作為“過程”的歷史：清末民初憲政僑務的立法與實踐*

李 勇

［收稿日期］2018-07-17；［修回日期］2019-03-24

［作者簡介］李勇，女，歷史學博士，華僑大學華僑華人研究院副教授，主要研究方向華僑華人社會與文化。

*本文系福建省高等學校新世紀優秀人才支持計劃資助項目（2014FJ-NCET-SK06）之階段性成果。

“世界不是既成事物的集合體，而是過程的集合體。”［1］歷史演進尤其如此。因此，本文從“過程”視角界定僑務，認為僑務是國家作為施政主體與華僑作為施政對象客體雙方互動的過程及其結果。憲政僑務則是指在國家憲政制度規范下圍繞華僑憲政參與包括立法及其實踐與互動之“過程”的政府工作范疇。

自清末預備立憲至民初第一屆國會參議院召開，其間數年為中國憲政僑務的奠基時期，華僑憲政參與逐漸形成了直接和間接兩種基本模式。直接模式，即依照通常代議制原則，在代議制機關分配華僑專門議席，由華僑選舉產生議員與會，賦予華僑正式代議權；間接模式，則由華僑代表列席或旁聽，或以原籍民身份參與原籍地地方議員選舉。具體實施上，則又有中央和地方之分，選舉上有劃分選區與不劃分選區之分，有初選復選皆在海外與初選在海外、復選在國內之分等等，由此形成清末民初華僑憲政參與的基本制度框架。

現有華僑憲政參與問題的研究往往被置于大的華僑參政問題之下討論，而未將華僑參政的諸形式區分開來。①參見楊建成：《華僑參政權之研究》，臺北：文史哲出版社，1992年；張賽群：《近代華僑國內參政議政權探討》，《八桂僑刊》2006年第3期；路陽：《民國時期華僑議員選舉制度及實踐淺析》，《東南亞研究》2015年第2期；等等。華僑憲政參與作為其中以立法形式保障華僑參政權益的重要制度機制，當有其獨立的研究價值和意義。在中國憲政史上，清末民初是華僑憲政參與的濫觴期，具有首開其端的意義。本文挖掘系統華文報章歷史文獻，②本文引用之華文報章資料，原文出處參見新加坡國立大學東南亞華人歷史文獻網站https://libportal.nus.edu.sg/frontend/ms/sea-chinese-historical-doc/main-contents/straits/sg與商務印書館民國期刊《東方雜志》全文數據庫http://cpem.cp.com.cn/。從立法與實踐互動過程的視角對其進行回溯和研究，并總結個中華僑憲政參與的思想和僑務工作的現實借鑒。

一、從參議權到代議權：清末民初華僑憲政參與問題的提出及其立法沿革

20世紀初，迫于內外形勢壓力，清政府將憲政問題提上了議事日程。1905年，清廷派端方考察西方憲政，1906年宣布仿行憲政，擬在北京設資政院，各省設咨議局，軍機處下設憲政編查館作為立法和憲政推進變革機構。1908年7月，憲政編查館奏定《各省咨議局章程及議員選舉章程》，朝旨限一年內一律辦齊。于是，各省紛設咨議局籌辦處，調查選舉，地方咨議局進入到正式籌備開辦階段。由于相關選舉章程中并沒有對華僑議員選舉辦法的具體規定，廣東、福建等華僑集中的省份遂遇到了如何解決華僑特殊群體參政的問題。

（一）清末地方咨議局華僑參政權問題的提出及其立法應對

1909年初，廣東咨議局籌辦處率先就華僑憲政參與問題咨稟憲政編查館：“按咨議局章程第三條第五項之有五千元以上營業資本及不動產者以在本省地方為斷，惟查粵東經商外洋及港澳之商富欣聞明詔開辦選舉多以得與選舉權為榮，然此項人等每多擁資累萬而其本籍財產間有不及五千元之數者，可否量予變通，如查訪確實準照第三條第五項之資格辦理。”咨稟意在請示將章程財產資格規定變通推行于華僑身上，而不管其財產是在本籍抑或是在外洋。對此，憲政編查館于三月初六日回復稱：“粵商營業外洋，愿回籍得有選舉權者，應準變通入冊投票以示招徠。”［2］此乃僅就回籍參選選舉權而言。

未幾，廣東石城縣商務分會總理柳龍章復稟：“海外華僑，統計不下數百萬名，本屬中國赤子，現在實行憲政，可否稍示懷柔，予以與聞政事之權，擬請準予華僑一律照章選舉議員，就華僑所在地方，調查人數，限定名額，公選議員。”［3］咨稟正式提出了華僑代議權問題。此種形式，指的是華僑以獨立選舉集團依照所分配議員代表名額選舉議員回國與會，而不只是允其回籍參選。對此，憲政編查館的回復頗為謹慎：“查華僑營業外洋，離國較遠，一經被舉，勢不能回籍應選，窒礙殊多，蓋必有選舉區之隸屬，而后選舉能行，亦必有咨議員之列席，而后決議有效。惟華僑人數甚多，關心桑梓，若于本省利病興革事件，一概不令與聞，自不足以昭平允。本館詳加察核，應準令各埠華僑按照人數多寡，酌量公推公正紳商若干名，作為各該本籍省份咨議局參議員，遇有應行條議事件，即由參議員臚陳所見，呈由本國駐使咨送該省督撫，交咨議局提議。似此辦理，華僑既得與聞本省之政務，而于咨議局章程亦無抵觸。”并將此覆文札飭外洋各埠商會一體遵照執行。［4］換言之，憲政編查館出于諸種現實考慮，否決了華僑代議權的提議，而將其變通為就地推舉參議員以間接方式參政議政。至此，華僑憲政參與形成了三種形式：一是回籍參選，二是就地參議，三是賦予華僑代議權。而立法明確下來的只是前兩種間接參政形式。

由于初次辦理和華僑參政心切，憲政編查館回復的就地參議方式在海外僑社實際推進中又有所變通，個別商會將其變通執行為選派代表回國與會。但在議會中，他們并不是正式議員，而是以“咨議局參議員”身份列席與議，其結果就是在閩粵省咨議局里出現了一類特殊的與會代表叫“華僑參議員”。至于回籍參選的情況，后來證明為數并不多，就代言華僑利益而言，很大程度上是以有華僑背景的在籍士紳參加地方選舉當選為議員的變相方式得以實現，由于特殊的“僑”身份，他們在議會中同時發揮著為華僑利益代言的作用，此類議員大略可稱之為“在籍當選”議員，他們雖有僑的身份，也為華僑利益代言，但與回籍參選的華僑議員還是有所區別。同時，他們雖為正式議員，但又并非由華僑獨立集團議員名額中產生，因此又與華僑代議權下的正式華僑議員不同。以福建省咨議局實際到會情況為例，最終到會人員只有兩類：華僑參議員和在籍當選議員。其中，華僑參議員有來自日惹（5人）、長崎（3人）、緬甸（3人）、神戶（2人）、橫濱（2人）、梭羅（3人）六地共計18位代表。［5］在籍當選議員有福州府選區黃乃裳和泉州府選區林輅存。［6］就此而言，此前常見諸引證的清末咨議局時期已有華僑議員“附席陳述”［7］之說，當分別其情況，不宜當作華僑已有代議權立論，以至模糊了參議權（又分就地參議和回籍參議兩種形式）與代議權二者根本性質的區別和華僑憲政參與由參議權向代議權的變遷。

（二）民初華僑憲政參與立法由參議權推進到代議權階段

迨至民初，經由福建臨時省議會僑籍議員和第一屆國會參議院華僑參議員立法，華僑憲政參與由清末參議權推進到民國代議權階段。

1911—1912年辛亥鼎革之際，共和初興，各省于宣布光復后紛紛召集臨時省議會以代替前清咨議局。袁世凱就任臨時大總統后，復迭次通令各省，“除已經設有臨時省議會及已選出參議員外，應即速定規則，先將臨時省議會組織成立。”［8］具體執行上又規定，在省議會選舉組織法正式出臺以前前清咨議局章程仍屬現行法律之一，“所有各省省議會一切組織及其職權，除該章程與民國團體及新頒法令抵觸者外，當然適用”。［9］實際上賦予各省立法以較大的彈性空間。在此背景下，福建省結合自身省情出臺了賦予華僑代議權的立法。

作為中國僑務大省，華僑對于促進福建地方經濟社會發展的作用自不待言，更在光復之際給予閩省財政以巨額財力支持，貢獻尤著。對此，黃乃裳在福建光復后不久寫給張永福、陳楚楠的信中坦陳：“當起事之十八日，得吡嚦同志由族姪黃怡益、賡年二人手兌來銀五千元，即為是夜開辦費，極為得力。”［10］迨福建光復消息傳來后，自新加坡閩僑發起保安捐款為始，各埠先后繼起，積極響應閩都督孫道仁《致南洋父老兄弟書》，以捐款支持家鄉治安、練兵、教育、實業亟需號召。［11］至次年5月，閩政府收到來自包括新加坡、香港、仰光、泗水、三寶垅、巴達維亞、小呂宋、檳榔嶼、西貢、怡保、美丹等十余埠閩僑源源匯款，數額達近60萬元。［12］在全國光復陷于一片紛亂之際，福建時局之穩定被時人公認居“各省之冠”，［13］不得不說與得此華僑額外捐款資助有著十分密切的關系，亦因而使得福建省在制定臨時省議會選舉章程時對于華僑參政問題給予格外重視，出臺了賦予閩僑代議權的立法：在額定90名（后增加至100名）議員名額中劃撥15名僑籍議員專額，由所劃分的13個海外選區各依配額選舉產生。福建省此一打破前清成例的立法，開啟了華僑以正式代議權參與國家憲政的進程。

同時期，北京臨時參議院也進行著有關華僑代議權的審慎討論。1912年5月，該項表決案在參議院獲得通過，繼而于8月頒布《參議院組織法》，明確華僑參議員名額為6名，華僑代議權問題至此塵埃落定。有關此一問題及其時引發的海內外廣泛輿情，已有不少研究，不再贅述，①相關研究以劉士木《華僑參議權全案》（上海：上海華僑聯合會，1913年）一書對當時參議院華僑代議權爭議案的討論及社會反響資料收集為最全。另參見馬慧玥：《民國時期華僑代議權立法問題初探》，《東方論壇》2014年第3期；蔣賢斌、李琴：《民初華僑代議權問題探析》，《江西師范大學學報（哲學社會科學版）》2008年第6期；張盛滿：《華僑參政的法理缺陷——以民初華僑歸國參政為例》，《重慶科技學院學報（社會科學版）》2009年第12期。在此僅聚焦于立法通過的決策過程。

圍繞是否賦予華僑代議權問題，參議院議員意見經歷了從多數否決到多數贊同的變化。討論之前，先由特別審查小組向參議院提交了《審查華僑要求代議權案報告》：［14］

查華僑熱心祖國，不忍專制虐政，時以經濟之力，輔助改革事業歷有年，所以至有今日民國之成立。華僑之功，實為全國人民同深感佩，莫或遺忘，惟各國僑民有代議權者，僅限于各該國殖民地中之僑民，至僑居外國領地之人民，從無與以代議權者。今中華民國初立，若給與各地華僑代議權，無論處人統治權之下無執行選舉之機關，并有視為殖民地僑民之嫌，恐釀成國際交涉；且華僑在原籍，皆可被選，即一律皆有代議權，原籍地方及僑居地方，各得有代議權，是華僑較內地居民反多一代議權，亦非所以昭示公平之意。故華僑之代議權，就以上兩理由觀之，礙難照行，應由本院通告華僑聯合會轉華僑代表謝碧田知照。

特別審查員：谷鐘秀、王有蘭、李兆甫、熊成章

審查報告否決了華僑代議權。此一立場影響了起初絕大多數議員的意見，反對意見主要基于對立法困難的考量，因此可概括為“法律論”。與之對應的是“政治論”，該部分議員從華僑愛國貢獻出發，認為賦予華僑代議權，對華僑施以政策之聯絡，是爭取華僑向心和認同的政治需要。經過數輪辯論，持反對意見者逐漸改變了立場。浙江籍議員殷汝驪的發言頗具代表性：“本員初時本主張華僑只可派代表，不能另有代議權，蓋因法理上及選舉手續上皆甚困難之故，然數次開會，細加研究兩派討論，覺不許華僑有代議權終屬不妥。吾人討論此案不能專從法律上著想，政治一方面亦須顧及，華僑跡遍五洲，于國家前途至有關系，斷不可因辦法困難，遂置數百萬同胞于不顧也。”［15］領銜提交《審查華僑要求代議權案報告》的直隸籍議員谷鐘秀在提案付諸表決時，亦明顯轉變了態度，他針對部分議員堅持華僑只可舉代表不可許其選舉議員的觀點反駁道：“代表既可舉，議員獨不可舉乎？國籍自不可混淆，但華僑并非全體入外國籍，此點實不足為否認華僑代議之理由，至選舉困難一層，則上院與下院不同，自不足據，且將來蒙、藏等處亦當用特別選舉法，華僑豈獨不然？”［16］議長林森表態時復強調：“華僑之所以要求代議權者，蓋自承認為中華民國國民耳，華僑在外而愛國若此，應許其有代議權，國家前途借助華僑之處甚多，萬不可使之斷絕關系。”［17］議案遂以35票對23票多數贊成通過。

清末民初華僑憲政立法從參議權推進到代議權的過程，突顯了僑務立法和決策的特殊性。

二、民初華僑代議權立法與實踐的互動考察

福建臨時省議會僑籍議員與參議院華僑參議員立法與清末間接參政方案比較，皆是通過賦予華僑代議權回應華僑參政吁求，但落實代議權的辦法和路徑二者規定又不盡相同，其中最基本的區別在于選區的劃分上。福建臨時省議會僑籍議員選舉采取傳統屬地原則劃分選區，即將鄰近多埠組合成為一個選區，指定其中一埠為召集埠，協同他埠依所分配名額組織選舉，以兼顧選舉的普及性。譬如新加坡、柔佛、馬六甲、芙蓉、彭亨五埠為一個選區，新加坡為召集埠；檳城、吉隆坡、霹靂、吉打四埠為一個選區，檳城為召集埠等。具體選區劃分和名額分配如下：新加坡、小呂宋選區各兩名，爪哇中部、東部、西部選區各一名，緬甸、安南、檳榔嶼、暹羅、西里伯、蘇門答臘、婆羅洲、日本選區各一名。華僑參議員①此參議員與清末咨議局華僑參議員名目不同，后者指其參議的性質，非正式議員代表，前者“參議”二字，則受代議制機關設置“參議院”的規范，指的是機構而非其性質，為正式議員。選舉則采取屬團原則，即以法定資格團體為組織選舉單位。那么，兩種方案在實踐推進中各有何利弊？下文結合選舉具體案例分別予以分析。

（一）福建臨時省議會僑籍議員選舉的海外實踐

在辛亥鼎革之際倉促出臺的福建臨時省議會選舉章程，實在未及針對華僑代議權的特殊性制定專門立法，故在將國內選舉法一體推行至海外華僑社區時，便出現了種種應對和變通，也因而為研究華僑代議權選舉實踐提供了難得的多樣路徑選擇利弊分析的案例素材。

1.以傳統屬地原則合并劃分選區，容易導致協同埠參與度低和埠埠之間的矛盾

為在組合選區條件下組織與實施選舉，召集埠一般采取兩種模式。一是照通常民主原則，以個人投票權為基礎召集協同埠選舉人至埠投票；另外一種是通知協同埠選派代表至埠組成復選會組織選舉，初選則由各埠自行組織。前種以個人投票權為基礎的選舉模式，投票場地一般設于召集埠，受其時交通不便等客觀條件的制約，協同埠選舉人很難做出越埠投票之舉，選舉因而容易淪為名為多埠選舉，實為一埠所包攬，施行結果與普及選舉的初衷相背離。后種埠派代表選舉模式固然多少可避免初選階段即將協同埠無形排除在外的弊病，但在召集和協同中應對稍有不慎，便又容易導致埠埠之間的矛盾。在檳城、吉隆坡、霹靂、吉打四埠僑籍議員選舉中，先是檳城以召集埠身份函邀其他三埠選派代表至檳組織本選區選舉會，吉隆坡方面經請示檳方后照檳方回復選派4名代表至檳參會，至檳后卻發現檳方代表為12名，遂有質疑檳方不平權之舉。檳方覆函又暗含以閩僑人口大埠自居雙方3∶1比例為應當之意，令吉隆坡方代表心生不悅，加之4人抵埠后檳方未予迎候接待等細節疏忽，以及霹靂埠代表因事耽誤導致會議延期等意外參差其間，吉隆坡方代表一時激憤，于會期當日留書一封不辭而別。檳城等四埠僑籍議員選舉未始已先生嫌隙，終因矛盾重重，所推人選均推辭不就，②在1912年4月18日檳城、吉隆、霹靂、吉打四埠僑籍議員定期選舉日中，除檳城一埠代表與會外，其他三埠中霹靂埠電稱從眾取決，余皆未派代表與會，選舉只好將就從事，舉得4人作為候選人，依次為黃君金慶3票，胡子春2票，邱怡領2票，莊銀安1票。四人中黃、胡、邱均致函告辭不就，唯一可能與會的代表莊銀安又因有人指其并非四埠中人，對其代表資格提出質疑，終至四埠代表無人赴會，議席空懸。參見《叻報》1912年4月29日、5月29日。致令選區無人赴會，議席空懸，選舉結果與立法良好初衷完全背離。

2.選務主持機構若委托不當，容易徒增華僑社會內部矛盾

華僑依法選出代表參與母國憲政，選務由何種機構主持，其決定權首先取決于國內政府。委托得當，則能助選舉之進行；委托不當，則易別生枝節，滋生矛盾。新加坡等五埠僑籍議員選舉期間即因此引發了天福宮與保安會爭執選務主持權之糾葛。先是福建省政府民政司將選舉公函發交保安會，保安會接函后議決將選舉人資格限定在保安捐款人范圍，天福宮遂以此項規定與選章條款不符為由發起選務主導權爭議，迫使保安會在閩僑大會上將選務主持權移交天福宮，由此釀下新加坡閩僑內部長期人事矛盾的隱患。［18］保安會與天福宮之間齟齬，溯其根源當在福建省政府民政司委托不慎所致。閩省方面大抵以保安會為保安捐籌款組織，故有將選舉委托保安會主持之舉，卻未意識到保安會作為臨時籌款組織在權限上無法與其行使選務主導權的權威相匹配，尤其是忽視了天福宮作為新加坡閩僑公認領導權力中樞的事實，這才導致天福宮方面反彈。

因此，在選務推進過程中委托機構得當與否，往往成為影響工作成效的關鍵。相反，在商會主持下的緬甸選區選舉，商會作為居間方，先是邀集閩屬團體集議辦法，其后照公訂辦法次第公開透明進行，最終平穩選出回國議員人選。緬甸區選舉未釀任何紛爭，商會權威居間其中是重要原因。溯商會權威，乃沿襲自晚清“新政”時期將商會創辦由國內一體推行海外、并要求其向清政府注冊、由商部發放關防成立背景中的權威建構，其工作直接對口北京工商部，亦因此，商會獲得了超越一般華僑志愿性社會組織的影響力，執僑社權柄之牛耳由來已久。因此，在南洋華僑社會組織系統中，若論扮演居間于中國官府和華僑社會兩端權威角色的組織，則非中華商會莫屬。這也是參議院華僑參議員選舉初期確定商會為唯一主持選舉資格團體的原因之一。

3.在海外推進選舉不宜對初選選舉人資格做出硬性規定

有選舉則必有對選舉人資格之限定，有選舉人資格限定，則必設置對選舉人資格進行核查、登記、造冊、公示的專責機構。憲政僑務施政對象的主體在海外，行政權限卻無法延伸至海外，而華僑志愿性社會組織亦無此權限和實施的能力，這就使選務推進中依法核查資格的環節在華僑社會出現空檔，在認定選舉人資格上遂不得不做出變通；變通中一旦出現意見分歧，便往往成為滋生矛盾的淵藪。新加坡僑籍議員選舉在保安會主持階段與天福宮之間齟齬，即由初選階段選舉人資格紛爭引起。按照福建臨時議會選舉章程，凡年滿25周歲以上未吸食鴉片和留發辮者得享選舉權，保安會無法依此資格限定去核查資格選舉人，只好把資格限定在可控的保安捐款人員范圍，這便為提出置疑和爭議者提供了理由和說辭，引發保安會與天福宮之間的權力糾葛。因此，在華僑社會推行民主選舉，技術性地規避易生枝節的初選階段選舉人資格問題就顯得十分必要。緬甸區僑籍議員選舉進展順利，究其原因，除了主持機構足夠權威以外，與初選階段未拘泥于章程，而是將選舉權限下放給閩僑各團體有著十分密切的關系。

4.初、復選全程于海外舉行，容易導致議席空懸

福建臨時省議會僑籍議員選舉時期，由于初、復選全程于海外舉行，雖會議因故延期又特別為僑籍議員寬限到會時間，但幾經敦促之下議員實際到會情況仍不理想，15席僑籍議員名額實際到會僅8人，空懸率高至近半。個中原因，有未能如期產生議員人選者，有候選人相互推辭后不了了之者，有當選代表堅辭不就作自愿放棄資格者。最典型的案例，當屬前述檳城選區選舉，選舉未始已先生嫌隙，終因所選4位候選人皆推辭不就，致使四埠僑籍議員選舉幾經波折之后，仍無果而終。

出現僑籍議員高比率議席空懸現象的背后，除了有路途遙遠等客觀制約因素以外，更有其深層次社會原因。按照社會行為理論，社會成員的行為選擇“總是內在地根植于其所處的社會文化網絡”。［19］將中國憲政進程置于海外華僑社會與國內不同的社會文化環境中考察，便可發現二者的不同。在國內，受中國傳統官本位思想的影響，人們視議會為新的入仕門徑，歆羨其位者“全力追逐并爭奪著咨議局議員、地方自治議員、職員及其背后的‘象征資本’，包括知名度、聲譽、成就感、領袖地位等”，甚至不惜為此采取非法賄賂手段，大肆活動。［20］但在華僑社會，入仕固然也能光宗耀祖和實現個人價值，卻并非許多華僑精英的首選，這是因為能夠當選為議員者，大多已是身居僑社組織要職的華商領袖，有些甚至身肩殖民地政府委任要職，他們的資本網絡和社會網絡更多地與居住地發生利益連帶；且不說當選議員與“當官”到底還是不同。這使他們面對選舉和被選往往權衡左右，參政主觀意愿降低而做出在選舉問題上與國內不同的價值判斷和行為選擇，因事羈絆和路途遙遠等主客觀原因都可能成為他們回避選舉和辭任當選資格的理由和說辭。

反觀實際到任議員，則大多與國內政治有著千絲萬縷的聯系。8位到任議員中，新加坡區議員張際升為前清遺僚，1901年署理廣東省從化知縣。1902年兩廣告災，經督撫奏請開辦兩粵賑捐，張際升因熟悉南洋情況被委任為勸辦兩廣賑捐委員，駐新加坡辦理勸捐，捐務結束后返國歷任高明、四會、三水、香山等縣知縣和廣東省候補道臺等職銜。僑籍議員任后，他歷任福建安溪和南靖知縣，長期活躍于國內政治舞臺。類似例子還有小呂宋區議員胡諸清，曾任安溪知縣；爪哇中部區議員龔顯燦，議員期滿后出任福建暨南局局長；緬甸區議員張旂為福州人，向充福州華僑公學監督，曾奉閩政府命馳赴南洋一帶宣慰華僑；新加坡區議員蔣玉田，為同盟會新加坡分會創始會員之一，辛亥革命后先行返國，時任上海華僑聯合會評議員和福建華僑公會副會長。林輅存情況比較特殊，他在三寶垅華僑選區和在安溪原籍同時當選，后自愿放棄三寶垅議員資格，以安溪縣議員身份與會。他曾為前清福建咨議局議員和北京資政院議員，資格甚老，因此在是屆議會中扮演了僑籍議員之首的角色。民國初年，他先是擔任福建華僑公會會長，1912年暨南局成立，出任該局首任局長。而由其所遺三寶垅僑籍議員一席后經選舉由當地巨富馬厥猷補替，憾未與會。由此可見，與國內政治的牽連程度與實際到任情況二者之間有著正相關。

選舉出現上述結果，其實并非偶然，事實上反映了人們對候選人選的一種預判，他們總是盡可能地推選那些到會可能性大的候選人——他們或者與國內政治有著千絲萬縷的連帶，或者當時就定居國內——只有在沒有合適人選時，才會另作他選，以確保到任率。盡管如此，由于華僑社會人才儲備總體匱乏，尋得合適候選人并非易事，出現大量議席空懸結果也就在所難免了。

所幸上述福建臨時省議會僑籍議員選舉時期出現的諸多問題和弊端，至國會第一屆參議院華僑參議員選舉時，由于立法相對完備和周詳，在相當大的程度上得以規避。

（二）參議院華僑參議員選舉的海外實踐

繼1912年8月《參議院議員選舉法》頒布實施之后，12月又頒布了《參議院議員選舉施行細則》，現將兩法第六章《華僑》專款相關條文先予臚列：

《參議院議員選舉法》：

第三十九條 選舉人以華僑選舉會會員為之。

第四十條 華僑選舉會。由華僑僑居地所設各商會，各選出選舉人一名組織之。前項商會，以經本國政府認可者為限。

第四十一條 華僑選舉會，設于民國政府所在地。

第四十二條 選舉監督，以工商總長充之。選舉時間及場所，選舉監督定之。［21］

《參議院議員選舉施行細則》：

第二十二條 華僑選舉會會員，由各該華僑僑居地之商會、中華會館、中華公所、書報社于具備左列資格之內，依歷年公推會長、館長、所長、社長等相當職員之習慣辦理。一有中華民國國籍之男子，年滿二十五歲以上者。二有值五百元以上之不動產，或動產者。三無眾議院議員選舉法第六條所列情事之一者。①所列情事包括：褫奪公權者、受破產之宣告者、有精神病者、吸食鴉片煙者和不識文字者。參見《東方雜志》1912年第9卷第7期。

可見，參議院華僑議員選舉分初選和復選兩個階段，初選于海外舉行，復選于國內舉行，華僑參議員由復選會選舉產生，復選會（即華僑選舉會）由初選當選人（即華僑選舉會會員）組成。海外初選階段采取屬團原則，由法定資格團體照本會歷年推舉相當職員慣例辦理。換言之，不再明文限定初選階段選舉人資格。資格團體先是僅列商會，至《施行細則》則擴大到包括商會在內的各埠中華會館、中華公所和書報社。增列原因，一是華僑吁求的結果，華僑意見主要集中在對于資格團體中僅列商會表示不滿，由是紛紛電京要求擴大團體范圍，爭取權利；［22］二是單一團體辦理選舉的局限性。在推行中，由于選舉法并未制定具體選舉辦法，商會組織選舉時往往就其狹義理解，將選舉資格局限于商會會員范圍，無形中將非商會會員僑眾排除于選舉權之外，由此引發社會廣泛輿情，甚至有將商會選舉全盤推翻重新組織選舉者，釀成不小的選舉風波。［23］且有像新加坡新、舊兩商會并立，雙方各執一端，致使一埠違規超額選出2名與會代表。因此，《施行細則》通過增列資格團體和進一步規范選舉辦法，起到了及時糾偏和息止矛盾的作用。

至《實施細則》頒行，參議院華僑參議員選舉立法突顯如下優點。首先，初選以遵循僑團領袖選舉慣例的方式進行，從而規避了易生枝節的初選階段選舉人資格紛爭問題。其二，采取屬團原則，并將資格團體由商會擴大到其他重要團體，由此兼顧到選舉的普及性，在積極回應華僑參政吁求的同時，通過將選舉限定在團體范圍，又避免了在單一選務主持機構下實施廣泛社會動員可能招致的與華僑居住國政府之間的政治敏感與外交風險，①為避免引起政治敏感和交涉，負責華僑選舉的工商部專門為此電告各埠領事，令各領事轉飭各組織選舉團體，選舉務必“依向來公推職員習慣辦理，不必在僑居地公然行使選舉”。參見《叻報》1912年12月14日。同時繞開了屬地選區選舉模式下的前述諸多弊病。其三，對初選階段選舉人資格不做限定，僅限定被選舉人資格，且將被選舉人資格條件中適用于國內卻不適用于華僑的在國內居住年限、年交納直接稅和教育程度等限定條件取消，僅列年齡、性別和財產資格，同時增加必要的國籍和語言條件，從而使依法選舉更具操作性和針對性，減少了變通機率，維護了法律尊嚴。最后，通過將復選會設于北京，徹底解決了福建臨時省議會時期因初、復選全程于海外舉行可能導致的議席空懸問題。

不過，新的問題卻是，原定一埠一名赴京互選代表演變為一埠多人之后，出現“會員爆炸”。譬如新加坡一埠即有新、舊商會，同德書報社，星洲書報社共4名代表赴京，額定華僑參議員6名而匯聚北京的各埠華僑選舉會會員卻高達560余名，路途遙遠耗資費時不說，光政府接待一項便又造成不菲的成本支出。②按照參議院議員接待規定，華僑選舉會到京會員由政府統一發放旅費，與會期間“所有住宿、伙食、車馬各費，由各代表于政府統一發放之旅費內自行付給”。葉利軍：《民國北京政府時期選舉制度研究》，長沙：湖南人民出版社，2007年，第125～126頁。面對復雜僑情和應運而生的新問題，立法總顯得有些捉襟見肘。

1913年2月10日，華僑選舉會在北京如期舉行。經數輪選舉，至14日全部6名參議員名單出爐，歷時大半年之久的首屆國會參議院華僑參議員選舉至此宣告結束。其后在北洋政府時期，由于政治紊亂，軍人當道，議會形同虛設不為所重，加之赴京華僑選舉會會員財產資格要求被大幅提高，③至1918年第二屆國會參議員選舉時，華僑選舉人財產資格提高到100萬以上，且產生過程可以不須經過選舉程序，只須持有駐在地領事給發的華僑證書，便可赴京選舉華僑參議員。參見《叻報》1918年4月13日。華僑憲政參與熱情頓形冷落。1913年首屆國會參議院華僑選舉會實到會員560余人，經過1917年屆中改選時破紀錄的700余人之后，至1918年6月第二屆國會召開時實到會員驟降至僅為27人。［24］蔣介石南京國民政府建立后，華僑議員選舉又在相當大的程度上為僑務委員會和國民黨海外黨部所操控，何人當選，何人赴任，在社會上更是少有人關心了，辛亥鼎革時期一時興起的華僑憲政參與選舉潮不復再現。

三、清末民初憲政僑務評價及其意義

作為居住國外的特殊形態國民，華僑“跨國”生存的特點決定了他們參與國家政治生活的諸多特殊性。在本國主權范圍以外施政如何適應海外復雜僑情，推進僑務工作，清末民初憲政僑務不啻提供了難得的經驗。

首先，在推進僑務施政中須同時兼顧維護僑社的和諧。從福建臨時省議會僑籍議員選舉到參議院華僑參議員選舉，如果說前者引發僑社諸多矛盾的源頭在于立法不逮的話，那么在實踐中不斷修訂和完善的《參議院議員選舉法》及《參議院議員選舉實施細則》的出臺，則最大限度地規避了矛盾，其結果固然造成赴京華僑選舉會會員人數過于龐大而產生較大的選舉成本，但在維護僑社和諧，使僑務施政與僑社發展形成良性互動，最終達致更好地爭取華僑認同這一僑務根本目的上，不啻是民初僑務的成功之筆，體現了僑務工作的務實精神和決策智慧。

其次，清末民初首開其端的憲政僑務立法與實踐的深入探索，為后世解決華僑憲政參與問題提供了多元方案選擇的經驗借鑒和教訓啟示。譬如直接和間接參政模式的區分，代議權、參議權（又分為就地參議和回籍參議）、回籍參選、在籍參選等不同參政形式的立法與實踐，選區劃分上屬地原則和屬團原則的實踐及個中利弊。其中不少做法在當代有類似體現，譬如中華人民共和國成立以后采取的在全國人民代表大會下設置專門歸僑議員代表以及改革開放后允許華僑回籍參選等立法，均不難從此時期的憲政立法和實踐中找到印記；①自1959年第二屆全國人大開始，華僑代表名額由從國外華僑中選舉改為“由歸國華僑中選舉”；改革開放以后，又修訂為“旅居國外的中華人民共和國公民在縣級以下人民代表大會代表選舉期間在國內的，可以參加原籍地或者出國前居住地的選舉”。參見張賽群：《新中國華僑參政議政問題探討》，《江蘇大學學報（社會科學版）》2011年第6期。此外，參議權模式則為中國首個僑務機關福建暨南局創建之后在該局設立華僑參事職，由各埠閩僑選舉產生所仿行，等等。②1912年《福建暨南局章程》規定，該局參事名額“系援照省議會僑籍議員名額之規定，于各埠回籍華僑擇其才望兼孚者加倍開列，咨請各該埠商會或福建幫選擇公認。參事有監督本局行政之權”。參見福建省檔案館編：《福建華僑檔案史料》，檔案出版社，1990年，第1～4頁。當然，也不乏在推行中重蹈問題覆轍的案例。譬如，自1931年后，由于華僑議員選舉按照屬地原則劃分選區和選舉全程于海外舉行，議席空懸的問題便相當突出。1931年國民會議時期，海外21個選區額定華僑代表26名，有5個選區7席次空懸，后由主席團指定3名代表列席。［25］1936年制憲國民代表選舉，海外23個選區額定華僑代表41名，至1946年抗戰勝利會議召開時，有6個選區15名代表議席空懸。［26］1947年國民大會選舉海外41個選區額定華僑代表65名，竟至有24個選區43名代表議席空懸；立法會華僑委員選舉海外15個選區華僑定額19名，有8個選區11個議席空懸。［27］鑒于個中復雜情形，僑務委員會曾建議在選舉法條款中寫上“僑民選舉，遇有困難，得另定變通辦法”，因有悖法律尊嚴未被采納。［28］如何落實好華僑代議權時至今日仍然不乏思考的空間。

其三，民初華僑被賦予代議權及其持續大半年的選舉實踐，極大地激發了華僑國民身份認同和參政熱情，促進了華僑憲政參與思想的萌發，主要體現在對華僑憲政參與的法理解釋、議員責任和議員條件三個層面的認識上。一是體現憲政參與法理基礎的公民權利與義務的關系問題上，針對華僑居住國外沒有盡到公民納稅和服兵役義務的觀點，歷陳華僑貢獻，指出華僑為祖國“賑災助餉，創實業，舉公債，十七次革命之失敗，且多有殉難者”，此種義務擔當與國內民眾相比，二者只有內容的不同，而無本質的區別，華僑理當享有代議權。［29］反過來，認為國家對于華僑亦負有體現于保護之責上的義務，二者關系大抵在“僑民之希望政府，能施保護之實權；政府之希望僑民，能負補助之義務”。［30］“義務——權利”觀構成華僑憲政參與思想的法理基礎。二是關于議員責任問題。有人認為，議員權力乃僑民公授，為僑民利益代言，作用“直與第二之我相同”，議員之責當居間于僑民與政府之間，發揮橋梁和紐帶作用，切實協助政府推進護僑工作，“使僑眾之情得與政府相接相聯，而不患其隔閡也”。三是關于議員人選問題。有人認為，華僑議員當具備人品好、洽僑情、具資望三項特質，除此之外，他們特別強調家境和個人經濟基礎條件，認為議員須身家殷實，擁有雄厚經濟實力，惟如此方有能力隨時響應政府之時需（如捐款、借款、舉辦一切實業農工等），盡僑民補助祖國之義務，以“謀益于我大群”，收政府保護華僑之實效。［31］認為通過華僑參與憲政，實現上下內外，聲氣相通，則華僑參政目的可達，由此形成了華僑憲政參與的初步思想。

僑務屬于國家政府的工作范疇。作為以華僑特殊群體為主要對象的僑務工作的開展，它與其他政府工作的不同之處，在于其施政不能全靠行政指令，而應在與華僑社會的良性互動中推進。僑務工作的此一屬性，決定了僑務研究固然要關注政策與結果，但亦須關注施政的“過程”與“互動”，拓展和深化僑務研究，尤當提倡“過程”研究。

［注釋］

［1］ 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第244頁。

［2］［3］《總匯新報》1909年5月11日。

［4］ 《東方雜志》1909年第6卷第7期。

［5］ 陳明勝：《論清末福建咨議局·福建咨議局第一屆參議員一覽》，福建師范大學碩士學位論文（2008年），第91頁。

［6］ 《東方雜志》1909年6卷第10期。

［7］ 周南京主編：《華僑華人百科全書·法律條例政策卷》，北京：中國華僑出版社，2000年，第447頁。

［8］ 《總匯新報》1912年4月19日。

［9］ 《東方雜志》1912年9卷 第9期。

［10］ 《叻報》1911年12月1日。

［11］ 孫道仁在《致南洋父老兄弟書》中，歷陳家鄉治安、練兵、教育、實業等各項亟需，號召南洋父老捐款支持家鄉建設。文中介紹福建軍政用度時稱：“現在省會雖安，各府州猶未一律收復，對內對外皆宜亟練重兵，而教育、實業、巡警猶為刻不容緩，仰屋嗟嘆，徒喚奈何。……我父老倘能更集巨款，克日匯閩，俾行政得所著手，則不特使福建之局可以轉危為安，而道仁亦得因是而免損，越不然道仁獲罪之事小，將如我福建三千萬同胞何？……干臣孫道仁敬啟”，見《叻報》1912年12月15日。

［12］ 《叻報》1912年5月14日。

［13］ 鄭權等編：《福建辛亥光復史料》，福建師范大學圖書館，1940年，第399頁。

［14］ 《總匯新報》1912年6月11日。

［15］［16］《叻報》1912年6月13日。

［17］ 《叻報》1912年6月13日、17日。

［18］ 李勇：《陳嘉庚與新加坡閩僑辛亥保安捐款》，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期。

［19］ 凱爾布爾，崔樹義等譯：《政治學和社會學中的“新制度學派”》，《現代外國哲學社會科學文摘》1996年第3期。

［20］ 矍駿：《清末地方憲政研究的問題與路徑》，《二十一世紀》網絡版第28期（2004年7月31日）。

［21］ 《東方雜志》1912年第9卷第3期。

［22］ 《叻報》1912年11月20日。

［23］ 《叻報》1912年11月20日、12月4日。

［24］ 路陽：《民國時期華僑議員選舉制度及實踐淺析》，《東南亞研究》2015年第2期。

［25］［26］［27］［28］楊建成：《華僑參政權之研究》，臺北：文史哲出版社，1992年，第 14～19、22～23、30～31、29 頁。

［29］劉士木：《華僑參議權全案》，上海：上海華僑聯合會，1913年，附錄第16頁。

［30］ ［31］《叻報》1912 年 4月 29、30 日。