新中國成立初期民族地區社會治理歷史考察及啟示

劉風華 蘇遠尚

(1.西藏大學馬克思主義學院，西藏 拉薩 850000；2.西藏人民出版社，西藏 拉薩 850000)

1949年10月1日，中華人民共和國成立，標志著新民主主義革命的偉大勝利，宣告了半殖民地半封建社會在我國的終結，開創了中國歷史的新篇章。新中國成立初期(從1949年新中國成立到1956年社會主義制度的確立)，中國共產黨團結帶領全國各族人民，逐步肅清國民黨反動派在大陸的殘余武裝力量，不斷鞏固新生的人民政權，全面恢復國民經濟并開展有計劃的經濟建設，實現了從新民主主義到社會主義的轉變，為后來的發展繁榮打下了堅實的基礎，是“中華人民共和國歷史上最好的時期之一。”[1]1眾所周知，民族地區的發展穩定直接關系到國家的長治久安，民族地區社會治理是國家社會治理體系的重要內容。黨和國家歷來高度重視民族地區社會治理，特別是在新中國成立初期，面對國內外錯綜復雜的嚴峻形勢，以毛澤東同志為代表的中國共產黨人，以馬克思主義民族理論為指導，制定出臺了一系列影響深遠的重大政策，采取了一系列卓有成效的重大舉措，開創了民族地區社會治理的歷史新局面，為民族地區的穩定與發展打下了堅實基礎。

一、新中國成立初期，民族地區的社會概況

我國是統一的多民族國家。新中國成立初期，少數民族同胞大多居住在邊疆或靠近邊疆的偏遠、閉塞地區，經濟社會發展嚴重滯后，甚至有些少數民族還處于封建社會甚至農奴社會階段。例如，西藏地區仍處于封建農奴制階段，四川涼山地區仍處于奴隸社會階段，甚至有些地區還遺留殘存著原始社會的生活習俗。從橫向來看，民族地區社會情況復雜多樣，各民族在政治、經濟、宗教、文化、風俗習慣、生活方式等方面存在較大的差異，民族地區經濟社會發展不平衡不充分，各族人民群眾的生產生活水平較低。

(一)帝國主義、國民黨反動勢力陰謀破壞活動持續不斷

新中國成立初期，以美國為首的西方反華勢力打著“民主”“宗教”“和平”等幌子，通過各種途徑、采取各種方式和手段，肆意干涉我國內政，挑唆各民族之間的矛盾，妄圖顛覆新生政權、分裂中國。例如，在我國西藏地區，美、英等國一直在培植分裂勢力，竭力阻止破壞人民解放軍和平進藏，企圖把西藏從中國分裂出去。1950年初，為了阻止人民解放軍進藏，英印政府原駐拉薩的商務代表黎吉生和美國人勞爾·湯姆策劃組織所謂的西藏“親善使團”分赴美、英、印等國尋求資助[2]。其后，美國中情局不間斷為西藏的分裂勢力投放武器、培訓骨干分子，教唆他們進行武裝破壞活動。

在同一時期，國民黨反動殘余勢力不斷興風作浪，妄圖反攻大陸。他們通過重金收買、封官許愿、投送武器等手段，蠱惑組織民族地區的官僚、惡霸、散兵游勇、土匪等攻擊人民政權、殘害干部群眾。特別是在廣西、云南、四川、西康等少數民族聚居地區，國民黨殘余勢力威逼利誘不明真相的土司、少數民族群眾等，欺騙并利用他們與人民解放軍進行武裝對抗。據權威統計，1950年1月至10月，“全國發生妄圖顛覆新生政權的武裝暴動816起，僅在西南地區被匪特攻打、攻陷的縣城在100個以上。”[1]34

(二)宗教對民族地區信教群眾的消極影響顯著

民族屬于歷史范疇，宗教屬于思想范疇，兩者的本質及起源、存在、消亡條件不同，但兩者之間又相互影響、滲透，有時還緊密聯系在一起。在漫長的歷史演進過程中，由于受歷史條件、地理環境等因素的影響，生活在不同地區的各族群眾，形成了不盡相同的宗教信仰。例如，西南少數民族多信仰佛教；東北少數民族多信仰佛教、薩滿教；回族、東鄉族、撒拉族、維吾爾族、哈薩克族、塔吉克族、柯爾克孜族、烏孜別克族等多信仰伊斯蘭教。馬克思在《〈黑格爾法哲學批判〉導言》中指出，宗教不過是“幻想的太陽”，是裝飾在被壓迫階級鎖鏈上的“虛幻的花朵”，是人民的鴉片[3]。在過去較長的一段時期內，宗教與各族群眾的生產生活密切聯系，對當地的政治、經濟、歷史、文化、風俗習慣等都產生過不同程度的消極影響。

民族地區各族信教群眾由于受教育程度低，文化水平不高，對宗教本質的認識比較膚淺、片面，在精神和物質層面易受宗教的影響、控制甚至是奴役。例如，西藏和平解放前，僧侶集團約有11萬人。其中，高級僧侶們控制著政教大權，左右著西藏世俗事務；地位較高的大活佛們都擁有自己的轄區或領地；中小活佛依靠活佛的名號或地位，在寺廟中坐享份額優厚的布施。僅拉薩三大寺“擁有莊園321處，土地14.7萬藏克(1藏克地即播種1藏克青稞種子的土地面積，1藏克大約14千克)，牧場26個，牲畜11萬頭，農奴4萬余人。”[4]與之形成強烈對比的是，廣大農奴命如草芥，生活悲慘，連最基本的生存權都得不到保障，被稱作“會說活的牲口”。三大領主利用藏傳佛教，宣揚“極樂世界”“來世幸福”，迫使農奴安于被奴役的悲慘命運。日本人多田等觀在《入藏紀行》中這樣描述：“西藏人的想法完全是宗教性的，他們認為自己罪孽深重，認為達賴喇嘛為了挽救他們才苛以重稅。他們還認為今世如能減輕罪惡，來世就能幸福。”[5]

(三)民族隔閡問題依然存在

民族隔閡是影響民族地區社會發展穩定，阻礙民族團結、民族之間交流交往交融的一大障礙。新中國成立初期，由于歷史原因，民族隔閡問題依舊嚴重。民族地區的部分少數民族群眾對新生的人民政權不甚了解、心存疑慮，有的甚至在境內外敵對勢力的蒙蔽或教唆脅迫下，武裝攻擊基層人民政府。毛澤東指出：“歷史上的反動統治者……曾經在我們各民族中間制造種種隔閡，欺負少數民族。這種情況所造成的影響，就在勞動人民中間也不容易很快消除。”[6]

當時，造成民族隔閡的主要原因是：反動統治階級在民族地區實施階級剝削制度和民族壓迫制度。特別是國民黨反動派及地方割據軍閥對少數民族同胞長期進行壓迫剝削，并對共產黨污蔑和丑化，造成民族地區的少數群眾對新生的人民政權了解不夠不深、認識有所偏差，對漢族干部的工作也產生了誤解，甚至產生了民族隔閡。后來，隨著黨的民族政策的出臺，各級黨組織廣泛深入地開展民族團結教育，這些問題也隨之得到了有效解決。

(四)經濟社會發展水平極其落后

從總體上看，新中國成立初期，我國民族地區的經濟社會發展比較落后，“有的偏遠民族地區還是刀耕火種，保留著原始公社制的殘余；大部分少數民族地區的手工業尚未完全從農業中分化出來。”[7]例如西藏，在政教合一的封建農奴制度下，經濟社會發展長期處于停滯狀態，“農業仍停滯在粗放耕作甚至‘刀耕火種’的原始生產方式，普遍使用木制農具，平均產量僅有種子的四五倍，與幾百年前無多大差別。”[5]與此同時，由于歷史、地理等方面的原因，各民族地區之間也存在著發展不平衡問題。

工業化水平是衡量經濟發展的一項重要指標。新中國成立初期，我國工業化發展水平總體較低，而民族地區的工業化幾乎是空白，基本沒有什么像樣的工業基礎設施。以貴州為例，建國初期，該省民族地區“只有幾家生產蠟燭、面粉、肥皂、毛巾等的小工場，工業總產值人均3.03元”[8]。如何縮小民族地區與內地經濟社會發展的巨大差距，從而避免由此引發的民族矛盾，進而達到進行有效社會治理的目的，成為當時的一大課題。

二、新中國成立初期，民族地區社會治理的成功實踐

新中國成立初期，黨和國家在民族地區組織了大規模的調查研究、廣泛開展民族識別工作，制定出臺法律法規、實行民族區域自治、進行民主改革和社會主義改造，開展民族理論與政策宣傳教育，進一步加強民族團結，著力推動民族地區經濟社會文化發展，為民族地區社會治理打下了牢固而堅實的基礎。

(一)開展鎮反運動，全面維護民族地區社會穩定

如前文所述，在新中國成立初期，整個社會形勢錯綜復雜，帝國主義、國民黨反動勢力陰謀破壞活動持續不斷，特別是在西南民族地區，呈現愈演愈烈之勢，社會局勢不是太穩定。特別是在朝鮮戰爭爆發后，一些國民黨反動派遺留下來的保安部隊、土匪、反動會道門等，串通勾結地方封建殘余勢力，發動武裝暴亂，襲擊基層地方政權、軍隊，殺害革命干部、戰士和群眾。據統計，“僅川西地區，各種公開活動之土匪就達104股之多，小股數十、數百余人，大股萬余人一起活動，總計不下6萬人。”[1]98這些猖狂的反動活動表明，如果不在全國范圍內組織開展鎮壓反革命運動，新生的人民政權就無法鞏固，土改、抗美援朝、恢復生產就不能順利進行，各族群眾的生命財產安全就無法得到保障。

1950年3月18日，中共中央正式發布《關于鎮壓反革命活動的指示》，隨即鎮壓反革命運動在全國范圍內轟轟烈烈開展起來。在鎮反運動中，通過剿滅武裝土匪、清理基層組織、處理積案、取締反動會道門、檢舉揭發等手段，基本肅清了國民黨反對派在大陸的殘余勢力，基本清除了各種匪患等黑社會勢力。據統計，1950年全國刑事案件發生率“占人口的0.09%，1951年下降為0.059%，1952年再下降為0.042%，1953年是0.05%。”[1]104在這場聲勢浩大的運動中，長期盤踞在民族地區、作惡多端的土匪及分裂勢力等被剿滅，民族地區的社會形勢日趨穩定，敵我矛盾隨即得到有效解決。

(二)堅持“慎重穩進”，逐步推進民主改革和社會主義改造

民族地區的民主改革和社會主義改造，是一場意義深遠的政治、經濟和社會變革，使得各民族地區實現了跨越發展，邁進社會主義階段。劉少奇提出:“今后,在尚待進行民主改革和社會主義改造的地區,我們仍然必須采取我們所一貫采取的慎重方針,這就是說,一切改革必須由各少數民族的人民和公眾領袖從容考慮,協商處理,按照各民族自己的意愿辦事。”[9]

在這一偉大進程中，我們黨采取了“慎重穩進”的方針，逐步推進民主改革和社會主義改造，取得了巨大成功。例如，1953年，新疆廢除了殘存的伯克制(封建農奴制)；1956年，青海、甘肅、四川等省的藏區陸續進行民主改革；1956—1957年，四川涼山彝區進行民主改革，廢除奴隸制度。緊隨其后，云南通過和平協商的辦法廢除了景頗族、佤族等民族地區實行的家長奴隸制；1959年西藏進行民主改革，廢除封建農奴制。這一做法，得到了各族同胞的理解、擁護，在一定程度上避免了因激烈變革而可能引發的更加激烈的社會動蕩。

(三)實行民族區域自治，保障各族人民當家作主

中國共產黨從誕生起始終主張民族平等。新中國成立后，在總結經驗的基礎上，開始實行民族區域自治。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平隆重開幕；9月29日，全體會議通過《中華人民政治協商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)。《共同綱領》是新中國的建國綱領，具有臨時憲法的作用。《共同綱領》在民族政策中規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治區機關。”[1]2411952年，全國建立30個民族自治地方。為進一步廣泛推行民族區域自治制度，1952年8月，中央人民政府制定頒布了《中國人民共和國民族區域自治實施綱要》，使民族區域自治在制度化、法律化的道路上邁出了關鍵一步。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議全票通過《中華人民共和國憲法》，把民族區域自治確立為一項基本國策和政治制度，并明確了少數民族和實行民族區域自治地方所享有的具體而廣泛的權利。從此之后，我國開始全面實施民族區域自治制度。

民族區域自治代表著各族人民的共同愿望，是各族人民的根本利益所在。無論是《共同綱領》，還是新中國第一部《憲法》，都明確規定了實行民族區域自治制度。同時，在尚不具備自治條件的地區，推行民族民主聯合政府，保障民族雜居區少數民族同胞依法享有各種權利，為其后貫徹落實民族區域自治區制度準備條件。據統計，截至1952年底，在西南地區“建立各級民族民主聯合政府1632個。”[1]243此外，1950年至1954年，我國還開展了大規模的民族識別工作，為建立健全民族區域自治相關配套的法律保障機制、大力培養少數民族干部、確保各族人民真正當家作主提供了強有力的保障。

(四)積極恢復生產，促進民族地區經濟發展

經濟發展與社會穩定密切相關。沒有穩定的社會局勢，經濟發展無從談起。新中國成立初期,民族地區經濟發展比較落后，人民群眾生活貧苦，很多地區溫飽問題尚未得到解決。為改變這種狀況，黨和政府提出把恢復和發展經濟、改善人民生活作為民族工作的根本任務。在中央和兄弟省區的幫助支持下，民族地區積極開展生產建設，各族人民的生活水平有了明顯提高。

根據當時民族地區的實際情況，黨和政府采取了切實可行的系列重大舉措。1951年8月31日，陳云在第一次全民族貿易會議上強調，民族貿易工作“既是經濟工作，也是政治工作”，要“擔負起團結兄弟民族、鞏固國防的政治任務。”[1]133在云南民族地區，認真貫徹執行了“一少、二多、三公道”(少要、多給、價格公道)的經濟政策，撥出大筆資金對生活極端困難的少數民族群眾進行無償救濟，免費發放農具、鹽巴、糧食、布匹等生活必需品，免費發放耕牛農具幫助群眾發展生產，幫助在深山老林生活的苦聰人出林定居。同時，還在“全省民族地區進行交通和郵電通訊設施建設，幫助他們發展手工業生產。”[10]在西藏，國家為分得土地的農民配備各種各樣的生產工具，“無償撥給農牧民366957件鐵制農具”[5]，極大解放和發展了生產力。

三、新中國成立初期，民族地區社會治理的啟示

新中國成立初期，民族地區社會治理的成功實踐，為后來我們開展民族工作積累了豐富的經驗，為加強和創新社會治理提供了有益借鑒。當前，中國特色社會主義進入新時代，民族地區迎來了前所未有的發展機遇。面對新形勢、新任務、新要求和新挑戰，認真研究總結新中國成立初期民族地區社會治理的成功經驗，對于實現黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”[11]具有重要意義。

(一)始終堅持中國共產黨的絕對領導不動搖

沒有共產黨就沒有新中國，沒有共產黨就沒有中華民族的偉大復興。中國共產黨自誕生之日起，為實現中華民族偉大復興，團結帶領各族人民進行艱苦卓絕的斗爭，經過28年的浴血奮戰，徹底推翻壓在中國人民頭上的“三座大山”，取得新民主主義革命的勝利，建立了新中國。歷史和實踐證明，民族地區社會治理要始終堅持中國共產黨的絕對領導。只有堅持中國共產黨的絕對領導，才能充分調動一切積極因素，推動各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，才能維護國家統一、民族團結，才能創造和諧穩定的社會環境。始終堅持中國共產黨的絕對領導，是加強和創新民族地區社會治理體系的政治保障，這一基本原則絕對不能丟。

(二)始終堅持依法治理不動搖

民族地區社會治理涉及民族、宗教、社會穩定等敏感內容，黨政部門、社會組織、各族群眾相互交叉、彼此影響、多源頭參與。從新中國成立初期民族地區社會治理的歷史經驗來看，法治是最有效的規范和調整手段之一。1954年，我國頒布的第一部《憲法》，就以根本大法的形式明確規定了少數民族當家作主的權利，為我們開展民族工作奠定了重要基石，有力確保了民族地區的長期持續穩定。我們要繼續堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，密切結合民族地區的實際情況，充分利用法治的力量，維護社會穩定、解決社會問題、提高社會治理的法治化水平，并在此基礎上構建民族地區社會治理的新格局。

(三)始終堅持以人為本不動搖

堅持以人為本，是踐行全心全意為人民服務的黨的宗旨的具體體現，也是對馬克思主義關于人的全面發展理論的繼承和發展。新中國成立初期，我們黨在處理民族地區社會問題時，始終把少數民族群眾的利益放在首要位置，這充分體現了以人為本的理念。此外，以人為本還體現在發動少數民族群眾參與社會治理事務、培養重用少數民族干部等多個方面。筆者認為，社會治理的最終目的，就是最大程度、最大范圍地維護人民群眾的利益。民族地區社會治理應該既要堅持“有法可依”，也要堅持“以人為本”，讓各族群眾最大程度參與到社會治理中來，讓各族群眾從中獲益。

(四)始終堅持民族團結不動搖

團結穩定是福，分裂動亂是禍。我們從新中國成立初期民族地區社會治理的成功實踐中可以看到，做好民族地區社會治理工作，要始終堅持民族團結。中華民族是56個兄弟民族組成的大家庭，無論過去現在還是將來，各民族大團結是中華民族繁榮發展的前提和關鍵所在。我們要堅決同一切分裂祖國、危害社會和諧穩定的行為作斗爭，堅決打擊顛覆滲透、暴力恐怖、宗教極端活動，深化民族團結進步教育、鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交流交往交融，推動各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起。

(五)始終堅持發展理念不動搖

中國特色社會主義已經進入新時代，我國社會主要矛盾發生了轉化，但我國仍處于并將長期處于社會主義初期階段的基本國情并沒有變。發展是黨執政興國的第一要務，是解決我國一切問題的基礎和關鍵。做好民族地區社會治理工作，就要正確處理經濟發展和社會穩定之間的關系，著力解決政府與市場、政府與社會、社會與市場之間的矛盾，堅持新發展理念，凝心聚力堅決打贏脫貧攻堅戰，確保各少數民族與全國人民一道全面建成小康社會。

四、結語

在新中國成立70周年之際，回顧新中國成立初期民族地區社會治理歷史，系統總結成功實踐經驗，具有十分重要的意義。民族地區的發展穩定與國家的長治久安息息相關。新時代民族地區社會治理工作，要從維護國家安全的戰略高度出發，緊密結合民族地區的實際情況，繼續堅持中國共產黨的絕對領導不動搖、堅持依法治理不動搖、堅持以人為本不動搖、堅持民族團結不動搖、堅持發展理念不動搖，努力打造共建共治共享的社會治理格局，為決勝全面建成小康社會營造和諧穩定的社會局勢。