教育監管缺失。合作社輔導員全省只有約1000名，平均到每個鄉鎮不足1名，很難做好培訓和輔導工作；農業農村部門沒有監管職能，市場監管部門重在登記注冊和年報工作，難以有效地監管。

二、提高政治站位，深化對專項清理工作重要意義的認識

1.專項清理工作是貫徹落實黨中央要求的具體體現。黨中央和習近平總書記一貫高度重視農民合作社的發展。習近平總書記指出“農民合作社是發展方向，有助于農業現代化路子走得穩、步子邁得開”。近10多年來，每年的中央1號文件都一再強調發展農民合作社，2019年的中央1號文件明確要求：突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體，開展農民合作社規范提升行動，深入推進示范合作社建設。

2.專項清理工作是實現高質量發展的緊迫要求。隨著中國特色社會主義進入新時代，農業農村發展步入新階段，那種只重視數量、忽視質量的粗放式發展模式已成為過去，由數量規模擴張向質量效

益提升轉變已成為主旋律。近5年來，全省農民合作社發展數量激增，每年新增近萬家，如果平均到每個行政村，目前近4家。發展快了，數量多了，就很難做到規范，就很難保證質量。因此，要正確把握好數量與質量、發展與規范的關系，堅持把提升農民合作社發展質量放在首位，堅定不移地做好農民合作社“空殼社”專項清理工作。

3.專項清理工作是堅持和完善農村基本經營制度的重要舉措。實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國憲法確立的農村基本經營制度；長期穩定和不斷完善雙層經營體制，是黨在農村的基本政策。農民合作社屬于“統”的重要力量，能有效提供農業產前、產中和產后各種服務，是帶動小農戶進入大市場的基本主體，是家庭承包經營的有力支撐。目前，全省農民合作社雖然總量已經不少，但能較好地服務成員、輻射帶動農民的合作社數量還不夠多。因此，要通過開展“空殼社”專項清理，提升一批、規范一批、淘汰一批，讓農民合作社行穩致遠，帶動小農戶與現代農業有機銜接。

4.專項清理工作是農業農村等部門的職責所在。《農民專業合作社法》明確規定：“縣級以上人民政府農業主管部門、其他有關部門和組織應當依據各自職責，對農民專業合作社的建設和發展給予指導、扶持和服務。”法律賦予的職責，各級農業農村部門必須切實履行。當前，全省各市、州、縣的機構改革正在進行之中，不少地方原來承擔農民合作社相關職能工作的機構去向不定，有些同志思想波動較大；一些機構改革基本到位的地方，工作機構和人員都是新的，情況不明，業務不熟，理順工作也需要一個過程。但是，專項清理工作時間緊、任務重、責任大，不能等、不能拖、更不能推，要克服一切困難，凝心聚力，履職盡責。

三、強化擔當作為，確保專項清理工作落實落地取得實效

1.明確責任和范圍，做好摸底調查和甄別工作。一要明確責任主體。縣級農業農村局或者其他農民合作社主管部門要做好“空殼社”專項清理的統籌協調工作，具體做好種植業、畜牧業、水產業、農機和農墾等行業的專項清理工作；水利、林業、供銷等行業或系統的專項清理工作由相關業務主管部門和單位負責；有關問題合作社的注銷或吊銷由縣級市場監管部門負責；涉嫌稅收問題的合作社由縣級稅務部門負責查處，涉嫌從事非法金融活動的合作社由縣級金融工作部門會同當地銀保監分支機構查處，涉嫌騙取套取財政資金的合作社由縣級財政、發改會同有關部門查處。二要明確清理范圍。這次“空殼社”專項清理不是全面普查，而是重點清查，范圍主要包括納入市場監管部門經營異常名錄、抽查抽檢異常的合作社，涉嫌非法集資或騙取套取財政資金的合作社，以及年報雖然正常，但無農民成員、沒有生產經營或者經營停止的合作社。三要做好甄別核實工作。對摸排發現的問題，通過現場查看合作社經營場所、產銷記錄、財務會計賬目等“五查三看”，結合實地問詢，作出準確判斷，并逐一建立問題臺賬。

2.明確政策界限，做好分類處置工作。要堅持對標對表，認真做好問題合作社的分類處置工作。一是對從事非法金融活動、騙取套取財政補助資金或者存在其他違法違規問題的，要依法依規查處，依法吊銷營業執照。二是對連續兩年未從事生產經營活動的合作社，依法吊銷其營業執照。三是對無農民成員、沒有生產經營或者生產經營停止的合作社，由有關行業主管部門勸導其自愿注銷，對“家庭社”引導其改注家庭農場。四是對既不愿意整改又不愿意注銷的合作社，由市場監管部門列入異常經營名錄。五是對不符合各級合作社示范社標準的，由認定部門取消其示范社資格。六是對因災害虧損等原因暫停經營的合作社，要求繼續保留的可以暫時保留。七是對運行管理欠規范的合作社，督促指導其整改，幫助其規范運營。

3.堅持黨委政府領導，構建規范發展長效機制。“空殼社”專項清理工作涉及各鄉鎮村，涉及多個部門和單位，必須依靠當地黨委和政府的領導和支持，爭取縣市領導掛帥。要積極構建長效機制。一是完善考核機制。2019年開始，在全省“三農”考核指標中，將不再考核農民合作社的數量指標，而是著重考核質量指標，以免出現“為了考核，只重數量，不重質量”等問題發生。二是探索試行簡易退出機制。按照“放管服”的改革要求，積極配合市場監管部門，在法律框架內，研究探索試點推廣簡易注銷登記辦法，以緩解農民合作社“易進難退”的問題。三是加強政策宣傳。要讓廣大農村農民知曉，國家對合作社雖有政策支持，但不是普惠制，一般只有各級示范社才可能有資格，只有符合有關項目條件才可以申報，只有競爭勝出才能夠享受，以避免投機注冊現象。四是營造良好氛圍。農民合作社與企業等其他市場主體一樣，有注冊就會有注銷，有成功也會有挫折，這都是市場經濟的正常現象。因此，對“空殼社”問題，不必大驚小怪，要積極引導輿論、引導社會，正確看待合作社、關心合作社、善待合作社、支持合作社。五是抓好農經隊伍建設。農村經營管理隊伍是貫徹落實黨在農村基本政策的重要力量。農村經營管理職能主要包括：提出深化農村經濟體制改革和穩定完善農村基本經營制度的政策建議，指導農村土地承包、耕地使用權流轉和承包糾紛仲裁管理，指導監督減輕農民負擔和村民籌資籌勞管理工作，指導農村集體資產和財務管理，指導扶持農業社會化服務體系、農村合作經濟組織、農民專業合作社等建設與發展，負責農村宅基地的管理和改革，協調推進鄉村治理。這都屬于農村工作的范疇，與農業密切相關。2019年的中央1號文件明確要求：統籌鄉鎮站所改革，強化鄉鎮為農服務體系建設，確保鄉鎮有隊伍、有資源為農服務。因此，全省各地的機構改革要體現中央的精神，必須明確相應機構承擔農村經管工作職責，確保事有人干、責有人負。