健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系

高其才

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，并強調加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》強調，增強鄉村治理能力。建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制，發揮群眾參與治理主體作用。開展鄉村治理體系建設試點和鄉村治理示范村鎮創建。

自治、法治、德治相結合，意味著鄉村治理不能單獨依靠某一方面的治理資源。具體言之，自治意味著鄉村治理最終要實現村民委員會組織法提出的村民自我管理、自我教育、自我服務這一目標，法治和德治都要以自治為基礎踐行落實；法治意味著鄉村治理要以法治為根本遵循，自治、德治都要在法治框架之下進行；德治意味著鄉村治理要以道德規范、習慣規約等良善的社會規范來維風導俗，以德治教化和道德約束支撐自治、法治。而健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，主要包括“誰來治理”“依何治理”以及“如何治理”三個方面。其中，“誰來治理”指向主體維度，“依何治理”指向規范維度，“如何治理”指向運行維度。

多元主體合作共治

鄉村治理主體可以分為內部型主體、外部型主體以及內-外聯合型主體三種類型。鄉村治理內部型主體包括村黨支部、村民委員會、村民小組、村民議事會、村民理事會、村民監事會、鄉村精英（新鄉賢）以及普通村民等。內部型主體是鄉村治理的直接參與者，也是鄉村治理規范的制定和實施者。鄉村治理外部型主體包括基層黨政機關、外來企業、公益性社會組織以及外來務工經商人員等。外部型主體雖然不是鄉村治理的直接參與者，但是由于這些主體可以通過行政管理、投資、社會服務等方式作用于鄉村治理，在很大程度上已經成為鄉村治理中的重要力量。內-外聯合型主體主要指通過資本、自然資源等媒介聯結鄉村內、外主體而形成的共同治理力量，其中以“企業+農戶”性質的專業合作社為典型。

鄉村治理主體在我國鄉村治理實踐中具有內生性、多樣性、地域性等特征，涉及公權主體、私權主體、自治主體等眾多主體，主體來源非常廣泛，涵攝多個層級，各個主體具有不同的地位和功能，治理方式的側重點也不同。有些主體是自治型主體，強調民主基礎上的村民自治，如村民委員會、鄉村其他社會組織（如紅白理事會、互助會）、村民等；有些主體是德治型主體，強調治理過程中的道德權威，如傳統老人（如村老、寨老）、新鄉賢、鄉賢理事會等；有些主體是法治型主體，強調運用法律政策手段進行治理，如鄉鎮黨政機關等。

多元主體合作共治是健全鄉村治理體系的主體路徑，其基本內容可以概括為自治型主體主導、法治型主體指導、德治型主體輔導，基本要求是分工明確、權責分明、有機融合。應當加強農村基層黨組織建設，大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織。各類主體之間相互配合，構建出合作共治的治理格局。這也是黨的十九大報告提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”在鄉村治理領域中的具體體現。

多元規范優化合治

鄉村治理依據的規范是多元的，主要包括國家法律政策、黨內法規、村規民約、道德規范等。根據規范生成與國家權力之間的關系，可將鄉村治理中規范類型化為正式規范與非正式規范。正式規范的主要特點是經由一定的程序、人為制定而具有的計劃性和外在性，主要包括國家法律、政策及黨內法規等；非正式規范是基于其經由社會互動和實踐演化而來所具有的自生自發性與內在性的規范，其在鄉村生活長期實踐、演化的基礎上形成并發揮作用，包括非國家法意義上的習慣法、村規民約等。

鄉村治理中的規范資源各有側重地體現鄉村的自治、法治與德治形態，其在鄉村治理中的功能及效力呈現出一定的差異。如正式規范主要承載法治功能，非正式規范主要承載自治功能和德治功能。當前，鄉村治理實踐中多元規范之間會產生互動、形成合力，但是由于各類規范生成的治理系統不一致，也就會產生一定的沖突。多元規范沖突會降低鄉村治理績效，加大治理成本，甚至會造成鄉村秩序的混亂。因此，當前鄉村治理應該整合各類規范，解決規范資源相互沖突問題。多元規范整合包括內部清理整合與外部結構優化兩個方面。

鄉村治理規范內部整合主要指在系統清理各類規范的基礎上進行整合。國家法律、政策、黨內法規以及地方黨政機關制定的規范性文件是鄉村治理遵循的基礎性規范，是鄉村治理得以展開的前提。國家法律和黨內法規兩個規范體系都是鄉村治理的重要規范依據，兩者之間的銜接是當前鄉村治理多元規范整合中需要重點注意的問題。

鄉村治理多元規范的外部整合是指將各類規范資源視為相互配合的有機整體，按照“自治、法治、德治相結合”的原則優化整合多元規范結構，構建出以正式規范（國家法律、政策、黨內法規等）為基礎，以非正式規范（村規民約等）為補充的多元規范合作治理結構。強化國家法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。發揮自治章程、村規民約的積極作用。強化道德規范的教化作用，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。

多重環節系統融治

健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的運行維度主要包括制定、實施及監督等多重環節，其中制定環節涉及制定主體、制定程序等方面，實施環節涉及執行、適用、遵守等方面，監督環節涉及國家機關監督、村組監督、村民監督、其他監督等多層級的監督。從運行維度健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，需要從制定、實施和監督等環節入手系統推進，明確權責分配、整合治理力量、調整運行方式、完善運行機制，構建多方協作路徑，實現鄉村治理規范的融合運行。

首先，暢通鄉村治理規范制定主體的溝通、互動渠道。法治型主體在制定涉農法律規范及政策時，應與自治型主體、德治型主體溝通，最大限度擴大多類主體參與。地方性法規的制定應結合地方實際，征詢轄區內自治型主體、德治型主體的意見，將一些地方傳統優秀規范資源（如能充分發揮道德教化作用且不違反公序良俗的鄉村固有習慣、少數民族群眾普遍認可的良善傳統習慣法）吸收到具體規范當中。自治型主體在制定村規民約等自治性規范時，應擴大村民參與，制定程序公開透明，充分體現出基層民主和基層自治；需要進行鄉村協商議事，提高村規民約的議定水平，銜接國家法律與地方習慣法，確保自治規范符合國家法律規范要求，同時又立足于風俗習慣及村情實際。

其次，健全鄉村治理規范的執行機制。鄉村治理規范的實施應該有明確的執行主體，執行應該在法律框架下進行，同時也要綜合運用多種力量融合推進。第一，增強基層干部法治觀念，將政府涉農各項工作納入法治化軌道。深入推進綜合行政執法改革向基層延伸，創新監管方式，推動執法隊伍整合、執法力量下沉，提高執法能力和水平。鄉鎮政府位于鄉村治理第一線，是鄉村事務的直接管理者，也是正式規范的實施者。當前應明確鄉鎮政府行政執法權的范圍、種類和權限，以法治方式統籌力量、平衡利益、調節關系、規范行為。第二，村規民約的執行要重視發揮村民委員會、村規民約執約小組的作用。第三，德治規范一般屬于內生性規范，比較貼近村民實際，認可程度相對要高，但是要重點解決德治規范執行主體缺失和執行方式“軟化”的問題。鄉村可以成立專門的德治規范勸導小組，小組成員可由村黨支部、村民委員會、村民小組、有威信的老人及普通村民代表組成，而執行方式需要因地制宜。

最后，完善鄉村治理的監督機制。當前的首要任務是要按照自治、法治、德治相結合的思路統合包括國家機關（包括鄉鎮政府）在內的外部監督主體以及以村民委員會、鄉村其他組織（如鄉賢理事會等）、村民議事會、村民理事會、村民監事會、村民等為主體的內部監督主體，內外合力進行鄉村治理事務的監督。