承包地確權后續完善工作思考與建議

浙江省樂清市下轄14個鎮、8個街道、3個鄉、911個行政村，有承包農戶24.1萬戶，承包地總面積28.1萬畝。根據中央、省、溫州市的總體部署和工作要求，樂清市于2013年開展確權登記頒證試點，2016年9月全面推進確權登記頒證工作，2018年9月經省、溫州市綜合驗收。本次確權登記頒證工作共涉及732個行政村，其中按照“確權確地”的方式開展591個村，“確權確股不確地”的方式開展141個村，涉及承包方188201戶（其中確股的41507戶），實測耕地面積212718.608畝（其中確股的38039.951畝），實測地塊原合同面積195506畝，簽訂合同177652份，簽訂率94.4%。截至2018年12月底，已發放農戶權證182960本，頒證率97.21%。但在確權登記頒證中，仍然存在一些需要關注解決的問題，并在后續工作中予以明確和完善。

后續完善工作需要關注解決的問題

一是日益突出的人地矛盾與農村土地承包經營權“長久不變”關系如何協調有待明確。因征地、村鎮公益建設占用、人口新老更替、婚嫁等引起的人地矛盾越來越突出，農民對二輪承包到期重新調整的期盼非常高。特別是樂清市大部分村對征地款采取由全部農戶分配的方式，而對被征地農戶僅多給了被征農地面積相應的租金（或按產量計價），支付到二輪承包到期為止。村鎮公益建設占用的農地也以類似方式處理，甚至沒有任何補償。這部分農戶迫切期望二輪到期后能重新分到應有承包地。如果宣傳不能調整，村干部和農戶的抵觸情緒很大，工作很難開展。那么二輪承包到期后承包地到底能否調整？如一律不準調整，這些越來越突出的人地矛盾如何解決？如可以調整，要求調整的村會很多，結果如何把控？而且本次確權登記頒證的成果將嚴重受損。

二是確權登記頒證后續政策需要盡快明確完善。確權登記頒證基本完成以后，對暫緩村及已確權頒證的農戶因分戶、糾紛等需要重新頒證的，有關政策處理意見需要進一步明確。比如今后需要再啟動確權登記，其經費如何解決？仍然全部由財政負擔，既不合理也不現實，如果由農戶自負，收費標準如何、有無收費依據等，需要政策進一步明確。

三是土地確權登記的范圍有待進一步規范擴大。《浙江省農村土地承包經營權確權登記頒證操作方案》規定，本次確權登記頒證范圍是農村集體經濟組織內部實行家庭承包經營的耕地。按規定，村集體留用的機動田、已經分到戶的旱地等不在登記范圍。特別是村集體機動田，確權登記數據庫系統就不支持戶名是村集體經濟組織的登記。旱地的情況更復雜，農戶都要求登記，但旱地的客觀條件造成目前確權登記的工作難度很大。這些如果不納入登記范圍，村集體的機動田有可能成了“賬外地”，容易失去監督。已經分到戶的旱地，對山區、半山區的農戶來說，比耕地數量多得多。若不登記，農民心里不放心，寧可其荒，也不愿流轉，不利于旱地開發利用和鄉村振興。

四是確權登記頒證數據庫系統靜態管理和動態更新需要和諧推進。目前的系統只適合統一開展土地確權工作，最終數據要一同入庫。數據一旦入庫提交到省農業農村廳和農業農村部的數據庫，就成了一個相對封閉的、靜態的數據。以后暫緩村如要開展確權登記頒證工作，或已確權頒證的農戶因分戶、糾紛及登記信息錯誤需要修改數據，目前的解決辦法只能是把全市的數據重新導出修改后再重新入庫，程序繁瑣，工作量極大。此外，個別農戶的地塊信息修改會“牽一發而動全身”，導致周圍很多農戶的地塊數據修改，對采用按序排位的村甚至全部農戶的地塊信息都要修改。

思考與建議

一是進一步明確確權登記頒證后維護農戶土地承包關系的具體政策，為“長久不變”奠定基礎。對不斷升級的人地矛盾，要通過加大農村土地“三權分置”政策的宣傳落實力度，強化集體土地所有權的保障力度，引導農民樹立合法享有承包權的正確認識，規范承包經營權流轉行為。目前，農民對承包地寸土必爭的根本原因是誤把承包地當作有所有權的財產可以買賣。今后對以承包權轉讓為名、實則是土地買賣的雙方都應明確法律責任，并嚴格執行。二輪承包30年到期后，對基本沒有被征占農用地的村，可以直接實行“長久不變”；對農戶內部的人口新老更替，采取戶內繼承，基本上可以達到總體平衡；對征占農用地較多的村，可以以征占前的承包地面積比例入股，對余下的農田按“確權確股不確地”方式管理；對要求從事種植的農戶，按市場機制作為經營戶來處理，引導農戶實行規模經營。

二是進一步明確出臺確權登記頒證工作基本完成的后續政策。目前政策規定的因人均耕地少于0.2畝且未落實到戶、已在辦理土地征用手續等原因申請暫緩開展確權登記的村，其確權工作的復雜程度依然沒變，但是農戶要求確權的呼聲漸高，這些村何時啟動確權登記，需要進一步完善和明確。建議放寬和明確“確權確股不確地”條件，引導更多的暫緩村按“確權確股不確地”方式進行確權登記頒證。進一步規范擴大確權登記范圍，適時把村機動田、旱地、自留地等納入登記范圍。盡快明確暫緩村啟動確權登記工作以及農戶修改數據換發權證的經費負擔原則和標準，建議村集體和農民應適當承擔部分的測繪及數據處理經費，政府完全免費提供服務，村干部和農戶反而在態度上不負責任。

三是進一步升級完善確權登記頒證的數據庫系統。要達到總體數據庫的嚴謹性與農戶個體數據的靈活性相結合的要求。全省及全國土地確權登記的總體數據是穩定的、嚴謹的，但個別農戶肯定存在修改數據換發權證等實際情況，如果僅修改農戶的家庭成員等權屬信息，處理上尚簡單，如果修改承包地塊矢量信息，工作非常復雜。對這些修改，系統要有開放性、動態性，同時個別數據的入庫程序要簡單。建議縣級采用開放的、動態的數據庫獨立運行，省部級采用封閉的靜態的數據庫聯網運行，省部的數據庫每半年或一年與縣級數據庫更新一次。

四是進一步推進確權登記頒證成果的應用。建議優化擴展確權登記頒證數據庫系統功能，充分發揮確權登記頒證海量數據的應用。盡快建立可與確權登記頒證系統數據共享的“三權分置”信息管理平臺，嘗試經營權流轉合同在管理平臺網上直簽，經營權流轉證書、經營權抵押他項證書在平臺網上一次性頒發，讓經營主體“最多跑一次”，極大提高服務效率，切實提高土地流轉規范化水平和進一步放活經營權權能。今后逐步擴大到農業規劃、現代園區、農業政策補貼等多方面應用，實現確權登記頒證成果經濟效益和社會效益最大化。