浙江省農(nóng)業(yè)面源污染防治的總體思路和對(duì)策

徐萍，王美青，衛(wèi)新，孫永朋

(浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，浙江 杭州 310021)

浙江人多地少，環(huán)境容量有限，資源約束趨緊。近年來，全省始終踐行“綠水青山就是金山銀山”重要思想和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞農(nóng)業(yè)面源污染防治關(guān)鍵因子，突出重點(diǎn)、分類施策，組織實(shí)施生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)“十百千萬”工程、“千村示范、萬村整治”工程、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”土壤污染治理行動(dòng)、“漁業(yè)轉(zhuǎn)型促治水”行動(dòng)等，并率先在全國開展了畜禽養(yǎng)殖污染防治、化肥農(nóng)藥減量增效、全域性農(nóng)藥廢棄包裝物回收和無害化處置等工作，積極開展南潯、海寧等地太湖流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點(diǎn)，全省農(nóng)業(yè)面源污染防治水平總體處于全國領(lǐng)先地位，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

1 防治現(xiàn)狀與問題

1.1 農(nóng)田面源污染防治

農(nóng)田面源污染源主要包括化肥農(nóng)藥、廢棄農(nóng)業(yè)包裝物、廢棄農(nóng)膜、農(nóng)作物秸稈等。2017年全省農(nóng)作物化肥使用量82.6萬t，比2013年減10.6%，連續(xù)4年減量，比全國“到2020年零增長”的目標(biāo)提前了7年；全省農(nóng)作物化學(xué)農(nóng)藥使用量(商品量)4.63萬t，比2013年減少25.5%，全省平均農(nóng)業(yè)用藥強(qiáng)度為2.4 kg·hm-2(播種面積)，達(dá)到全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)考核指標(biāo)2.55 kg·hm-2的要求；全省農(nóng)作物秸稈總量約1 019萬t，利用量951萬t，綜合利用率達(dá)93.3%，比2013年的79.1%提升了14.2百分點(diǎn)，超過全國平均水平10百分點(diǎn)；全省農(nóng)藥包裝廢棄物總量約5 000 t，回收率、處置率分別達(dá)80%以上和90%以上；全省廢舊農(nóng)膜總量約13萬t，其中廢舊棚膜、菌棒膜基本回收利用，廢舊地膜回收率約為40%。但由于工業(yè)、礦產(chǎn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染物在土壤長期持續(xù)累積，使得浙江省農(nóng)田污染問題日漸凸顯，土壤環(huán)境質(zhì)量總體狀況不容樂觀，尤其是城郊傳統(tǒng)蔬菜基地、部分基本農(nóng)田等受到了不同程度的污染。

1.2 畜禽養(yǎng)殖污染防治

2017年全省生豬、家禽、奶牛、羊、兔等年產(chǎn)糞便約405萬t，污水1 350萬t，規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)配套建設(shè)生物處理設(shè)施比例達(dá)100%，畜禽糞污綜合利用率達(dá)97%，超過全國平均30百分點(diǎn)，也高于全國2020年達(dá)75%以上的目標(biāo)；建成病死動(dòng)物集中處理廠42家，日處理能力400 t，處理能力充足。但由于畜禽養(yǎng)殖主體責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)，農(nóng)牧對(duì)接不夠緊密，畜禽養(yǎng)殖排泄物處理的關(guān)鍵性措施仍有待提高。

1.3 水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治

水產(chǎn)養(yǎng)殖污染主要由養(yǎng)殖過程中的肥料、飼料、魚藥等投入品，以及生物排泄物和底泥等引發(fā)。近年來，全省積極實(shí)施魚塘生態(tài)化改造、大水面增殖放流、稻魚共生輪作減排、水生生物增殖放流等工程，著力加強(qiáng)對(duì)甲魚溫室、開放型水域投飼性網(wǎng)箱、高密度牛蛙和黑魚等養(yǎng)殖整治，嚴(yán)厲整治亂用藥、施肥養(yǎng)魚、尾水直排等行為。截至2017年，全省已累計(jì)完成池塘生態(tài)化改造0.52萬hm2，發(fā)展?jié)嵥疂O業(yè)6.67萬hm2，推廣稻魚共生輪作5.13萬hm2，建成運(yùn)行各類池塘循環(huán)水養(yǎng)殖跑道500余條、養(yǎng)殖水體10萬m3，配合飼料替代冰鮮魚池塘養(yǎng)殖面積0.5萬hm2，拆除甲魚溫室大棚面積1 300萬m3，拆除水庫和河道等開放性水域的網(wǎng)箱120萬m3，增殖放流各類水生生物苗種55億尾(粒)。但由于水產(chǎn)養(yǎng)殖涉及區(qū)域面積廣、經(jīng)營主體多，加上政府引導(dǎo)手段缺乏、倒逼機(jī)制不完善、養(yǎng)殖尾水治理技術(shù)尚不成熟，水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理難度較大，規(guī)模化水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖尾水達(dá)標(biāo)排放率為15%。

1.4 農(nóng)村生活污染防治

農(nóng)村生活污染主要包括農(nóng)村生活垃圾、生活污水等。截至2017年，全省已完成環(huán)境綜合整治村2.6萬個(gè)，建設(shè)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)維試點(diǎn)500個(gè)，農(nóng)村生活垃圾集中收集處理、生活污水治理均實(shí)現(xiàn)100%全覆蓋，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)98%。但農(nóng)村生活污水治理仍有待規(guī)范和提升，早期污水治理設(shè)施設(shè)計(jì)工藝和建設(shè)水平整體偏低，同時(shí)迅速發(fā)展的民宿、農(nóng)家樂的餐飲含油廢水對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村污水處理設(shè)施和管網(wǎng)的接納能力造成了極大沖擊；生活垃圾處置和資源化利用任務(wù)仍艱巨，垃圾資源回收利用渠道仍不足，垃圾回收利用、向再生資源轉(zhuǎn)化率不高，市場(chǎng)主體參與積極性不高，尚未形成完整的回收利用鏈條。

2 防治總體思路

圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以“一控兩減四基本”(農(nóng)業(yè)用水總量控制，化肥和農(nóng)藥用量減少，畜禽養(yǎng)殖排泄物及死亡動(dòng)物、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)業(yè)投入品廢棄包裝物及廢棄農(nóng)膜基本實(shí)現(xiàn)資源化利用或無害化處理，農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”土壤污染加重態(tài)勢(shì)基本得到扭轉(zhuǎn))為目標(biāo)，推進(jìn)國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)暨農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點(diǎn)先行區(qū)、海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)省建設(shè)為契機(jī)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，堅(jiān)持源頭控制與過程防治相結(jié)合、農(nóng)藝措施與工程措施相結(jié)合、重點(diǎn)治理與全面推進(jìn)相結(jié)合、政府引導(dǎo)與多方參與相結(jié)合，深化現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)田肥藥污染防控、畜禽養(yǎng)殖污染防治、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用、農(nóng)村生活污水治理、生活垃圾分類收集、農(nóng)村廁所革命、水環(huán)境治理、農(nóng)用地土壤污染防治，促使全省農(nóng)業(yè)面源污染防治繼續(xù)領(lǐng)跑全國。

3 對(duì)策建議

3.1 強(qiáng)化組織管理，營造良好防治環(huán)境

3.1.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

省有關(guān)部門和各級(jí)地方政府要明確責(zé)任，密切協(xié)作配合，形成上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)的工作機(jī)制。省主管部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，各有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)抓好農(nóng)業(yè)面源污染防治相關(guān)工作。各設(shè)區(qū)市政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將目標(biāo)指標(biāo)和具體任務(wù)分解落實(shí)，做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)和督促檢查等工作。縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要做好項(xiàng)目落地、資金使用、推進(jìn)實(shí)施等工作，確保防治任務(wù)如期執(zhí)行、按期完成。

3.1.2 強(qiáng)化監(jiān)督管理

開展農(nóng)田面源污染、農(nóng)用地土壤污染、漁業(yè)水域環(huán)境污染與生態(tài)效應(yīng)監(jiān)測(cè)，主要水庫養(yǎng)殖環(huán)境容量評(píng)估等方面長期監(jiān)測(cè)工作，完善在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)，構(gòu)建省市縣三級(jí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)傳輸專網(wǎng)和信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)互通和信息共享。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)投入品施用標(biāo)準(zhǔn)、廢棄物排放標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)，依法嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，嚴(yán)禁工業(yè)和城鎮(zhèn)污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)工礦企業(yè)監(jiān)督管理，推廣企業(yè)清潔生產(chǎn)和廢棄物無害化利用與處理處置技術(shù)，努力減少工礦企業(yè)污染引起的農(nóng)業(yè)環(huán)境問題。推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境公告制度，健全農(nóng)業(yè)環(huán)境污染舉報(bào)制度，廣泛接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

3.1.3 注重宣傳引導(dǎo)

充分利用電視、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等各類媒體，因地制宜多層次、多形式地普及農(nóng)業(yè)面源污染防治知識(shí)，提高公眾的認(rèn)知度、生態(tài)環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)[1]，為農(nóng)業(yè)面源污染防治蓄積動(dòng)力、營造良好的外部環(huán)境和輿論氛圍。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)大戶，以及民間環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，總結(jié)并提煉出一系列符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)業(yè)面源污染防治技術(shù)、方法和模式，特別是能復(fù)制、易推廣的建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。引導(dǎo)各地建設(shè)農(nóng)村人居環(huán)境示范村，建成一批農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣(市、區(qū))、農(nóng)村生活污水治理示范縣(市、區(qū))，組織開展農(nóng)村美麗庭院評(píng)選、環(huán)境衛(wèi)生光榮榜等活動(dòng)，增強(qiáng)村民保護(hù)人居環(huán)境的榮譽(yù)感。

3.2 加大政策扶持，建立防治長效機(jī)制

3.2.1 強(qiáng)化政策配套

積極探索建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的引導(dǎo)政策和生態(tài)保護(hù)負(fù)面清單制度，爭取形成項(xiàng)目補(bǔ)助、技術(shù)補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償相配套的組合政策。逐步建立政策激勵(lì)、市場(chǎng)運(yùn)作、主體自覺的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，完善畜禽養(yǎng)殖污染長效防治機(jī)制、農(nóng)業(yè)廢棄包裝物回收處置機(jī)制、化肥農(nóng)藥減量常態(tài)運(yùn)行機(jī)制、農(nóng)作物秸稈綜合利用機(jī)制、病死豬無害化處理與保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，培育支持開展畜禽糞便收集、沼液異地配送、死亡動(dòng)物收貯、秸稈收貯、食用菌種植廢棄物收貯、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、肥料統(tǒng)配統(tǒng)施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和社會(huì)化服務(wù)組織，探索政府向經(jīng)營性服務(wù)組織購買服務(wù)機(jī)制和PPP模式創(chuàng)新試點(diǎn)，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織從事農(nóng)業(yè)面源污染防治。

3.2.2 健全法律法規(guī)

健全農(nóng)業(yè)面源污染防治法律法規(guī)體系，盡快制定或完善農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)、耕地質(zhì)量保護(hù)、土壤污染防治、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理、農(nóng)村垃圾治理、鄉(xiāng)村清潔等方面的法規(guī)和制度，明確各個(gè)執(zhí)法主體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)；并對(duì)已有的法律法規(guī)做好宣傳貫徹和執(zhí)法檢查，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)配合，嚴(yán)厲打擊破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的違法行為。

3.2.3 完善評(píng)價(jià)機(jī)制

圍繞水、氣、土治理和農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，建立完善畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)戶環(huán)境準(zhǔn)入與退出機(jī)制、畜禽養(yǎng)殖污染治理、死亡動(dòng)物無害化處理、化肥農(nóng)藥減量使用，肥料氨揮發(fā)控制、養(yǎng)殖廢氣排放、沼氣安全使用，養(yǎng)殖飼料(添加劑)、獸藥、有機(jī)肥、沼液、農(nóng)膜使用等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以及符合生態(tài)化要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用標(biāo)準(zhǔn)或操作規(guī)程。

3.3 拓寬投入渠道，推進(jìn)防治工程實(shí)施

3.3.1 加大政府財(cái)政投入

農(nóng)業(yè)面源污染防治具有較強(qiáng)的公益性，要以地方政府和企業(yè)等建設(shè)主體投入為主，并在太湖流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理、畜禽糞污資源化利用等方面積極爭取中央財(cái)政支持。省財(cái)政下達(dá)相關(guān)專項(xiàng)資金時(shí)，將農(nóng)業(yè)面源污染防治作為參考因素，市縣應(yīng)在審定的框架和使用方向范圍內(nèi)自主立項(xiàng)和分配使用，切實(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的投入力度。同時(shí)，創(chuàng)新政府支持方式，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、以工代賑等多種方式，充分發(fā)揮政府投資的撬動(dòng)作用，提高資金使用效率。

3.3.2 加大金融支持力度

強(qiáng)化政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)作用，為農(nóng)業(yè)面源污染防治提供支持。通過發(fā)放抵押補(bǔ)充貸款等方式，引導(dǎo)國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)提供信貸支持。鼓勵(lì)中國農(nóng)業(yè)銀行、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行等商業(yè)銀行擴(kuò)大貸款投放，支持農(nóng)業(yè)面源污染防治。支持收益較好、實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)面源污染防治項(xiàng)目開展股權(quán)和債權(quán)融資。積極利用國際金融組織和外國政府貸款建設(shè)農(nóng)業(yè)面源污染防治設(shè)施。

3.3.3 鼓勵(lì)社會(huì)資本參與

落實(shí)金融、稅收等扶持政策，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會(huì)化服務(wù)組織和專業(yè)化企業(yè)開展農(nóng)業(yè)面源污染防治。規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目。引導(dǎo)各地區(qū)將農(nóng)業(yè)面源污染防治與推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)功能拓展等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善互促互進(jìn)。推動(dòng)相關(guān)部門、社會(huì)組織、個(gè)人通過捐資捐物、結(jié)對(duì)幫扶等形式，支持農(nóng)業(yè)面源污染防治設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)。