我國政府雇員制的實施效果分析

張 志 鵬

(鄭州大學 研究生院，河南 鄭州 450000)

政府雇員制是指政府按照一定程序雇傭工作人員的制度。最先采用雇傭制的并非政府，而是企業，企業最先與勞動者簽訂勞動合同維系由此建立起來的勞動合同關系。在20世紀下半葉新公共管理時期，企業的用人辦法被政府學習并借用以提高工作效率，由此政府開始采用政府雇員制度。率先使用政府雇員制的國家是聯邦德國。對于中國而言政府雇員制與公務員制度一樣是西方舶來之品。政府雇員制度是對我國主要用人制度——公務員制度的補充和發展，在中國政治環境中，政府雇員與公務員內涵存在著很大的不同。

一、我國政府雇員制的實施歷程

(一)自行探索階段(20世紀下半葉至2002年)

自20世紀下半葉開始，幾個重要的發達國家都開始興起新公共管理運動，試圖把更加靈活、彈性化、順應市場的競爭機制運用到政府管理的各個方面，政府雇員制也始于這一階段，它是對政府人事制度的一種市場化運作方式，我國也同樣受到這一運動的影響，探索政府雇員制即為政府人事管理制度的表現之一。

政府雇員制首先在吉林省起步，2002 年出臺了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》。該辦法明確指出：“雇員的分類和雇用條件，政府雇員的職別分為一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三種。三種級別的雇員分別有不同的學歷要求、能力水平和工作經驗。”[1]吉林省實行政府雇員制是第一個“吃螃蟹的人”，是一次大膽的嘗試，在全國范圍內引起了較大的轟動，為全國推行這一制度樹立了典型。

(二)全面推行階段(2002年至2006年)

政府雇員制在我國的實施早已不是吉林省的一枝獨秀，全國各地都廣泛地運用了這一制度。例如2004年江蘇省無錫市政府根據經濟結構調整和產業升級的需要，決定以稅后年薪50萬元人民幣的高薪，招聘顏兵為政府(對日) 招商首席代表[2]，他成為我國首位年薪 50 萬元人民幣的政府雇員。武漢市宣布將首次面向海內外公開招聘300名包括財稅、金融、信息、法律等方面的專業人才為政府雇員，以解決公務員隊伍老化問題。

政府雇員制如雨后春筍般在我國各地如上海、珠海、深圳等地紛紛試行，遍布全國。珠海市在吉林省之后于2003 年出臺了《珠海市政府雇員試行辦法的通知》，面向社會公開招聘。深圳市于2004 年出臺了《深圳市機關事業單位雇員管理試行辦法》，改進政府人事制度。揚州市在2006年同樣出臺了關于政府雇員制試行的方案。

(三)現實過渡階段(2006年至今)

2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》明確規定政府聘任制是政府用人的一種方式[3]，聘任制作為對政府工作人員更為清晰的管理方式，起到一定的沖擊作用，政府雇員制度雖沒有消失，但試行已缺乏推動力。如2006 年吉林市在國家公務員法開始施行后即宣布停止招聘政府雇員，2008 年深圳市宣布廢止政府雇員制。后來伴隨著公務員聘任制試點工作的展開，政府雇員制受地方政府重視的程度一再下降。在政府雇員制如火如荼地實行了一段時間之后，2006年之后政府雇員制逐漸被政府聘任制抑制了光輝。目前政府雇員制在地方政府仍有運用，面臨著新的轉型機遇和挑戰。

二、我國政府雇員制實施的效果

(一)我國政府雇員制實施的積極作用

1.完善政府人事制度，加強政府用人選擇

十一屆三中全會提出，把全黨的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來，進行配套的經濟體制改革。隨著經濟體制改革的深入，政治體制改革也成為不可避免的問題。傳統的人事制度對政府機關人員缺乏科學分類，管理權限過分集中，管理方式陳舊單一，首當其沖成為政治體制改革的重中之重。1993年國務院頒發了《國家公務員暫行條例》，我國現代公務員制度誕生[5]，提出了較為完整的公務員管理辦法，規定國家公務員公開考試，擇優錄用[注]《國家公務員暫行條例》，中華人民共和國國務院令第125號令，1993年4月發布。。然而通過公開招錄考試招聘職位人選導致公務員隊伍中通用人才較為普遍，真正的高精尖科技人才極其匱乏，無法滿足全方位的行政工作需求。政府雇員制像企業一樣用高薪雇傭技術人員，留住人才，為政府機關提供更多的用人選擇，優化用人結構，從而提高行政隊伍的服務能力，是對政府用人制度的一次拓展和完善。

2.政府行政支出相對減少，節約用人成本，提高行政效率

政府支出的減少是衡量政府績效的標準之一，政府雇員制度的推行將會導致政府行政支出的相對減少。政府雇員是高薪聘用而來，雇員的薪酬高于政府普通公務員的薪酬，看似政府雇員的財政支出會很高，其實不然。從同一工作在不同制度下的用人成本來看，政府雇員的雇傭合同年限一般在一至三年內，而且通常不享受公務員的福利保障，所以管理成本較低。政府公務員的正式招聘錄用意味著該公務員一直由所在單位供養，直至離退休；此外政府公務員享受公務員法所規定的全部福利待遇。由此可見短期雇傭一個政府雇員要比終身錄用一個公務員更為劃算。

3.創新政府人事管理理念，打破官僚體制的約束

我國政府人事管理理念繼政府雇員制的實行開始又實現了一次轉變。我國傳統干部人事制度和公務員制度都帶有很濃厚的官僚色彩，“官本位”意識很強。傳統干部人事制度的官僚色彩具體體現如下。第一，干部職務終身制和干部職務的等級制。傳統干部制度下政府官員一旦任命無重大過失都是終身任職，干部沒有配套的退出機制，一輩子端著鐵飯碗。除此之外政府干部隊伍中劃分等級，按照行政級別的高低來確定國家干部的地位和待遇。第二， 國家干部一統化管理，導致管理權限過分集中。第三，管理方式程序化、法制化程度低。

4.引入競爭機制有利于形成競爭，提高依法行政效率

政府雇員制度被政府所采用的初衷是為了打破政府與社會之間的人才流動壁壘，補充行政隊伍中的專業型人才，彌補政府人才結構缺口。政府雇員與公務員之間的薪酬差距會使公務員產生危機感，為缺乏活力的公務員隊伍帶來了競爭，促使公務員努力工作，提高依法行政效率。

(二) 我國政府雇員制實施的消極效果

1.政府雇員存在“經濟人”“公共人”角色沖突

一方面，政府雇員屬于政府機關的工作人員，雇傭這些人員的直接目的是彌補政府專業人員的空缺，根本目的是實現公共利益，要求政府雇員把廣大人民群眾的利益放在首位，此時政府雇員屬于“公共人”。另一方面，政府雇員從市場上聘用，與政府單位簽訂勞動合同，雖隸屬于政府機關，實則是為了滿足個人利益與生活需求。而且政府雇員試行辦法規定政府雇員一般是短期任職(3至6年)，不享受公務員的全部福利保險待遇，這就更加刺激政府雇員追求自身利益的最大化，此時政府雇員屬于“經濟人”范疇。這兩種角色使得政府雇員在個人利益與公共利益之間進退維谷，陷入兩難境地，會對其行政能力和效率造成負面影響。

2.政府雇員與公務員關系難以協調

政府雇員制是對公務員制度的創新發展，政府雇員是對政府人力資源主體公務員的補充[4]。處理好政府雇員和公務員之間的關系是困擾領導者的一大難題。第一，兩者的職責劃分困難，難以協調。政府雇員與公務員的職位確定并非難事，但是承擔的職責有可能重疊，這種情況下處理不好兩者之間的關系將會出現相互推諉、逃避責任的現象。第二，政府雇員勞動所得工資高于公務員的所得，資深高級雇員尤甚，過大的薪酬差距會使公務員感到不公平，產生負面情緒。因此政府雇員與公務員之間關系的協調是一大難事，需要政府部門綜合考量。

3.“鯰魚效應”的預期偏差或失效

政府雇員制試行的初衷是希望它能產生“鯰魚效應”，對公務員隊伍起到激勵作用。但是其制度績效究竟如何卻引起了不少學者的爭論。其中羅哲、鄧俐、侯波認為政府雇員制的“鯰魚效應”雖取得成效但還沒有充分發揮，他們還列舉出“鯰魚效應”發揮不好的四點原因：無明確法律定位、制度設計無社會各方參與、兩種制度完全不是同一體系互不干擾、雇員無職權缺乏相關保障[5]。筆者認為政府雇員制的“鯰魚效應”存在著預期偏差。除了羅哲等人提出的原因外，政府雇員與公務員之間的薪酬差異也會使“鯰魚效應”失效。

4.降低政府公務員的積極性，加劇政府財政負擔

一方面，政府雇員作為按照市場雇傭而來的人員不帶有行政編制，政府雇員的存在對普通公務員的位置沒有威脅，是不存在競爭關系的。另一方面，政府雇員的存在是為了完成各級政府部門技術含量較高、難度系數較大的工作，這會使得帶有編制的公務員產生惰性，使相關公務員對政府雇員產生相對依賴，不再注重提升自身的能力和素質。這樣會抬高政府雇員在政府部門的地位和作用，可能會對政府的定額編制產生影響。此外，政府雇員的薪酬一般都是年薪制，高額年薪會加劇政府的財政負擔。

三、我國政府雇員制實施中存在的問題

(一)政府雇員制實施的法律依據缺失，面臨合法性危機

從我國進行政府人事制度改革開始，先后于1984年黨中央頒布了《國家機關工作人員法》，于1993年國務院主持頒布了《國家公務員暫行條例》，于2005年全國人大審議通過《中華人民共和國公務員法》，但是以上法律規章并沒有提出如何實行政府雇員制度的方針政策，此外我國《中華人民共和國勞動法》的適用范圍也并不包括政府機關人員。與公務員制度不同，我國的政府雇員制度是由地方政府發起實行的制度，并未受到中央政府的明確指示，各地在推行政府雇員制時，根據各地的具體實情試行辦法各不相同(見本文第一部分)，缺乏中央政府對這一制度的認可，政府雇員制就存在合法性問題。

(二)政府雇員制的配套制度不完善，易引發腐敗

我國各地方推出的政府雇員制試行辦法中大都只涉及雇員的內涵、職級分類、薪酬水平幾個方面，但是對政府雇員的考核制度、激勵制度、福利保障制度及合同期滿之后的未來發展問題涉及甚少。這些制度缺失關系到政府雇員的工作質量的評定，也關系到政府雇員的實際收益問題，可能會促使政府雇員在任職期間為謀取自身利益而產生投機行為。面對政府雇員制配套制度的漏洞所造成的腐敗問題，完善配套制度迫在眉睫。

(三)政府雇員制的實施缺乏推動力

2005年公務員法規定的公務員聘任制度對政府雇員制起到了替代作用，政府雇員制一度淡化近乎銷聲匿跡。受到多重因素的影響，地方政府對政府雇員制度的推行動力并不充足。一方面，沒有中央政府的明確規定，是政府雇員制度缺乏動力的主要原因。另一方面，政府部門對于推行新的制度缺乏積極性，這是政府部門的固有特性，害怕改變所帶來的不確定性。與此同時，政府雇員制度改革的外界輿論和學術爭議都很大，使得地方政府更加注重這一制度可能帶來的負面效果。

(四)政府雇員制合同管理約束性差

一方面，各個地市雖然出臺了政府雇員試行管理辦法，對政府雇員的招聘、選拔、工資、合同等方面管理做了規定，但管理標準并沒有形成統一，標準不清則約束不明。另一方面，合同管理約束力不強。政府雇員制最重要的特點就是合同管理[6]，政府雇員的情況特殊復雜，合同管理與公務員的管理方式截然不同，分屬兩個體系，而且在實踐過程中，政府雇員由于崗位不同，工作內容不同，導致政府部門對不同政府雇員的工作難以定量，考核的內容和標準難以詳細規定，考核的力度和準確度都達不到預期效果，考核結果也往往流于形式，模棱兩可，造成政府雇員合同管理流于形式，政府雇員合同管理優勢發揮不明顯。

四、政府雇員制的改進對策

(一)深入政府雇員制理論研究

在我國學者爭論政府雇員制是否應該存在之前，政府雇員制已經在西方國家甚為盛行，例如，英美政府雇員在政府工作人員中占的比重在20%至50%左右。我國政府應該注重政府雇員制的理論研究問題，中央政府可以成立一個課題研究組，與各地政府領導通過會議、實地調研等形式討論了解各地政府雇員制的實施狀況，解決試行中出現的問題，并探討其發展方向。地方政府可以與當地高校建立聯系委托高校科研人員直接介入調研分析現行政府雇員制的問題及解決辦法。

(二)加強立法，完善相關法律法規建設

到目前為止，政府雇員制度作為地方政府實行的一項人事制度，它的法律依據僅限于地方政府規定的政府雇員制實行辦法，且試行辦法里對政府雇員的各方面規定只是一些籠統的闡述，并不具體。法治政府是當前我國政府建設的目標，完善政府雇員制這一政府人事制度的相關法律法規是建設法治政府最基本的要求之一。要全面完善政府雇員制相關法律需要全國各級人大、地方政府、社會公眾的共同努力。全國人民代表大會擁有最高立法權，可以依據憲法，審議修訂《政府雇員制法》，只有統一出臺完善的政府雇員制法才能解決政府雇員制在地方推行乏力的狀況。

(三)重新設計政府雇員制，完善政府雇員制的管理制度

我國政府需要對政府雇員制進行再設計，逐步完善政府雇員的招聘管理、培訓與開發、考評機制、退出機制等。政府雇員的招聘要事先確定招聘人數，避免政府用人成本過高，對招聘崗位制定出詳盡的職位說明書，招聘程序要公開透明，營造一個公平競爭的環境，保證招聘的雇員確有真才實學。政府機關要做好政府雇員的培訓與開發工作，一方面要做到對每一類政府雇員進行對應的適應性培訓，減少磨合期，加強其合作與協調能力，以期共同高效地為社會提供公共服務。另一方面要加強職業道德培訓，使每一位政府雇員樹立為人民服務的理想信念。政府雇員績效考評亦應公正公平，要對政府雇員進行社會化、科學化、專業化的考核，不僅參考政府人員的評價，也要參考社會公眾的評價。

(四)政府部門要加大政府雇員制推行力度

政府雇員制能否為政府機關帶來效益與三個因素有關：政府機關雇用人員的類別，對制度績效的評估結果，政府對政府雇員制的重視程度。政府機關在推行過程中雇用高級技術人員會給政府的業務帶來好的連鎖效益，而雇用普通雇員從事的臨時性工作帶來的改變和收效則不明顯，久而久之領導者和政府工作人員會受功利心的影響，傾向于追求高效益而減少或摒棄政府雇員制的推行。政府機關對政府雇員制度的績效評估結果事關政府對這一制度的態度。政府對政府雇員制做出的判斷是建立在準確評估的基礎之上，在此基礎上才能對不足之處進行改善，取得更好的效果。政府部門對政府雇員制的重視程度與政府對它的推行力度也是成正比關系。

(五)明確政府雇員的權、責、利

政府在招聘前期擬定崗位說明書是一份十分重要的工作，一份詳盡的崗位說明書包括崗位描述、崗位要求、任職資格、責權范圍等內容，是指導政府雇員工作的前提。政府雇員存在“公共人”“經濟人”的角色沖突，這就要求政府機關明確政府雇員的權責利。倘若政府雇員的權力和責任混淆不清或者較低，政府雇員很可能失職給政府機關造成重創。厘清政府雇員的角色定位是賦予政府雇員權責的前提，只有擺正了雇員們的位置才能使其正確地處理好可能面臨的利益問題。權力和責任是兩個不可分割的問題，有權必有責，有責就應該承擔起來。因此政府應該明確規定政府雇員的權力責任范圍，不能過大也不能過小。

(六)理順制度與制度、人與人之間的關系

理順政府雇員制與公務員制度、政府雇員與公務員之間的關系有利于協調政府用人制度改革的步調。筆者認為，政府雇員制與國家公務員制是殊途同歸的。政府雇員在政府服務過程中承擔著技術創新、政策咨詢、觀念引導等重大責任，而國家公務員依法承擔著行使公共權力、直接提供公共服務的職責。二者雖分工不同，但是最終的目標都是提高政府公共服務的能力[7]。處理好政府雇員與政府公務員之間的關系相當重要，薪酬差距或者重視程度不同都將導致兩者關系不和諧，因此政府應該制定一套合理的雇員薪酬體系，并隨著市場變化而變化。除此之外對兩種制度下的人員采取一定的激勵措施，使他們認識到自己身處職位的重要性，激發他們的工作熱情，消除不和諧因素。