青島農村集體產權制度改革的做法與思考

趙海靜 張守杰

農村集體產權制度改革，是對農村生產關系的進一步調整和完善，是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事。山東省青島市下轄6015個村，村級集體經濟面廣量大，近年來先后承擔了國家和山東省多項農村集體產權制度改革試點任務。截至2018年底，全市共有5818個村完成改革，占村莊總數的96.7%，界定集體經濟組織成員434萬人，量化集體資產458億元，累計分紅18.8億元。

青島市農村產權制度改革特點

在改革范圍上，堅持把全域村莊和全部資產納入。針對新型城鎮化快速推進的新形勢，將改制范圍由村集體凈資產1000萬元以上村莊擴大到全市所有村莊，將改革的重心拓展到解決傳統村莊農村人口的權益保護上，助推“農民變股民”。將集體資源性資產、公益性資產與經營性資產一并納入改革范疇，對“四荒地”等資源性資產，摸清底數、明確權屬，確權到村到戶；對經營性資產，在清產核資和界定成員資格的基礎上，按成員所占份額進行折股量化；對村集體公益性設施等非經營性資產，建立資產臺賬，探索統一運行管護的不同形式和途徑。

在量化方式上，提倡“確份額不確金額”。針對部分干部群眾認為產權改革就是“分錢分物”“改制后集體經濟就能立即得到發展”等認識誤區，立足現實、著眼長遠，提出了資產按成員所占份額進行折股量化的新思路和新方法，即資產量化“確份額不確金額”，既避免了在城市化過程中集體資產流失或被侵占，又避免了村級因資產評估費用高、負擔重而“改不起”。堅持“效益決定分配”原則，強調無收益不得分配，嚴禁舉債分配，避免了片面強調利益分配的錯誤傾向，探索了村集體經濟利益分配的有效機制。

在推進路徑上，實施分類施策。區分傳統農業行政村、撤村并居村和城中村等三類村莊，明確不同類型村莊的改制重點。對傳統農業行政村，重點是清產核資，明晰產權關系，界定成員資格，落實集體經濟組織成員收益分配權，破除農村人口在城鄉之間自由流動的制度障礙；對集聚類新型農村社區等撤村并居村，重點是通過股份合作，實現不同農村集體經濟組織的資產融合，防止集體資產的平調、流失；對城中村、城郊村、小城鎮駐地和各類功能區村莊，重點協調解決好不同群體的利益分配矛盾，實現集體資產保值增值。

在關鍵環節上，堅持公平公正公開和兼顧多方利益。成員資格界定堅持“寬接收、廣覆蓋”，做到不同群體矛盾最小化、成員利益最大化。確定了9類應全額享受人口福利股的成員和4類不享受的對象，并對勞動貢獻股的年限界定明確了4類計算標準。清產核資強調“全、準、實、透”，對集體所有資產進行全面清查核實，清產核資全過程公開透明，清產核資結果向全體成員公示，并經成員大會確認。股權設置堅持徹底性，提倡只設個人股、不設集體股，全市95%以上村莊只設個人股。股權管理體現穩定性，提倡實行不隨人口增減變動而調整的管理方式，全市98%以上的改制村莊采取靜態模式。

當前困難和問題

部分基層干部群眾認識不到位。部分鎮村干部思想認識不到位，改革的信心和決心不大，特別是經濟相對發達村和經濟相對薄弱村這“兩極”尤為突出。部分村民認識也不到位，有的認為改革是干部的事，改來改去老百姓也得不到好處，怕麻煩不愿參與；有的對資產分配的公平性心存疑慮，擔心自身利益在改革中受損；有的認為改革就是分光揚凈集體資產，對改革后如何參與民主管理、壯大集體經濟漠不關心。

改革質量有待提高。通過隨機抽查發現，個別已經完成改革和正在改革村莊，沒有按照規定程序按部就班進行，工作環節存在“跑冒滴漏”現象。部分經營性資產規模較大村莊，改革路徑研究不深不透，傾向于選擇最簡單而不是最優的路徑，特別在成員身份確認、股權配置和資產量化等方面工作方法簡單化，在確認成員身份時，沒有統籌考慮“人口戶籍關系、土地承包關系和對集體積累的貢獻”，導致股權設置只設了“人口福利股”，沒有設置勞動貢獻股（農齡股、勞齡股）。多數區市對改革后集體經濟組織換屆選舉、“政經分離”等研究不多，滿足于通過改革落實集體經濟成員對集體資產股份的占有權和收益權，對股份的有償退出以及抵押、擔保、繼承權等其他四項權能的拓展，還沒有具體工作思路。

集體經濟組織運行管理不規范。改革后村莊普遍成立了經濟合作社和股份經濟合作社等新型集體經濟組織，普遍設立了股東大會、董事會和監事會等組織機構，但在實際運行中，有些村還沒有完全按照新章程規定的要求運行。從調研情況看，絕大多數經濟合作社與村居“兩委”合署辦公、交叉任職，董事會、監事會成員由村“兩委”干部兼任，采用“一套班子、三駕馬車”即“三位一體”的管理體制和運作模式。合作社與村“兩委”職能沒有分離，事權沒有厘清，財務也沒有分開，容易導致職責不清、社企不分、關系不明，影響了集體經濟組織的正常運行。

村級集體經濟發展乏力。從調研情況看，雖然青島市90%的村莊完成了集體產權制度改革，但借改革東風紅火起來的少之又少，大多數村莊集體經濟發展沒有大的改觀。據統計，2018年產權制度改革后能分紅的不到10%。部分村莊除了土地外基本沒有其他資產資源，改制后一無產業、二無市場、三無實際資產、四無流動資金，出現“設立不經營、牌子天天掛、集體無收益、數年不分紅”的尷尬局面，使改制流于形式。

思考和建議

健全集體經濟組織運行機制。完善政策，厘清村委會與集體經濟組織的職責和功能劃分，嚴格將新型農村集體經濟組織與村委會的公共管理職能和相應管理費用區分開來。現階段，可以提倡村“兩委”負責人兼任集體經濟組織負責人，其他人員在集體經濟組織中相應任職；但從長期來看，村民委員會事務和集體經濟事務分離是大勢所趨，下一步要積極開展這方面的研究。

積極拓展集體資產股份權能。目前推進農村集體產權制度改革，保障了集體經濟組織成員對集體資產股份的占有權和收益權兩項基本權利。下一步要積極探索股份的退出、繼承、抵押、擔保等四項權能實現的辦法。

完善股權管理辦法。青島市農村集體產權制度改革對股權管理提倡實行靜態管理模式。這一模式保證了“起點公平”。但改革時點以后因新生、迎娶、入贅等原因新增的家庭成員，雖然不能確定為經濟合作社社員，但可以通過“戶內共享”以繼承或贈予的方式獲得股權，成為新股東。這就帶來了社員身份和股東股利的割裂。為妥善解決一這問題，可以探索實行以股權的靜態管理加上成員身份的動態管理為核心準則，去制定相應身份的確認辦法。建議借鑒浙江德清縣《村股份經濟合作社社員登記備案制度》（試行）的做法，盡快制定出臺《社員身份確定辦法》，將社員身份劃分為社員股東（持股社員）、社員非股東（非持股社員）和非社員股東（集體經濟組織外部持股人員）三種不同類型，分別進行認定，確定相應的權利和義務，并建立登記備案制度，實行信息化管理，重點對新增的社員非股東資格，以及社員資格喪失做好制度設計。

壯大集體經濟收入。要立足資源稟賦和區位條件，充分利用生態環境和人文歷史等資源，發展生態觀光、休閑旅游、民俗體驗等，利用農村空閑農房發展創業創意、養老養生、倉儲物流、電商微商、民宿經濟等，利用舊城改造配建的交易市場、會展設施、商業網點、廠房園區發展物業管理、租賃經濟等，促進農村集體經濟組織和農民財產性收入“雙增加”。