中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式評估

楊雪燕，井 文，王灑灑，高琛卓

（西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049）

一、問題提出

“全面二孩政策”是我國人口政策里程碑式的變革，但全面二孩政策在實施過程中卻面臨著挑戰(zhàn)，人們的二孩生育意愿持續(xù)低迷。2016年全國婦聯(lián)兒童工作部通過對北京、遼寧等10個省（區(qū)、市）0-15歲兒童的父母的調查發(fā)現(xiàn)，有生育二孩意愿的僅為20.5%，不想生育二孩的比例高達53.3%，在發(fā)達地區(qū)的城市尤為突出。［1］研究指出公共服務體系的不完善成為人們放棄生育二孩的主要原因。其中，0-3歲嬰幼兒托育服務的可及性成為影響人們是否生育二孩的關鍵問題。［1］

相比于家庭和社會對0-3歲嬰幼兒托育服務的強烈需求，我國目前嬰幼兒托育服務供給卻十分緊缺，供需嚴重失衡。［2］0-3歲嬰幼兒在我國各類托幼機構的入托率僅為4%，遠低于一些發(fā)達國家50%的比例。［3］“幼有所育”被十九大報告列為保障和改善民生的重要內容，0-3歲嬰幼兒托育服務體系的建構是“幼有所育”能否實現(xiàn)的關鍵。盡管上海、南京等經濟發(fā)達城市在探索建立0-3歲嬰幼兒托育服務體系方面積累了一些經驗，但從全國來看，0-3歲托育服務體系仍處于起步探索階段，區(qū)域差異也很大。［4］目前為止，與此相關的學術研究仍然相對滯后，尚未有研究對中國不同地區(qū)0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式進行總結和評估。

本文的目標即是對中國0-3歲嬰幼兒托育實踐的模式進行識別、分類和評估，以期為構建中國0-3歲嬰幼兒托育服務體系提供決策依據和政策啟示。

二、分析框架

“全面二孩”政策下0-3歲嬰幼兒托育服務是一個公共服務問題，將對學前教育公共服務體系的建設和完善產生重大影響。但是很少有學者從公共管理的角度，采用公共服務的基本理論和框架進行深入分析。

圖1 新公共服務七要素理論分析框架

新公共服務理論是在對傳統(tǒng)公共行政理論，特別是對新公共管理理論批判與繼承基礎上建立起來的。其主要內容包括：政府的職責是服務而非掌舵，追求公共利益，戰(zhàn)略思考，民主行動，公共服務的對象是公民而不是顧客，重視人而不只是生產率等。新公共服務理論在更為廣義的中國公共服務體系當中已經有了一些操作化維度的探索，但迄今為止，新公共服務理論在中國的應用研究當中并未形成一致公認的操作化維度，學者們通常根據自己的研究和理解對其進行界定。本文仿照公共治理的六要素理論在中國背景下的應用，［5］提出七要素的新公共服務理論框架，包括理念、項目、方式、規(guī)范、機制、政策和效果。其中，理念指的是服務應遵循的價值觀，強調公民權利、以人為本、公平和效率兼具等；項目指的是服務所提供的具體內容；方式指的是提供服務的形式和手段；規(guī)范指的是服務應具備的條件、應達到的標準和應遵循的流程；機制指的是各服務供給主體在具體服務過程當中的角色定位及其互動關系；政策指的是政府為了持續(xù)提供服務和保障服務效果而出臺的相關保障措施、制度和政策等；效果指的是服務的產出和績效。七個要素當中，服務理念是最重要和最具決定性的要素，決定了其他六個要素的內涵。圖1展示了上述新公共服務理論七要素之間的相互關系。本文擬采用上述新公共服務七要素框架，對中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式進行分析和比較。

三、數據和方法

本文采用網絡文獻收集的方法，通過中國期刊網、電子期刊數據庫、百度等搜索引擎，檢索有關中國各省市0-3歲嬰幼兒托育服務模式的學術論文、新聞報道、研究報告等，查閱中國各省市有關嬰幼兒托育服務的法律法規(guī)及相關政策。主要采取文獻研究的方法對這些資料進行分析，基于七要素新公共服務理論框架，從理念、項目、方式、規(guī)范、機制、政策與效果等方面，對中國0-3歲嬰幼兒托育服務模式進行識別和分類，在此基礎上對不同模式的效果進行評估。具體分析過程如下：

第一步：根據七要素的定義，針對每一要素，分別對中國0-3歲嬰幼兒托育服務模式進行分析和歸類。

第二步：根據分析和歸類內容對不同的托育服務形式進行比較。

第三步：根據上述分析和比較的結果給出相應結論，提出構建中國托育服務體系的建議。

四、分析和比較

（一）服務理念

根據中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式的不同特點，服務理念可以分為四類：公益性、普惠性、多樣性和補缺性。公益性是以實現(xiàn)公共利益，強調弱者優(yōu)先為價值取向。從公益性的實現(xiàn)主體來看，政府、社會、托育機構、公民個人都要承擔起應盡的責任，但其中政府的責任是最主要的。［6］普惠性是以普遍惠及、人人享有為價值取向。普惠性的核心內涵表現(xiàn)為無排斥、無歧視、低收費、非營利、有質量。［6］多樣性是指托育機構針對不同客戶群體的需求提供多樣化的托育服務。補缺性，本文參考傳統(tǒng)補缺型兒童福利對其內涵進行了重新界定。傳統(tǒng)補缺型兒童福利通常關注困境兒童的福利，將兒童福利僅限于特定人群，即福利機構集中養(yǎng)育的孤兒和棄嬰。［7］本文參考其針對特定人群的內涵，將托育服務的補缺性界定為托育服務僅針對特定人群。如企事業(yè)單位提供的托育服務，其服務人群僅為本單位的職工群體。以下將對中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式的服務理念展開分析。

1.政府主導模式可以分為政府直接提供和政府購買專業(yè)服務兩類［2］

政府直接提供主要以公辦幼兒園托班為主。政府購買專業(yè)服務如通過開辦社區(qū)托育機構，采用“公建民營”的方式。如上海市楊浦區(qū)五角場社區(qū)幼兒托管點，由政府提供場地，通過購買服務引入專業(yè)組織對托管點進行日常運營。［8］政府主導模式下的兩種形式均面向全體公民，實現(xiàn)公共利益，具有公益性和普惠性。

2.市場主導模式下的托育服務產品種類多元，其服務理念略有不同

（1）民辦園所。民辦幼兒園分為普惠性幼兒園和非普惠性幼兒園。［2］民辦普惠性幼兒園是指在設立條件上，保育教育質量達到同類公辦幼兒園水平，受政府委托或資助提供學前教育，實行政府定價或接受政府指導價的民辦幼兒園。［9］2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》首次提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”。［10］而非普惠性幼兒園體制靈活，自主定價。在規(guī)模和層次上差異較大，有收費較為平價的普通幼兒園，也有費用昂貴的國際連鎖經營幼兒園，環(huán)境高雅，設施齊全甚至奢華，如個別幼兒園設有高爾夫練習室及西餐廳。形式多樣，層次鮮明，既體現(xiàn)了私立幼兒園靈活的辦園模式，又迎合了家長和市場的不同需求。［11］由此，民辦普惠性幼兒園的托班雖為市場主導，但仍具有公益性和普惠性。而民辦非普惠性幼兒園的托班則更加具有個性化和多樣性。

目前市場上還存在極少具有辦學許可資格的民辦托兒所，與上述非普惠性幼兒園相似，規(guī)模和層次不一，是市場需求多樣化的表現(xiàn)。

（2）“教育咨詢”類早教機構。指在工商局以“教育咨詢機構”注冊，大多以早教的名義開辦，實際上也開辦0-3歲嬰幼兒日托服務，其中不少還冠以國際嬰幼兒日托中心的名字，對外宣傳為0-3歲寶寶提供歐美托管服務。［2］按工商部門的規(guī)定，教育咨詢類機構不允許進行日托服務，包括提供餐飲等，屬于違規(guī)經營。［12］但由于市場需求旺盛，目前這類幼托機構在市場上非常活躍，占市場的大多數，可根據不同顧客的需求提供多樣化托育產品。

（3）其他提供托管服務的機構。主要指“兒童游藝中心”“幼兒家政服務公司”等機構開辦幼兒托管服務。［13］此類機構不僅無提供日托服務的資質，也無提供早教服務的資質，屬于違規(guī)經營。將孩子送托的家長心知肚明，但此類機構在市場上仍大量存在是因為可以滿足家長托管3歲以下幼兒的剛需，“沒滿兩歲，幼兒園不收，請保姆不劃算”，而“托管中心離家近，方便接送”。［13］面對嬰幼兒托管這一“潛力”市場，各式幼兒托管機構不禁紛紛“試水”，提供形式多樣化的托育產品。

（4）家庭式托育服務。如家庭幼兒園或家庭托兒所，部分是因不滿傳統(tǒng)幼兒園教育方法，希望實現(xiàn)“讓孩子自由成長”的理念而創(chuàng)辦，［14］部分是為了滿足小區(qū)周圍家長托管孩子的需求而創(chuàng)辦。一般通過簡單布置室內設施和玩具，根據照看人的數量，再接受相應數量的幼兒。由于師幼比相對合理，托育的幼兒可以根據家長的意見、孩子的個性定制培養(yǎng)。［15］這種家庭托育服務既能滿足追求不同教育理念的人群的需求，又因收費低廉能滿足無力承擔機構托育昂貴費用的人群的需求，是對市場細分化人群提供的特定服務，因此其服務理念符合多樣性。

（5）育兒嫂。作為一種常見的托育形式，其服務理念是為不同的顧客提供個性化定制服務。

3.企事業(yè)主導模式根據其具體做法的不同，分為不同的形式［2］

企事業(yè)直接提供主要指企事業(yè)自辦幼兒園、托兒所。企事業(yè)購買專業(yè)服務是指企事業(yè)提供場地、資金等，委托專業(yè)幼托機構提供托育服務。如上海市總工會推出“職工親子工作室”，旨在探索在職工需求集中且有條件的企業(yè)、園區(qū)、樓宇等單位開展職工子女托育服務，部分企事業(yè)通過購買專業(yè)服務等方式開展親子工作室。［16］企事業(yè)購買非專業(yè)服務是指企事業(yè)委托賦閑在家的職工家屬或全職太太看護，企事業(yè)給予一定的補貼，看護場所或在職工家屬家里或在企業(yè)內部。［16］上述三種類型雖具體做法有差別，但其服務理念均是為了解除職工的后顧之憂，是面向內部職工的一種福利待遇。

（二）服務項目

1.政府主導模式

政府直接提供方式如公辦幼兒園托班，同時提供保育和早教服務。政府購買專業(yè)服務以上海市一家社區(qū)幼兒托管點為例，教師和保育員需持證上崗并接受定期培訓。［8］政府購買服務是目前較為新興的形式，在南京、上海等地不斷開展，在師資力量、硬件設施等方面配備較為科學，提供保育和早教服務。

2.市場主導模式

民辦園所與公立幼兒園托班類似，均承擔著幼兒保育與早教的雙重任務。“教育咨詢”類早教機構原本只提供早教服務，目前很多冠名日托中心的機構開始提供托管服務，主打日托和早教服務。其他提供托管服務的機構與上述“教育咨詢”類早教機構不同的是，此類機構通常缺乏早教服務，如托管在兒童游藝中心的幼兒獨自在各個游戲區(qū)玩耍，并無專業(yè)早教課程教授。［13］由此認為，此類機構提供托育服務時主要以保育服務為主。家庭式幼兒園主要設于居民樓內，絕大多數系無證經營，或以“托管”名義登記備案。家庭式幼兒園在托管幼兒的基礎上開設早教課程，對外宣傳同時提供保育和早教服務。育兒嫂是用現(xiàn)代教育觀念和科學方法對0-3歲嬰兒進行生活照料、護理和教育的專業(yè)人員。［17］經過嚴格培訓，合格正規(guī)的育兒嫂被認為可以為嬰幼兒同時提供保育和早教服務。

3.企事業(yè)主導模式

企事業(yè)自辦的幼兒園或托兒所雖教育質量參差不齊，卻均兼具保育和早教功能。

企事業(yè)購買專業(yè)服務以上海市總工會推出的“職工親子工作室”中的“全日托親子工作室”為例，建立全日托親子工作室的企事業(yè)通過與第三方教育咨詢機構簽訂合同，購買其專業(yè)服務，幼兒在園內的生活和管理都參照正規(guī)托幼場所的規(guī)定，［18］即同時提供保育和早教服務。

企事業(yè)購買非專業(yè)服務通常委托賦閑在家的職工家屬或全職太太看護，看護場所或在職工家屬家里或在企業(yè)內部，［16］主要解決職工子女的托管問題。

2.2.1 基因分型。血清學方法抗原鑒定受試劑缺乏、昂貴等因素制約，基因定型則更快捷、成本低，被大量應用于稀有血型的篩選。血型基因分型立基于序列特異性引物-聚合酶鏈式反應（PCRSSP）的原理，根據不同血型抗原設計相應的引物。目前基因分型可以檢測的稀有血型抗原包括k，s，F(xiàn)y（a-），Co（a-），Yt（a-），Di（b-），Kp（c-），Kp（b-），Js（b-），Ok（a-），Vel-，Sc1-，GIL-，In（b-）等。

（三）服務方式

現(xiàn)行托育實踐模式的運行載體主要分為機構和家庭兩類，服務對象多為2-3歲，部分機構接收2歲以下幼兒，服務時間有全日制、半日制及臨時托管等不同形式。不同的服務模式在運行載體、服務對象及服務時間上略有不同。

1.政府主導模式

政府直接提供與政府購買專業(yè)服務兩種方式均主要以機構形式運行，政府直接提供模式如公辦幼兒園托班主要接收2歲以上幼兒，主要包含全日制和半日制，其中，半日制形式在杭州等地已較為普遍。半日制托班模式適合年齡較小的孩子，既能讓他們體驗集體生活，又不會和家人分別太久，是很多家長的理想選擇。［19］

政府購買專業(yè)服務模式如南京市社區(qū)托育機構，除接收2-3歲的幼兒外，還針對0-1歲孩子每年開展兩次上門指導服務，發(fā)放家庭指導手冊，針對1-2歲嬰幼兒，家長可帶孩子到社區(qū)參加親子活動，社區(qū)機構有專業(yè)人員指導。［20］在服務時間上，以上海市楊浦區(qū)五角場幼兒托管點為例，其服務時間主要為全日托，不提供周末托。在具體時間上，市婦聯(lián)要求“晚上接孩子的時間能夠到六、七點，跟家長下班時間對接”。［21］

值得注意的是，政府購買專業(yè)服務模式中依托社區(qū)的形式呼聲漸高，社區(qū)作為貼近百姓需求、集合社會資源、就近就便為居民提供公共服務的重要載體，被認為是提供托管服務的發(fā)展方向。全國人大代表、北京科學學研究中心副主任伊彤在今年的兩會期間提出了《關于鼓勵建立社區(qū)內0歲至3歲嬰幼兒托育機構的建議》，［22］《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》明確提出“構建15分鐘社區(qū)生活圈，包括十分鐘步行可達小學、嬰幼兒、兒童托管點”。［23］

2.市場主導模式

市場主導模式下的民辦園所、“教育咨詢”類早教機構或其他機構均以機構的形式運行，家庭式托育服務和育兒嫂則以家庭為運行載體。在服務對象上，除民辦幼兒園托班主要接收2-3歲幼兒外，其他提供托管服務的機構對幼兒年齡無明顯限制，也服務2歲以下的幼兒。［13］其中，民辦托兒所及部分“教育咨詢”類早教機構主打0-3歲嬰幼兒市場，［24］育兒嫂也可服務0-3歲幼兒的各個年齡段。在服務時間上，民辦園所主要以全日制為主，上述半日制幼兒園目前主要在公立幼兒園試點，也是為了緩解公辦幼兒園學前教育學位緊張，滿足更多幼兒入園的應對之舉。而其他機構則更加靈活多樣，如北京某幼兒看護中心可提供月托、日托、時托、夜托等多種服務時間類型。［24］

3.企事業(yè)主導模式

企事業(yè)主導模式中除部分企事業(yè)委托賦閑在家的職工家屬在家看護其他職工子女的形式外，主要以機構為運行載體。服務對象年齡不詳，個別企事業(yè)通過購買專業(yè)服務的機構可涵蓋0-3歲幼兒。［18］服務時間主要是全日托，［16］如上海“職工親子工作室”中的“全日托親子工作室”。［18］

（四）服務規(guī)范

中國目前0-3歲托育實踐中不同模式的服務規(guī)范在執(zhí)業(yè)資質、設施規(guī)范和師資規(guī)范等方面存在較大差異。

1.政府主導模式

政府直接提供方式如公辦幼兒園托班，有合格的辦園資質，其硬件設施需要通過相關部門的嚴格驗收，如園舍須符合國家和地方的建設標準及相關安全、消防等方面的規(guī)范，須定期檢查維護。幼兒園的各種設施、裝修裝飾材料、用品用具和玩教具材料等也須符合國家相關的安全質量標準和環(huán)保要求。［25］在師資方面，公辦幼兒園教師的錄用和聘任需經過嚴格的考試與選拔，大專是最低學歷，本科及碩士學歷者約占到一半的比例，被錄用和上任的幼兒教師整體水平較高。［26］但存在的問題是我國目前很少有大中專院校開設早期教育專業(yè)，目前學前教育專業(yè)畢業(yè)的教師其所在學校的培養(yǎng)規(guī)格、課程設置和教學模式等均是按照3-6歲幼兒教育來培養(yǎng)，而3歲以下嬰幼兒與3-6歲兒童在生理特點和心理發(fā)展特點上存在著較大的差別。在保育方面，目前幼兒園普遍存在“重幼兒園教師隊伍建設，輕保育員隊伍建設”現(xiàn)象，認為保育工作是低層次的。這種現(xiàn)象在我國東、中、西部的不同地區(qū)、不同層面的幼兒園都普遍存在。保育員編制少，地位低不穩(wěn)定，保教并重形式化。即使在公辦幼兒園，保育員總體素質也不容樂觀，存在老齡化、學歷低、流動大、工資低、培訓規(guī)格低等問題。［27］

政府購買專業(yè)服務如上海市社區(qū)托管點，由市婦聯(lián)牽頭，市教委、市衛(wèi)計委、市民政局共同承擔，資質有保障。在硬件設施方面也有嚴格的標準，如項目要求社區(qū)幼兒托管點須設置在安全區(qū)域內，且布置在建筑一層，遠離危險區(qū)域，總建筑面積不小于200平方米。內設活動室、生活和服務供應用房，功能分區(qū)合理，有獨立的兒童廁所，單設廚房，墻面、地板、門窗等要有防摔、防撞設計。［8］在師資方面，教師和保育員需持證上崗并接受定期培訓，師生比不低于1：7，并全部采用實名制管理。［8］

2.市場主導模式

民辦幼兒園不論是普惠性幼兒園還是非普惠性幼兒園均須經過嚴格驗收，軟硬件設施符合標準后才能取得辦園資質，因此只要取得辦園資質的幼兒園，其設施規(guī)范是有保障的。

在師資方面，普惠性幼兒園的認定標準之一是“教師、保育員等從業(yè)人員符合崗位任職要求，具有相關資格證”。［9］而非普惠性幼兒園由于在規(guī)模和層次上差異較大，不同級別的幼兒園師資力量存在很大差別。非普惠性幼兒園中確有一些高端幼兒園，通常以國際冠名，校內環(huán)境較為時尚現(xiàn)代，擁有較好的教育專家團隊和國際資格認證的中外教師隊伍，在課程設置上和國外學前教育服務接軌。［11］但總體而言，民辦幼兒園教師素質整體偏低，多為職高和職業(yè)中專，持教師資格證的比例很低。［28］同時，也存在著與上述公辦幼兒園類似的問題，即教師缺乏0-3歲早期教育的專業(yè)學習，在保育方面，也對保育員的專業(yè)認識有限，通常為節(jié)約成本低薪聘請并未受過專業(yè)幼教培訓的人員做專職保育員，其主要工作只是做清潔一類的“粗活”，對于幼兒來說，這些保育員并沒有發(fā)揮應有的功能。

民辦托兒所以廣州市一家托兒所為例，這家托兒所已有10多年辦學歷史，有合法的辦學資質和營業(yè)執(zhí)照。該托兒所位于一棟居民樓的二樓，占地面積約400平方米，沒有戶外活動場地。雖然硬件條件一般，但課桌、滑梯等設備的邊沿都做過相應防護處理，園內廚房衛(wèi)生條件和消防設施都符合標準。［12］師資方面由教育局監(jiān)管，教師持證上崗。

需要說明的是目前具有辦學資質的民辦托兒所少之又少且一般都是在較早時期申辦的。這是由于除上海市在2018年4月28日正式發(fā)布全國首部《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）及配套文件外，［29］全國絕大多數城市還未出臺3歲以下托育服務的相關文件，0-3歲托育服務無明確主管單位。由于學前教育從3歲開始，0-3歲嬰幼兒托育不屬于教育部門主管，教育部門早已經停止發(fā)放托兒所執(zhí)照；而工商部門則表示，發(fā)放牌照需有法律依據，但現(xiàn)行法律關于托兒所屬于哪類服務沒有明確，因此發(fā)放執(zhí)照無法可依，不會對新申請的托幼機構發(fā)放牌照。［12］

于是，一些有意向從事托幼服務的民辦組織只能在工商部門以“教育咨詢機構”登記備案。但教育咨詢機構只提供咨詢，不具備提供午餐、全日制托育等資格，無法滿足家庭的實際需要。一些“教育咨詢”類早教機構采取了較為靈活的辦法，如在企業(yè)注冊時的經營范圍中包含家庭勞務服務、健康管理等。［30］此類機構硬件設施相對較好，主打環(huán)保與安全，多數配有視頻全程監(jiān)控等設施，一些機構開設自己的APP，可供家長實時查看幼兒的情況。［24］在師資方面，雖然各機構對外宣稱擁有專業(yè)的師資隊伍，但各機構在人才引進方面設置的門檻不一，師資水平良莠不齊。規(guī)模大的早教機構師資水平較高，以大專學歷老師居多，主要來自幼兒師范、學前教育、美術、音樂等專業(yè)。但一些小的早教機構教師水平堪憂，有的甚至沒有師范學習經歷，只需培訓2-6個月便可上崗。［31］

其他提供托管服務的機構與上述“教育咨詢”類早教機構類似，只有相關經營項目的營業(yè)執(zhí)照，無提供托管業(yè)務的資質，與“教育咨詢”類早教機構不同的是，其他提供托管服務的機構如兒童游藝中心，其場所內設有大量游樂設備，在設施安全方面并無針對0-3歲的專業(yè)防護措施，存在較大安全隱患。同時，此類機構缺乏早教教師團隊，部分機構自設一些課程，如有些機構主要講授禮儀方面的課程，包括見面如何打招呼、鞋子脫下來后要放在哪些位置等，［12］并無專業(yè)早教課程教授。

家庭式幼兒園無論是規(guī)模還是硬件配置等都無法達到國家相關辦園標準，無合法辦學資質，部分以“托管”名義登記備案，［15］部分則未辦理任何手續(xù)，即“黑托”。以西安市為例，2011年1月1日西安曾出臺《西安市學生校外托管就餐休息場所食品安全和住宿衛(wèi)生管理辦法（暫行）》規(guī)定，西安市學校（含托幼機構）周邊“小飯桌”經營者須主動到所屬街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行登記備案并簽訂承諾書。各街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應及時將登記備案情況通報食藥監(jiān)、衛(wèi)生、教育部門。由此，“如果對外稱為幼兒園，就要有相關手續(xù)，辦不下來證件就成了黑幼兒園，要被取締”，而“托管班只需要到社區(qū)、街辦登記備案一下就行，就可以合法地招生營業(yè)了”。［15］家庭式幼兒園中很多沒有消毒、消防設備，桌椅棱角未做防撞處理，對于易在兒童中爆發(fā)的傳染性疾病沒有絲毫的防范和應對能力。在師資方面，家庭式幼兒園也魚龍混雜，［15］與上述以其他名義提供托育服務的機構相比，家庭式幼兒園有自己的早教課程，如動物、植物、美術、手工等，［14］但其課程體系的科學性和合理性有待考證。

育兒嫂通常需持證上崗，但2017年“315晚會”曝光了家政行業(yè)假證亂象，“只要交錢就能辦證”。證書名稱五花八門，“培訓證書、行業(yè)資格證書、崗位實訓證書”，發(fā)證單位也各不相同，有家政公司、有培訓學校，還有各類協(xié)會。其中，多數發(fā)證單位虛假存在。多數育兒嫂“零經驗”上崗，“交了錢，不培訓也能拿證”。［32］更有人指出，國家級的育兒嫂培訓考試的教材——《職業(yè)技能短期培訓教材：嬰幼兒護理》錯誤百出，即便是持證上崗的育兒嫂，她們的“經驗”和“專業(yè)知識”很可能是來自這本并不科學的教材，這些錯誤可能會危害寶寶的健康甚至安全。［33］一方面是對育兒嫂、保姆職位的大量需求，家政公司遍地開花；另一方面是整個行業(yè)管理混亂、從業(yè)人員素質良莠不齊的現(xiàn)狀，亟須規(guī)范整個行業(yè)的發(fā)展。［32］

值得一提的是，針對上述0-3歲嬰幼兒托育服務監(jiān)管缺位等問題，上海市在全國率先出臺的《指導意見》及配套文件中，首次對3歲以下幼兒托育機構及相關問題做了明確規(guī)范。文件指出，托育機構是指在本市行政區(qū)域內，由社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位或個人舉辦，面向3歲以下幼兒，尤其是2-3歲幼兒實施保育為主、教養(yǎng)融合的幼兒照護的全日制、半日制或計時制機構。將托育機構分為營利性和非營利性兩類，分別在工商部門和民政部門注冊登記。依據登記流程、運營方式和登記部門等方面的不同，明確具體要求和管理主體，實行分類管理。［29］

在設施規(guī)范上，托育機構在功能布局、建筑設計、設施設備等方面應當以保障安全為先，文件對各類托育機構的選址、功能、供餐、安全等方面都制定了嚴格具體的要求。如，托育機構應當符合《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》等相關國家標準；主出入口、幼兒生活及活動區(qū)域等應當安裝視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)，確保監(jiān)控全覆蓋，錄像資料保存30日以上等。［29］

在師資規(guī)范上，文件對托育機構從業(yè)人員資質及人員配置等也做了細致的規(guī)定。如，從業(yè)人員應具有中職以上學歷并具有保育員或育嬰員等國家職業(yè)資格證書；2-3歲幼兒生活的班級，每班不超過20人；2-3歲幼兒與保育人員（育嬰員和保育員）的比例不高于7：1等。［29］

3.企事業(yè)主導模式

企事業(yè)直接提供方式以上海市某公司為例，該公司有一萬多員工，公司開設了日托班，無證經營，不能宣傳，更不能走向市場。對照托幼園區(qū)標準，很多都不符合規(guī)定：面積小于2 000平方米；沒有室外活動場地；沒有獨立的自有食堂，不能現(xiàn)場制作食品；新的消防要求不符合，缺乏密集型人群通道。［16］在師資方面，教師有幼師資格證、育嬰證和保育員證。

企事業(yè)購買專業(yè)服務以“攜程親子園”為例，“攜程親子園”在2016年試運營不足一周便被叫停，理由是缺少“行政許可”。后來在區(qū)政府、總工會和婦聯(lián)的支持下，作為上海市政府“公共托育服務”項目的試點和樣板工程重新啟動。［34］攜程“親子園”事件出現(xiàn)后，上海長寧區(qū)教育局表示，攜程托幼所未在教育部門備案，不屬于正規(guī)的教育機構，而是攜程內部職工子女的托管點，工作由婦聯(lián)來指導。［35］在師資方面，雖然出現(xiàn)了“虐童”事件，但“事實上，老師的證都是有的”。［34］

企事業(yè)購買非專業(yè)服務與上述形式類似，也存在無認證資質問題，區(qū)別之處在于，此種形式往往在職工家屬家里，無專業(yè)師資，硬件設施等更加不規(guī)范。［16］

對于企事業(yè)辦托育普遍存在的“身份尷尬”問題，上海市《指導意見》中明確提出，要引導企事業(yè)單位、園區(qū)和商務樓宇為職工提供托育服務。鼓勵同一園區(qū)內、同一商務樓宇內的多家企事業(yè)單位，采用多種方式聯(lián)合提供托育服務，滿足園區(qū)內、商務樓宇內職工適齡子女的托育需求。相關單位面向內部職工適齡幼兒舉辦福利性托育點的，達到《設置標準》要求，便可正式運營。［29］

（五）服務機制

主要從組織機制和投入機制兩個方面對中國0-3歲嬰幼兒托育服務模式的服務機制進行比較。

1.政府主導模式

政府主導模式中，無論是政府直接提供還是政府購買專業(yè)服務，其供給主體均為政府。其中，政府直接提供的形式主管部門主要為各級教育行政部門，各級教育行政部門對各類幼兒園負有督導檢查職責，引導和規(guī)范各類幼兒園依法辦園，依規(guī)治園。［25］在投入機制上，包括政府財政補助、事業(yè)收入（幼兒家長承擔的教育經費）和其他收入等。［36］

政府購買專業(yè)服務的形式則管理部門較為多元，以上海市社區(qū)托管點為例，這一項目由上海市婦聯(lián)牽頭，市教委、市衛(wèi)計委、市民政局共同承擔，同時也得到了市財政局、市食品藥品監(jiān)管局、市發(fā)改委、市消防局等專業(yè)部門的支持。［21］盡管由社會機構運營，但比起一般項目，相關的監(jiān)管更加嚴格。“比如每一個托管點的裝修完成后，我們（市婦聯(lián)）都要驗收；教材開發(fā)、人員培訓等也全都由教委管理”。［21］在投入機制上，托管點均采用“公建民營”，由政府提供場地，并通過購買服務引入專業(yè)組織進行日常運營。幼兒家長負擔的具體費用將根據成本測算，預計將在每人每月3 000元以下。［21］

2.市場主導模式

民辦幼兒園在組織機制上，《中華人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定，全國民辦教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理由國務院教育行政部門負責。［37］在投入機制上，普惠性幼兒園和非普惠性幼兒園的經費來源都包括舉辦者的出資、事業(yè)收入（幼兒家長承擔的教育經費）和其他收入，不同的是，普惠性幼兒園還可以獲得政府購買服務、減免租金、補貼生均公用經費、補貼租金等不同方式的支持。［9］值得一提的是，2017年9月實施修改后的《中華人民共和國民辦教育促進法》鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。這意味著，民辦園資金來源進一步擴大，融資更加便捷。［37］

民辦托兒所以廣州市一家托兒所為例，該托兒所是在區(qū)教育局、區(qū)民政局注冊的正規(guī)托幼機構，屬于私立的民辦非企業(yè)單位。在組織機制上，在民政局注冊并獲得了營業(yè)執(zhí)照，業(yè)務方面由教育局主管。其師資、餐飲、衛(wèi)生、消防、安全、收費、稅務等項目都要接受相關部門監(jiān)管，每年需參加教育局、民政局的年檢。［38］在投入機制上，以舉辦者的出資和事業(yè)收入（幼兒家長承擔的教育經費）為主。

對于“教育咨詢”類早教機構及其他提供托管服務的機構，上文已提及，目前在全國絕大多數城市0-3歲托幼服務沒有歸口管理的部門。在組織機制上，這些機構通常在工商局審批登記，其主管部門是工商局，但工商部門的監(jiān)管范圍往往僅限于機構的經營行為，對機構日常的教學內容、師資和環(huán)境等鞭長莫及。［15］在投入機制上，這些機構以舉辦者的出資及經營性收入為主。

家庭托育服務仍以西安市為例，上文已提及，西安市學校（含托幼機構）由各街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時將登記備案情況通報食品藥品監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門及教育部門。其中，食品藥品監(jiān)督部門表示，如果這些機構提供餐飲服務，需要辦理餐飲服務許可證。檢查中發(fā)現(xiàn)未辦理相關證照，可由食品藥品監(jiān)督部門查處。衛(wèi)生部門表示，只負責上述機構從業(yè)人員健康證的辦理。教育部門表示，其管轄范圍僅僅為招收3歲以上幼兒的機構，且如果是以托管班、早教班、培訓中心形式存在，則教育局無權監(jiān)管。工商部門表示，只負責營業(yè)執(zhí)照的審查，無權對上述機構進行日常監(jiān)管。［15］可見，除個別城市外，目前我國0-3歲的行業(yè)幾乎是一個灰色地帶，“沒有部門發(fā)證，也沒有部門監(jiān)管”。［35］在投入機制上，這些機構以舉辦者的出資及經營性收入為主。

對此，上海市《指導意見》對0-3歲托育服務的管理體制做了明確規(guī)定，市政府制定托育服務規(guī)劃和相關政策，區(qū)政府是落實托育服務工作的責任主體，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責具體組織實施綜合監(jiān)管。形成市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級聯(lián)動，教育部門牽頭，民政部門、工商部門等相關部門分工合作的格局。［29］

3.企事業(yè)主導模式

企事業(yè)主導模式的形式不同組織機制略有不同。企事業(yè)購買專業(yè)服務仍以上海市“職工親子工作室”為例，由市總工會建立親子工作室實事項目辦公室統(tǒng)籌管理，按照企業(yè)主導、工會牽頭、社會參與原則，發(fā)揮單位優(yōu)勢開展各類形式的托育服務。在投入機制上，主要以企事業(yè)的福利補貼為主，《上海“職工親子工作室”設置及管理辦法》明確各級工會可對親子工作室等服務職工設施建設予以適當補貼。［18］另外兩種形式通常由企事業(yè)自主管理、自籌經費。

（六）服務政策

目前，我國關于0-3歲托育服務的相關法律法規(guī)和政策很不完善，存在托育機構管理制度缺失、相關政府部門責任邊界不明確等問題。面對幼兒托管服務的巨大需求，國家衛(wèi)計委已著手研究0-3歲社會托育機構的相關規(guī)范。

國家衛(wèi)計委家庭發(fā)展司副司長莫麗霞曾表示，已于2016年起草了一份關于促進0-3歲嬰幼兒托育服務發(fā)展指導意見的文件，文件遵循“政府引導、市場驅動、社會參與、多方聯(lián)動”的基本原則，具體措施包括政府在有條件的地方興辦一批示范托兒所，鼓勵有條件的幼兒園往下延伸，通過政策措施積極扶持社會力量興辦非營利性托兒所等。［39］

由此，上海市出臺的首部《指導意見》及配套文件意義重大。《指導意見》指出，上海市按照“政府引導、家庭為主、多方參與”的總體思路，深入推進托幼一體化工作。鼓勵有條件的區(qū)在新建配套幼兒園時，落實托班的建設要求；鼓勵民辦幼兒園開設托班；鼓勵挖掘社區(qū)資源以滿足托育服務需求，將托育服務納入社區(qū)服務體系。同時，提出加大用地和房屋保障力度、從業(yè)人員定期免費培訓、免征企業(yè)所得稅等多項政策支持。［29］

南京在0-3歲兒童托育服務方面也進行了探索。2017年初，南京市印發(fā)《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動計劃（2017-2020年）》，鼓勵、扶持社會力量興辦育兒園，從政策上為托育服務營造良好發(fā)展環(huán)境。目前，南京0-3歲嬰幼兒托育服務建立了“政府指導、部門監(jiān)管、市場運作、社區(qū)組織、家庭參與”的工作機制，具有計生主管、聯(lián)席審查、市場運作、以獎代補等幾大特點。人口計生部門是0-3歲嬰幼兒托育機構的業(yè)務主管單位，民政部門和工商部門分別負責民辦非企業(yè)單位和經營性托育機構的登記管理工作。［40］

（七）服務效果

服務效果主要從能否緩解幼兒托育矛盾來論述。

1.政府主導模式

政府直接提供形式如公辦幼兒園托班，在資質、硬件設施及師資方面有保障，成為很多幼兒家長的首選。但2012年之后，隨著《學前教育三年行動計劃》的出臺，為騰出資源確保3-6歲幼兒入園率，不少公辦幼兒園陸續(xù)取消托班，［41］加劇“入園難”。

政府購買專業(yè)服務的開展受到廣大市民的好評，但僅在個別經濟發(fā)達城市進行了探索。2017年南京市建成493個社區(qū)托育機構，［20］上海市也啟動了“在全市范圍內新建20個公辦社區(qū)幼兒托管點”政府實事項目，［21］雖部分緩解了幼兒托育矛盾，但供需缺口嚴重。

2.市場主導模式

民辦幼兒園撐起了學前教育的“半壁江山”，為緩解“入園難”“入園貴”發(fā)揮了重要作用。目前，我國民辦幼兒園數量已超過公辦幼兒園，占學前教育總量的54%。［42］但與公辦幼兒園類似，為保證3歲以上幼兒入園率，民辦幼兒園托班規(guī)模也在縮減，加之公辦幼兒園幾乎全面停招托班，民辦幼兒園托班也是“一位難求”。

目前具有辦學許可資格的民辦托兒所非常稀少，多數為較早時期進入托幼市場，由于辦園時間長，口碑較好，頗受父母歡迎，生源滿員，入托要排長龍。［12］

目前可提供托管服務的機構良莠不齊，其中一些機構市場定位較高，硬件設施較好，能吸引較為優(yōu)秀的師資，在教師上崗前也會進行專業(yè)育嬰師資格培訓。［24］同時，此類機構在托育時間、教學理念等方面較為靈活。盡管大多數機構屬于違規(guī)經營，存在諸多安全和衛(wèi)生隱患，但由于可滿足家庭多樣化托育服務的需求，在市場上非常活躍。

家庭幼兒園在滿足部分家庭托育需求的同時，也反映了家長們對不同教育理念的追求。一些家庭幼兒園的創(chuàng)辦者認為“傳統(tǒng)幼兒園太束縛孩子”，家庭幼兒園“更注重孩子的個性培養(yǎng)，給孩子們更多的自由空間”，“孩子不會感到恐懼、拘束，完全像在家里一樣”。［15］

隨著全面開放二孩政策落地，大批二孩呱呱墜地，優(yōu)秀育兒嫂逐漸搶手起來。來自上海多家知名大型月嫂公司、家政公司的數據顯示，育兒嫂的需求量從2016年第四季度開始走高，需求量與去年同期相比增加1/3左右，［43］市場缺口很大。多數家庭起初并未想找育兒嫂，后因力不從心，才產生托育需求。盡管育兒嫂市場存在種種亂象，但不可否認的是，育兒嫂已成為家庭照料的重要補充方式。

3.企事業(yè)主導模式

2017年以來，多地出臺措施鼓勵企業(yè)單位自辦幼兒園、托兒所，但企事業(yè)單位自辦托兒所的意愿并不強烈。2016年9-11月上海市總工會與上海社科院組成聯(lián)合課題組調研數據顯示，因場地缺乏、責任風險太大、資金缺乏等原因，89.3%的企事業(yè)單位不愿意自辦托兒所，即僅有一成愿意自辦托兒所。［16］企事業(yè)等單位建公益性托管服務設施，不僅面臨資金問題，還要直面資質、場地、師資以及責任和風險等問題。攜程“親子園”事件更是一度將企事業(yè)辦學的資質問題推到風口浪尖。雖然發(fā)生了虐童事件，但攜程為職工子女提供托育服務在方向是沒錯的，實際上是在為政府減負。［35］即使像攜程這樣的大型企業(yè)，也是在投入大量資金，尤其是經歷了非常復雜的審核流程之后，才好不容易獲得了相關許可，但其親子園的身份問題依然沒有解決。［35］令人欣慰的是，上海市此次出臺的《指導意見》明確了企事業(yè)舉辦托育的申請流程和管理體制，政策的破冰讓企事業(yè)辦托育有望取得實質性的進展。

五、結論和啟示

本文以新公共服務理論框架為基礎，通過對中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式比較和分析發(fā)現(xiàn)：總體而言，政府主導模式、市場主導模式和企事業(yè)主導模式除在服務項目上較為相似，即大多都包括保育和早教項目，在理念、方式、規(guī)范、機制和政策上均存在較大的差異，從而導致了服務效果的不同。各種不同托育服務形式雖在規(guī)范和機制等方面存在一些缺陷，但也有利于提供更為豐富多樣的托育形式，從而滿足不同層次、不同家庭的需求。

目前中國托育服務模式的主要問題是托育服務政策及管理的缺位，不僅使得托育機構的創(chuàng)辦過程非常艱難，往往導致有意向從事托育服務的民辦組織“辦托無門”“望托興嘆”，同時，也難以對托育行業(yè)良莠不齊的服務現(xiàn)狀進行管理和監(jiān)督。由此，中國0-3歲嬰幼兒托育體系的構建可從以下方面來考慮：

第一，明確托育服務的公共服務地位。將托育服務作為一項民生工程納入公共服務體系，構建“政府主導、市場主體、社會參與、家庭補充”的多元供給體系。具體而言，政府發(fā)揮主導作用，可通過興辦一批公益性、普惠性托育機構，發(fā)揮公辦托育機構的示范作用。通過公建民營等方式，不斷創(chuàng)新公共服務方式，積極推動托育服務供給主體的多元化。同時，激發(fā)市場主體活力，發(fā)揮市場的主體作用。政府要不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，通過財政補貼、減免稅收等多種方式，鼓勵社會資本進入托育服務行業(yè)，引導托育服務行業(yè)的良性發(fā)展。對家庭撫育主體，可通過社區(qū)上門指導等服務，不斷提高家庭內部的科學撫育能力。

第二，完善托育服務政策，制定行業(yè)相關標準。從國家層面出臺相關法律，完善頂層設計。明確托育服務的主管單位，建議整合教育、衛(wèi)計、民政、婦聯(lián)、人社、工商、公安、消防、食品藥監(jiān)、財政部、發(fā)改委等相關部門，建立統(tǒng)籌協(xié)調的托育服務管理機制。同時，建立托育服務的監(jiān)管機制，將目前市場上現(xiàn)有的托育服務形式納入監(jiān)管，并根據其實際情況，制定符合現(xiàn)階段發(fā)展特征、科學、靈活的托育機構準入機制。

第三，加快托育從業(yè)人員的培養(yǎng)。鼓勵高校、職校開設0-3歲嬰幼兒托育相關專業(yè)，培養(yǎng)嬰幼兒護理、早期教育等方面的專業(yè)人才，為托育服務體系的構建做好人力資源準備。同時，由于各級院校的專業(yè)增設及人才培養(yǎng)需要一定的時日才能形成有效人力供給，可考慮將有意向進入0-3歲托育行業(yè)的學前教育專業(yè)學生、護理專業(yè)學生及幼師培訓后轉崗。學前教育專業(yè)學生及幼師在校期間所接受的教育主要針對3-6歲幼兒，雖與0-3歲嬰幼兒身心發(fā)育差別較大，卻也有一定的相關之處。護理專業(yè)學生具備的醫(yī)學知識，為嬰幼兒護理工作打下了良好的基礎。且上述人群通常在正規(guī)院校學習和培訓，接受相關知識的能力較強，可作為0-3歲托育教師的重點后備力量來考慮。

第四，探索建立以社區(qū)為依托，包含不同教育理念、不同層次、靈活多樣的托育服務體系。社區(qū)因其貼近百姓需求、就近就便為居民提供公共服務，可作為托育服務的發(fā)展方向。根據不同的托育功能需求，可建立以托管照料為主、以早期教育為主及保教兼顧的托育服務機構。同時，根據不同的托育時間需求，可建立全日制、半日制、計時制、假期托管等多樣化托育服務方式。

最后，目前中國0-3歲托育服務市場發(fā)展迅速，形式多樣，由于個人能力、精力有限，雖盡力搜集查找相關資料，難免有疏漏，希望在未來的研究中進一步豐富和完善。