從制度到實踐：張掖市承包地“三權分置”探索

甘肅省張掖市近年來在深化農村土地制度改革等方面做了大量實踐，積極探索農村土地“三權分置”，農業農村改革活力得到進一步激發。

維護農民集體各項權能，落實土地集體所有權，堅持農村基本經營制度不動搖

農村土地農民集體所有是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。2012年以來，張掖市自然資源部門組織開展了農村集體土地確權登記發證工作，對全市718個集體土地所有權主體及22.27萬宗宅基地、4675宗集體建設用地使用權進行了權屬調查、界線核實、數據入庫及發證等工作。同年，農業農村部門組織開展了對包括農村土地資源在內的農村集體資產清產核資工作，對全市農村集體耕地、林地、園地、“四荒地”等所有集體土地資源進行了清理核實，共清理集體土地資源2837.8萬畝。通過集體土地所有權確權及清產核資，農村集體的土地面積、空間位置、四至界限更加清晰明確，集體土地所有權得到進一步明晰和強化。在土地流轉監管中，民樂縣于2015年開展了工商資本租賃農戶承包地準入監管和風險防范試點工作，成立農地租賃審查委員會，建立資格審查、分級備案、監督檢查、風險保障、檔案管理等五項制度，嚴格準入門檻和經營能力審查，確保土地經營權流轉規范、經營風險可防可控。截至2018年，民樂縣審查監督土地流轉410宗、租地面積47.8萬畝。通過建立工商資本租賃農戶承包地準入機制和風險防范機制，保障了土地集體所有權人對集體土地依法享有的使用、監督和處分權利，防止和糾正了長期撂荒、毀損土地、非法改變土地性質和用途等行為，充分維護了農民集體對承包地的發包、調整、監督、收回等各項權能，也進一步鞏固了農村土地農民集體所有的農村基本經營制度。

推進承包地確權登記頒證，嚴格保護農戶承包權，穩定農村土地承包關系

張掖市農村土地承包經營權確權登記頒證工作于2013年開展試點，2014年擴大試點范圍，在試點成功的基礎上于2015年在全市全面推開。目前，已全部完成6個縣區58個鄉鎮、812個村的農村土地承包經營權確權登記頒證工作，占應確權總鄉鎮數的100%、總村數的100%，確權承包面積331.18萬畝，土地承包經營權證書發放率達到97.8%，各縣區均建立起土地確權登記頒證數據庫，并向省、部進行了匯交，縣、鄉、村三級全部建成了高標準的土地確權檔案室。通過確權登記頒證，解決了多年來承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全的問題，化解了二輪土地承包以來長期遺留的一些歷史矛盾、糾紛和問題，明晰了農村土地產權關系，強化了農民土地承包經營權的物權保護，也為落實土地二輪承包到期后再延長30年的政策及深化農村土地制度改革奠定了堅實的基礎。

推動農村土地流轉交易，放活農村土地經營權，深化農村土地制度改革

制定優惠政策扶持土地流轉。張掖市多年來十分重視農村土地流轉工作，市縣兩級加強對土地流轉工作的指導，制定出臺金融支持農村土地流轉發展、引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營、完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法等相關政策措施，積極鼓勵廣大農民圍繞特色優勢產業開展土地流轉，促進農村土地向優勢產業、支柱產業集聚。各縣區均制定出臺扶持土地流轉的優惠獎補政策，設立專項扶持資金，根據流轉面積、流轉期限對流轉經營主體、鄉鎮和村社給予扶持獎勵，為農村土地流轉提供政策扶持。

加強服務管理支持土地流轉。全市建立6個縣級土地流轉服務中心、59個鄉鎮土地流轉服務站、835個村級土地流轉服務點開展土地流轉指導服務，6個縣區均建立起土地糾紛仲裁庭開展土地流轉糾紛調解仲裁，促進土地流轉由自發向有序、由分散向規模、由小范圍向跨村社轉變。近年來，全市農村土地流轉面積連年增加，2018年全市土地流轉面積達126.1萬畝，占二輪承包耕地面積的50.4%，較2012年增加60.4萬畝，增長91.9%。土地流轉租金從2012年的平均400元/畝增長到2018年的平均700元/畝，每畝增長300元，增幅75%。土地流轉和規模經營的健康快速發展，極大放活了農村土地經營權，有力促進了農業向規模化、集約化、標準化、機械化、信息化方向邁進。

培育新型經營主體帶動土地流轉。多年來，張掖市堅持把培育新型農業經營主體作為帶動土地流轉、加快現代農業發展的重要抓手，大力培育專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體發展壯大。在引導推動中采取謀劃布局上“領”、扶持發展上“引”、示范引領上“帶”、規范發展上“幫”的措施。在新型農業經營主體的帶動下，農村土地流轉規模不斷擴大，出現了園區帶動型、土地股份合作型、家庭農場帶動型、支部引領型、合作社帶動型、企業帶動型、農機合作帶動型等土地流轉模式。目前全市累計發展家庭農場3008家，經營耕種總面積51.8萬畝；農民合作社累計發展到7092家。土地流轉重新配置了土地資源，使大批經營主體獲得了土地經營權，把農業的產前、產中和產后諸環節聯結成緊密的產業鏈條，有效解決了農戶小生產與社會大市場的矛盾。

全面構建農村產權交易平臺。積極在市、縣建立農村產權交易中心，開展以土地流轉交易為主的農村產權交易活動，著力盤活農村土地資源。6個縣區全部建成使用面積100平方米左右、工作人員4-5名的農村產權交易大廳，縣鄉村三級農村產權交易服務體系基本形成。農村產權交易中心在承擔土地交易信息發布、受理交易咨詢、開展產權查詢、出具產權交易鑒證書、協助產權變更登記、組織開展各類產權交易推介會等基本服務的基礎上，業務向開展資產評估等配套服務拓展。2018年，各縣區農村產權交易中心辦理農村土地流轉交易733宗，交易金額2.5億元，頒發土地流轉經營權證、設施設備產權證等1600本，辦理農村產權交易鑒證378份，金融機構累計為265戶經營主體發放土地經營權、農業設施產權等抵押貸款16.16億元。

穩步推進土地入股等“三變改革”。2013年，將以租賃形式經營的5個合作社改制成以土地入股為主要形式的合作社，基本模式都是以土地折股，實行“保底分紅+二次分紅”。經過多年發展，已形成以高臺縣東聯村、山丹縣祁店村為代表的12個土地經營權入股的股份制改革試點村，為深化農村土地制度改革探索了路子。2017年，全市“三變”（資源變資產、資金變股金、農民變股東）改革步入快車道，選擇條件成熟、已有工作基礎的臨澤縣、甘州區分別作為省級、市級農村“三變”改革試點縣區，先行開展工作，為全市農村“三變”改革工作探索經驗。全市已開展試點的鄉鎮有58個，試點村73個，試點村集體和農戶入股耕地9.2萬畝、林地1.6萬畝，輻射帶動農戶2.2萬戶，獲得入股分紅3569萬元。

開展互換并地連片經營試點。為解決承包地小而散、耕種費時耗力、效益低及農民老齡化加劇的問題，2012年，高臺縣巷道鎮東聯村在全市率先探索開展了土地“互換并地”連片整合工作，實現了農戶土地的集中連片經營，經濟效益、社會效益、生態效益凸顯。2017年，高臺縣制定優惠扶持政策，在全縣加快開展土地整合工作，在堅持農地農用和堅決防止“非農化”的前提下，積極引導農民在自愿的基礎上，通過村社內互換并地等方式，統一連片整理耕地，實現按戶連片耕種，盡量減少田埂，擴大耕地面積，提高機械化作業水平。2018年，高臺縣繼續加大扶持力度，按照“地塊互換、按戶整合”原則，鼓勵農戶打破原有土地四至界限，整村或整社進行土地重新分配，實現土地連片經營，目前已有7個村實施土地細碎化整治，平整土地8356畝。