政府間事權與支出責任劃分的理論與現實分析
——兼論目前政府間事權和支出責任劃分研究存在的局限及出路

●李 森 李聰慧 劉 旭

政府間事權和支出責任的劃分是合理劃分政府間財政管理權限、協調政府間財政分配關系的核心內容，是完善國家治理結構、強化政府執政能力的基礎性工程，對全面深化改革具有先導示范效應。黨的十九大報告明確提出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”，但受歷史和現實多種因素的制約，我國政府間事權和支出責任的劃分還存在諸多亟待解決的問題。分析問題的表現形式及成因并提出解決的對策建議，是做好新時期財政工作、強化政府公共服務能力的客觀要求。

一、政府間事權與支出責任劃分的理論分析

（一）政府間事權和支出責任劃分的幾種狀態

政府事權通常是指政府提供公共產品、管理公共事務的權力和職責。政府支出責任通常是指政府為完成事權職責而需履行的資金籌集、支付和管理的責任。二者相互聯系又相對獨立。無論政府間事權劃分還是支出責任劃分，“權責清晰”都是理想狀態，這便于不同級次政府各司其職、各負其責。從理論上講，與政府間事權和支出責任劃分“權責清晰”相反的狀態就是“權責模糊”。假定事權和支出責任劃分都存在“清晰”和“模糊”兩種狀態，那么二者搭配組合就有四種狀態 （如圖1所示）：一是事權和支出責任劃分都能做到清晰，如圖1中A區域所示。顯然這是一種理想狀態，是政府間事權和支出責任劃分所追求的最優目標；二是事權和支出責任劃分都模糊不清，如圖1中C區域所示。這是最為糟糕的狀態，是政府間事權和支出責任劃分所應盡力回避的局面；三是事權劃分清晰但支出責任劃分模糊，如圖1中D區域所示；四是事權劃分模糊但支出責任界定清晰，如圖1中B區域所示。這兩種情況反映的是政府間事權和支出責任劃分在一個方面做得比較到位，另一方面還存在很大改進余地的情況。通常，事權劃分是支出責任劃分的基礎和前提，在事權劃分清晰的基礎上有助于實現支出責任明確界定，因此第一種情況是可能出現的；受種種因素制約，在事權劃分清晰的前提下，支出責任劃分也可能沒有界定清楚，即第三種情況也可能出現；在事權劃分模糊的前提下，支出責任劃分模糊不清是大概率事件，即就實現的可能性而言，第二種情況要比第四種情況大得多。

政府間事權和支出責任劃分明晰是合理劃分政府間事權和支出責任的必要條件，并不是充分條件。在政府間事權和支出責任明晰劃分的基礎上，不同級次政府承擔各自應該履行的事權和支出責任，做到各司其職、各負其責，這就實現了政府間事權和支出責任劃分的 “對位”；反之，某級政府承擔的事權和支出責任若應是其他級次政府應履行的事權和支出責任，則即便劃分明晰也仍然是不合理的，此之謂政府間事權和支出責任劃分的“錯位”。由于不同級次政府間事權和支出責任劃分都存在“對位”和“錯位”兩種情況，那么二者搭配組合就存在四種狀態（如圖2所示）：一是事權和支出責任劃分都做到“對位”，如圖2中A區域所示，這是理想狀態；二是相反的情況，即事權和支出責任都“錯位”，如圖2中C區域所示；三是事權劃分“對位”但支出責任劃分“錯位”，如圖2中D區域所示；四是事權劃分“錯位”但支出責任劃分“對位”，如圖2中B區域所示。由于事權劃分通常是支出責任劃分的基礎和前提，所以在事權劃分錯位的前提下通常難以實現支出責任劃分的對位，所以第四種情況一般不大可能出現，而其他三種情況的出現都是可能的。

圖1 事權和支出責任劃分狀態示意圖

圖2 事權和支出責任匹配情況示意圖

（二）如何實現政府間事權與支出責任劃分的理想狀態

劃分政府間的事權和支出責任如何做到明晰且“對位”而不是“錯位”需要明確基本原則。早在十九世紀末英國財政學家Bastable（1892）就提出了受益、行動和技術三原則。近年來，我國的研究者也提出了一系列的劃分原則。比如樓繼偉（2013）認為應以外部性、信息復雜程度、激勵相容三原則進行政府間事權和支出責任劃分；馬萬里（2018）認為根據經典的財政分權的理論框架，政府間事權和支出責任劃分通常要遵循信息優勢、規模經濟與滿足轄區民眾偏好的原則。但原則只是為政府間事權和支出責任劃分是否合理提供判定標準，其本身并不是可行的劃分方法。通常認為，依據上述原則，根據公共產品的受益范圍來劃分政府間的事權和支出責任，做到不同級次政府及同一政府級次不同地方政府提供的公共產品的受益范圍能與其轄區范圍吻合，是政府間事權和支出責任劃分的理想狀態。美國財政學家奧茨認為，在這一狀態下，政府提供公共產品和服務具有信息優勢，對民眾偏好會更為熟悉和了解，有利于合理確定公共產品供給水平和資金籌措方式，他稱之為“公共產品供給的完美對應”。阿爾波特·布雷頓將這種政府轄區范圍與公共產品消費群體范圍的對稱稱為“完美映射”。曼庫爾·奧爾森則概括為“財政對等原則”（奧茨，2012）。這一狀態之所以備受推崇，歸根結底是因為其能充分體現效率和公平兩大原則（不同研究者所提出的政府間事權和支出責任劃分原則盡管條目及表述不同，實質都是圍繞效率和公平兩大原則展開）。所有的經濟活動包括財政活動都要處理兩個方面的關系：一是人與物的關系，為此應體現效率原則；二是人與人的關系，為此應體現公平原則。如果政府間事權和支出責任劃分的結果能保證公共產品受益范圍與政府轄區范圍相對應，那么這兩大原則都可以得到充分體現。首先，從效率角度分析，在該條件下，政府在掌握公共產品的需求信息方面具有比較優勢，其可相對充分地掌握、了解轄區民眾需要消費什么種類的公共產品，需要消費多少以及民眾所希望的公共產品供給方式，而其上級政府或下級政府則相對不具有這方面的信息優勢。對其上級政府來說，該公共產品的受益范圍只能是其轄區范圍的一個組成部分，所以上級政府在掌握需求信息方面存在“偏好誤識”（美國學者特里西據此論證了由地方政府通過分權方式提供公共產品的必要性、合理性）的可能性較大，由其負責提供該公共產品，則公共產品供給的種類、規模及供給方式與民眾需求相對更容易脫節，從而不能體現效率原則。對其下級政府來說，該公共產品的受益范圍就超出其轄區，存在效益外溢，雖然其在掌握自己轄區民眾需求信息方面并不處于劣勢，但是作為利己主體其畢竟有著相對獨立的經濟利益，其對自己轄區外民眾的需求信息通常不會予以足夠關注，換言之，其在作出公共產品供給決策時，通常不會考慮外溢的效益，由此導致從社會角度考察，該公共產品供給量會偏少，資源配置的邊際收益會大于邊際成本進而導致效率損失。因此，若公共產品的受益范圍與某一政府的轄區范圍吻合，由其承擔該公共產品供給的事權和支出責任是符合效率原則的。其次，從公平角度分析，若公共產品的受益范圍與某一政府的轄區范圍保持對應，那么由其承擔提供該公共產品的事權和支出責任，并在轄區內分擔該公共產品的生產成本，也符合利益獲取和成本分擔對稱的公平原則。這與私人經濟部門中私人產品生產提供的等價交換原則類似。若由受益范圍只涵蓋其部分轄區的上級政府提供，由其在轄區內“一刀切”地分擔成本，會導致并沒有從該公共產品消費中得到效用和滿足的轄區成員來分擔生產成本的情況，這會使公共產品利益獲取與成本分擔脫節；若其在分擔公共產品生產成本時要體現受益原則，就需要掌握該公共產品在轄區內的效用分布狀態，顯然這需要付出相對多的信息搜集整理成本，相對受益范圍與轄區范圍重合的下級政府在效率方面明顯就處于劣勢。若由公共產品受益范圍超出其轄區范圍的下級政府提供，即便其可以嚴格按照該公共產品在其轄區內的效用分布狀況來分擔成本，但由于效益外溢，轄區民眾分擔的成本會大于其從公共產品消費中得到的效用和滿足，由此也會導致利益獲取與成本分擔的脫節。因此，若政府的轄區范圍與公共產品的受益范圍重合，由其承擔該公共產品供給的事權和支出責任既符合效率原則，也符合公平原則，這應是政府間事權和支出責任劃分所應追求的理想狀態。

（三）實現政府間事權與支出責任劃分理想狀態所要求的假定條件

實現政府間事權和支出責任劃分的理想狀態需要嚴格的假定條件，即按照受益范圍大小不同所劃分的公共產品的受益層次與政府級次應保持嚴格對應關系。如果公共產品受益范圍層次與政府級次正好相等，則劃分政府間的事權和支出責任就會輕而易舉，只需要對號入座，保證政府轄區范圍與公共產品受益范圍重合即可。但是，公共產品受益范圍的層次受自然、歷史、社會、政治、經濟等多種因素的制約而極其復雜，呈現明顯的多樣性特征。雖然有些公共產品的受益范圍可以人為調整，但也有相當數量的公共產品的受益范圍并不以人的主觀意志為轉移，即公共產品的受益范圍并不完全可控。從整體看，其多樣性特征事實上難以改變。相對公共產品受益范圍多樣性所表現出來的客觀性，政府級次設置似乎有較大調整余地，即在特定國家特定歷史發展階段，政府級次設置可以多一點，也可以少一點，似乎有一定選擇空間，但并不能由此認為政府級次設置可以完全主觀隨意。因為政府作為一種制度安排，僅從經濟學角度考察，其存在的意義集中體現為可以降低公共產品供給的交易成本。根據已有成果，政府之所以級次化是因為由此可以實現公共產品供給交易成本的節約，其是通過縱向交易替代橫向交易，但隨著政府級次的增加，政府間邊際縱向交易成本遞增，邊際橫向交易成本遞減，政府級次會在二者相等時實現均衡（李森，2009）。從這個意義上講，政府級次總是有限的。現實中，我國有五級政府在世界范圍內看已經是偏多的。因此，寄希望于通過增加政府級次并使之與公共產品受益范圍的多樣性保持一致事實上不可能做到，于是現實中政府間事權和支出責任的劃分就不能不受公共產品受益范圍的多樣性與政府級次有限性矛盾的制約（李森，2017）。本文認為，該矛盾是制約政府間事權和支出責任劃分的根本矛盾，所有的政府間事權和支出責任劃分問題應圍繞如何協調這一矛盾而展開。

二、我國政府間事權與支出責任問題研究存在的局限

（一）側重于不同級次政府間事權和支出責任劃分研究，對同一級次不同地方政府間事權和支出責任劃分研究較為忽視

從理論上講，政府間事權和支出責任的劃分包括兩層含義：一是不同級次政府間的事權和支出責任劃分，二是同一級次不同地方政府之間事權和支出責任的劃分。前者可視作政府間的縱向分權，后者可視作政府間的橫向分權。對政府間事權和支出責任劃分作這樣的區分具有重要的理論意義，因為其涉及研究政府間事權和支出責任劃分問題的基本思路。從邏輯上講，現實中金字塔型的多層級的政府是從單一層次的政府發展演變而來的，因此追根溯源，最初的政府間事權和支出責任劃分應是同一級次不同政府間的事權和支出責任的橫向劃分。顯然，這樣的事權和支出責任劃分是以公共產品的受益范圍超出某一政府的轄區范圍為前提的。因為如果公共產品的受益范圍局限在一個政府轄區之內，這樣的公共產品生產提供就和其他政府沒有關系，這自然就成為該政府的專有事權。在公共產品的受益范圍超出一個政府轄區，比如涉及兩個政府時，那么該公共產品的生產提供就需要在兩個政府間劃分事權和支出責任。由于政府并沒有級次化，二者地位平等，因而就需要二者通過談判協商來解決該公共產品的提供方式。顯然，這就需要付出一定的交易成本。該交易成本的大小和參與交易的政府數目正相關，而參與交易的政府數目則受制于公共產品的受益范圍和政府轄區范圍。如果公共產品的受益范圍足夠大，涵蓋多個政府轄區，那么多個政府間的交易談判協商就要付出較高的交易成本。為了節約交易成本，多個政府會通過自下而上授權的方式成立高一層次的政府（李森，2009）。這對政府間事權和支出責任劃分帶來的啟示是，若某一公共產品的受益范圍局限在某一政府轄區之內，應由該政府承擔相應事權和支出責任；對受益范圍超出該政府轄區，即存在效益外溢的公共產品，若效益外溢程度不高，涉及政府數目較少，就可以通過政府間的協商談判來實現成本分擔，因此仍然需要由該政府承擔相應的事權和支出責任。如果效益外溢程度高，涉及政府數目較多，通過政府間協商談判成本代價過于高昂，就需要由上級政府承擔相應的事權和支出責任。從這個角度講，“外溢共擔、超負上移”的政府間事權和支出責任劃分思路（李春根、舒成，2015）是有道理的。較之自上而下的“上級主導、層層下放”的思路，既“有利于發揮基層地方政府的信息優勢，又賦予高層政府裁量、監管的權力，符合因地制宜、分工合作的原則要求”（于樹一、周俊銘，2018）。這意味著，政府間公共產品供給的事權和支出責任劃分，應遵循“就近一致”原則（李森，2017）：若其受益范圍超出了某一政府轄區，但仍然相對接近該政府轄區，即效益雖然外溢但并不嚴重，則仍需要由該政府承擔相應的事權和支出責任；若受益范圍遠超該政府轄區，相對更接近上級政府轄區范圍，則應由上級政府承擔相應的事權和支出責任。根據該原則，著重強調中央政府和省級政府之間的事權和支出責任劃分，認為這一層面的劃分是總體意義上政府間事權和支出責任劃分起點的觀點（寇明風，2015）也并不是不可取。只要按照“就近一致”原則劃分政府間事權和支出責任，“自上而下”的思路與“自下而上”的思路應該可以實現同樣的結果。

（二）強調明確各級政府財政的支出分擔比例，忽視從規范意義上劃清政府間的事權和支出責任的重要性

已有的文獻一般認為中央政府和地方政府的專有事權及相應的支出責任劃分是比較容易界定清楚的，在這方面若存在政府間事權和支出責任劃分的“錯位”也比較容易糾正和解決。相對棘手的問題主要集中在共有事權和支出責任劃分方面。根據中國財政科學研究院2017年的 “地方財政經濟運行”東部、西部、東北調研組的調研結果，各地出臺的事權劃分方案共同事權較多，通常都是一個很長的單子（中國財政科學研究院調研組，2018）。雖然2018年1月國務院出臺 《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》對八類基本公共服務在中央與地方之間的支出分擔比例做了明確規定，但據統計：全國有21個?。ㄗ灾螀^、直轄市）對省與市縣共同財政事權的支出責任劃分只是進行了原則性規定，并沒有明確指出各級政府支出責任的分擔比例，文件只是籠統提出基本公共服務可參照國家制定的全國統一標準及省以下政府應承擔的比例，由省級政府規定省與市縣共同承擔支出責任的分擔比例（崔軍、陳宏宇，2018）。固然，劃清政府間的事權和支出責任需要明確各級政府財政在共同事權方面的支出分擔比例，但是明確了支出分擔比例并不意味著就劃清了政府間的事權和支出責任。畢竟，應然意義上的政府間事權和支出責任劃分不可等同于實然意義上的政府間事權和支出責任劃分。從實然的角度考察，財政支出的政府級次結構數據非常詳盡，據此可以很容易地計算出不同級次政府在基本公共服務領域的支出分擔比例。如果把政府間事權和支出責任劃分的主要任務僅理解為明確各級政府財政的支出分擔比例，實際就是在用實然意義上的政府間事權和支出責任劃分替代應然意義上的政府間事權和支出責任劃分。這會使政府間事權和支出責任劃分淪為形式游戲而失去其本來所應具有的意義。

（三）依據政府間財權和財力分配格局來設計政府間事權和支出責任劃分

政府間事權和支出責任的劃分與政府間財權和收入的劃分是有聯系的，離開了政府間財權和收入的劃分，政府間事權和支出責任的劃分就難以貫徹落實，但二者具有相對獨立性。依據公共經濟學的基本原理，市場經濟條件下財政收支關系的處理首先要強調“量出為入”而不是“量入為出”，即需要通過分析哪些問題市場解決不了或解決不好，需要由政府來解決，進而確定政府財政支出規模，然后根據政府財政支出規模來確定財政收入規模，由此可以避免財政收入籌集過程中的盲目性。與此相對應，協調政府間事權和支出責任劃分與政府間財權和收入劃分的關系，也需要先劃分政府間的事權和支出責任，再劃分政府間的財權和收入。當然，政府間事權和支出責任劃分并不直接決定政府間財權和收入的劃分。為了實現強化中央政府宏觀調控能力的目標，中央與地方政府間的財權和收入劃分往往與中央與地方之間的事權和支出責任劃分形成不對稱的格局，即支出的大頭一般在地方而收入的大頭一般在中央，地方政府需要依靠中央政府的轉移支付才能順利實現其職能。反過來，政府間財力分配格局也不應成為影響和制約政府間事權和支出責任劃分的一個重要因素。一項公共產品和服務到底應由哪一級政府或由不同級次政府共同承擔事權和支出責任，主要取決于公共產品的性質及各級政府所具有的比較優勢。公共產品的屬性是劃分中央政府和地方政府事權的基本依據（王浦劬，2016）。但是已有的文獻已在自覺或不自覺地突出和強調政府間財力分配格局對政府間事權和支出責任劃分的影響。比如有的文獻把一級政府在履行事權和支出責任時缺少足夠財力的情況概括為政府間事權和支出責任劃分 “下馬拉大車”式錯配（李苗、崔軍，2018），這顯然是把政府間事權和支出責任劃分與政府間財權和收入劃分兩個相對獨立的問題混在一起，把政府間財權和收入劃分看作影響政府間事權和支出劃分的重要因素甚至是組成部分。我國1994年開始推行的分稅制改革意在強化中央財政宏觀調控能力，隨著財權逐漸向上集中，事權和支出責任重心逐漸下移（于樹一、周俊銘，2018）。高層政府“事少錢多”、低層政府“事多錢少”的財政匹配困境（馮興元、李曉佳，2005；鄭培，2012；寇明風，2015）的確對政府間事權和支出責任劃分構成了現實約束，但如果問題是出在財權向上集中而不是出在事權和支出責任重心下移，那么通過上收事權和支出責任來緩解地方財政支出壓力并以此作為劃分政府間事權和支出責任的一個思路顯然并不合適。雖然隨著經濟發展和技術進步，財政事權外部性日益明顯而信息處理難度降低，事權確有向中央政府和地方高層政府集中的趨勢（李俊生、喬寶云、劉樂崢，2014），但地方政府特別是基層政府在提供地方性公共產品特別是小受益范圍的地方性公共產品方面所具有的信息優勢使得我們必須對上收事權和支出責任的做法保持足夠謹慎。畢竟，從思路上講，依據政府間財權和收入分配格局來設計、劃分政府間事權和支出責任的做法屬于“本末倒置”。

（四）側重政府間事權和支出責任劃分的技術性研究而忽視政府間事權和支出責任劃分所需要的制度基礎和制度保障

政府間事權和支出責任的劃分涉及一系列方式、方法的選擇，的確是一個技術性問題，但其并非僅僅是一個技術性問題?？茖W、規范、合理的政府間事權和支出責任劃分離不開特定的制度基礎和制度保障。如果忽視制度因素的重要性，即便設計出合適的政府間事權和支出責任劃分方案，在實踐中也難以貫徹落實或者即便可以勉強貫徹實施，在具體的推行過程中也會走樣。中國財政科學研究院調研組發現，臨時性政策導致的支出責任承擔問題及上級事權由下級政府承擔支出責任的問題應引起重視。比如天津市的煤改清潔能源項目，雖然事關整個區域的生態環境保護，理應由市級財政承擔主要支出責任，但天津市本級承擔的并不多，主要的支出責任由區級財政承擔，由此加劇了基層財政困難并可能引發基層財政風險；區級財政并不需要承擔支出責任的武警和消防支出，區級財政每年也要拿出一大筆資金（中國財政科研研究院2017年“地方財政經濟運行”東部調研組，2018）。這表明包括政府間事權和支出責任劃分在內的財政分權并不僅僅是技術性問題，其需要通過設計、制訂合適的制度來約束、規范有關主體的行為才能實現協調運作，但目前的研究對此并未給予足夠重視而把主要精力用于研究政府間事權和支出責任劃分的方式、方法。這表明目前的研究在一定程度上還殘留著第一代財政聯邦制理論的痕跡，側重研究政府間分權的方式、方法等技術性問題。第一代財政聯邦制理論“以一般的方式奠定了一個有關財政職能在不同級次政府間的劃分以及適用于履行這些職能的財政工具的規范框架”（Oates，1998），但第二代財政聯邦制主義更多地側重于制度研究，其提出了聯邦制需要解決的兩個制度設計難題：一是要有效阻止中央政府忽略較低級政府過于集權而破壞聯邦制；二是要有效阻止組成單位通過搭便車和其他不合作行為過于分權而破壞聯邦制（錢穎一、溫格斯特，2003）。其強調聯邦制作為一種制度必須能夠自我實施。這對研究新形勢下政府間事權和支出責任劃分問題是有啟示和借鑒意義的。在我國地方政府領導人名義上由人大選舉產生但實際上卻主要由上級政府和組織任命的制度框架下，公共支出的過度地方化將是難以避免的結果：從國際間橫向比較可以發現，無論是聯邦制國家還是單一制國家，其聯邦或中央政府支出占總支出比重均高于中國（馬海濤、任強，2015），而且隨著時間推移，我國中央支出所占比重在逐漸下降（馬萬里，2018）。

（五）側重對事權和支出責任所涵蓋的公共產品和服務的具體內容進行整體劃分而忽視對事權和支出責任劃分進行結構分析

從理論上講，劃分政府間的事權和支出責任首先需要明確界定事權和支出責任的內涵和外延。據考證，理論界雖然對事權的理解并不完全相同，但大致可分為兩種觀點：一是“責任說”，認為事權是政府應承擔和履行的提供公共產品和服務的任務和職責；二是“權力說”，認為事權是政府提供公共產品、管理公共事務的權力（李苗、崔軍，2018）。因為權力總是與義務、責任相聯系，因此這兩種觀點并無本質區別。而支出責任則通常被界定為政府為完成事權職責而需要履行的資金支付和管理責任 （徐陽光，2014）。這樣的定義顯然是對事權和支出責任所進行的整體意義上的界定，并沒有對事權和支出責任進行結構分析。事實上，無論事權還是支出責任都體現為一組權力或一組責任 （英語對應的單詞應采用復數形式，即rights和responsibilities）。而目前的研究對這樣的一組權力和責任所包含的具體內容并沒有進行深入分析。因此，在實踐中只能按照公共產品和服務的種類來劃分政府間的事權和支出責任，依據公共產品的具體性質和各級政府所具有的比較優勢來分別確定特定種類的公共產品和服務到底應由哪級政府承擔，進而界定為特定級次政府的專有事權，并明確“誰的事權誰承擔支出責任”。這種思路下專有事權的界定是明晰的，也符合公平和效率原則，但對于需要由多級政府共同承擔的事權和支出責任，這種思路就無助于問題的解決。在事權和支出責任作為一組權力和一組責任所包含的具體內容沒有被清楚界定的前提下，會出現事權和支出責任劃分不清的結果。事實上，目前地方政府對基本公共服務在政府間的事權和支出責任劃分只是作出原則性規定而沒有給出具體分擔比例，這與對事權和支出責任的具體構成沒有被清楚界定有直接關系。因為從結構考察，事權和支出責任的對應關系較為復雜。政府間事權和支出責任的劃分不僅是整體意義的劃分，還需要保持結構對應關系。以義務教育事權為例，其至少包括行政管理事權、經費管理事權和教育教學研究與業務指導事權三大組成部分，其中的每項權力還可以進一步細分，比如教育行政管理事權可以細化為教育規劃事權、辦學標準事權、辦學行為規范事權、教學內容管理事權；學校經費管理事權可細化為人員經費管理事權、公用經費管理事權、基本建設經費管理事權、學生資助經費管理事權、教材經費管理事權（李祥云、盧躍茹、雷玉琪，2018）；支出責任也可以劃分為支出的籌資責任、決策責任、執行責任、監督責任等，其中的每項責任也可以進一步細分。在不同級次政府間劃分義務教育事權和支出責任，客觀上需要根據事權和支出責任的具體構成內容逐項劃分，在此基礎上才可明確不同級次政府財政的分擔比例。顯然這是一個非常繁瑣細致的工作，不可能一蹴而就。

三、我國政府間事權與支出責任劃分存在的問題及原因分析

（一）我國政府間事權和支出責任劃分存在的問題

1、政府與市場的關系尚未完全理順，政府作為整體所應承擔的事權和支出責任沒有明晰界定導致政府間事權和支出責任的劃分還缺少堅實基礎。所有的經濟活動按照目的不同可以分為兩大類：一類是滿足公共需要的經濟活動；另一類是滿足私人需要的經濟活動。對前者而言，政府應發揮主導作用；對后者而言，市場應發揮基礎性和決定性作用。這是由政府和市場二者的比較優勢所決定的。一般而言，政府相對市場在滿足公共需要，生產、提供公共產品方面具有比較優勢；而市場在滿足私人需要，提供私人產品方面則具有比較優勢。因此，在市場經濟條件下，處理政府與市場關系的基本原則就是發揮二者的比較優勢，讓二者各司其職、各負其責，通過相互協調、相互配合來完成社會總的資源配置任務。但是，由于公共產品和私人產品之間并不存在涇渭分明的界限，大部分產品實際是兼具公共產品和私人產品雙重屬性的混合產品，并且混合產品的性質隨著時間推移也處于動態變化調整過程中，所以，在實踐中要理順政府與市場的關系并不是輕而易舉的事情。在一定領域和一定程度上，我國政府的“越位”問題還存在，一些本可由市場調節或社會提供的事務，政府財政包攬過多，比如行政手段干預價格、競爭性行業實行壟斷經營、公共產品供給市場參與度不足以及政府政策的市場化導向不足等就表現得較為明顯和突出（樓繼偉，2013）；另一方面，雖然經過多年改革調整，政府的“缺位”問題已基本解決，但在義務教育、醫療服務、環境保護、食品藥品監管等民生公共服務領域，“不到位”的問題仍然較為突出。比如對財政性教育經費占GDP比重進行國際比較，可以看出我國距離世界平均水平還有較大差距 （閆坤、于樹一，2013）；在社會貧富差距拉大影響社會穩定的背景下，政府公平收入分配的力度還應加強 （樓繼偉，2013）；在發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，政府對宏觀、中觀和微觀層次資源配置的調節還需優化，等等?？傊鳛檎w所應承擔的事權和支出責任尚未清晰界定，這為清晰劃分政府間的事權和支出責任帶來一定難度。

2、政府間的事權和支出責任劃分所存在的問題大體可分為劃分清晰條件下的“錯位”和劃分不清晰條件下的“不匹配”兩種情況。前者是指政府間事權和支出責任雖然做到了明晰界定，但應該由中央或高層政府承擔的事權和支出責任卻由地方政府或基層政府承擔；或反之。這又可分為整體性錯位和結構性錯位兩種情況。所謂整體性“錯位”是指事權和支出責任劃分雖然歸屬錯位但二者并不脫節，比如界河保護、跨流域江河治理、跨地區污染防治、海域治理、食品安全等本應由中央承擔的事權和支出責任卻由地方承擔；本應由地方承擔事權和支出責任的地方公共服務供給，從區域性重大基建項目到農村廁所改造卻由中央承擔（樓繼偉，2013）；至于有的文獻提到的上級“點菜”又“給錢”的情況（李苗、崔軍，2018），如果上級“點菜”涉及的公共產品是受益范圍遠小于其轄區范圍的地方性公共產品，則這樣的做法也屬于所謂的整體性“錯位”，即事權和支出責任劃分歸屬都存在問題。如果涉及的是大受益范圍的公共產品，則并不存在“錯位”問題，而更可能體現為上級委托下級辦理有關事務。所謂結構性“錯位”是指事權和支出責任的劃分有一個方面歸屬正確而另一個方面歸屬有誤。這表現為兩種情況：一是事權劃分合理但支出責任劃分存在問題：比如跨區域重點工程建設已確定為上級政府事權，但卻要求下級政府承擔支出責任（申學鋒，2015）；中央對教育、科技、水利、農業支出增長比例及所占比重做出規定屬于中央事權但卻讓地方承擔支出責任（白景明、朱長才，2015）；用于提供地方性公共產品的專項轉移支付也屬于這種情況。作為地方性公共產品，事權劃歸地方理所當然，但由中央承擔支出責任顯然并不合適。二是支出責任劃分合理但事權劃分存在問題。比如有的文獻提到的上級“點菜”不“給錢”的情況（李苗、崔軍，2018），如果上級“點菜”涉及的公共產品受益范圍遠小于其轄區范圍，則不“給錢”是合適的（支出責任本應由下級政府承擔），但上級“點菜”并不合適，即事權劃分存在問題。如果涉及的是大受益范圍的公共產品，則屬于事權劃分并不存在問題但支出責任劃分存在問題的前一種情況。

后者是指不同級次政府共同承擔的事權和支出責任彼此之間劃分不清。在政府提供的公共產品和服務中，除國防、外交等公共品由中央政府獨立承擔事權和支出責任外，大部分公共產品和服務比如社會保障、公共衛生、教育等需要由中央和地方共同承擔事權和支出責任（盧洪友、張楠，2015）。不同級次政府在機構設置和職能界定上的高度一致而表現出的“上下一般粗”的“職責同構”（朱光磊、張志紅，2005；賈康、蘇京春，2016）使得政府間事權和支出責任劃分更多地體現為不同級次政府對同一事務管理權限的劃分和支出比例的分擔，相當多的事權和支出責任需要中央與地方共同承擔（寇明風，2015），但對中央和地方及地方各級政府共同承擔的事權和支出責任，到底各級政府應承擔多大的比例和支出份額缺少明確界定。從整體上看，我國政府間事權和支出責任劃分所存在的問題主要體現為第二類問題，第一類問題所占比例不大。這主要是因為第一類問題直接違背政府間事權和支出責任劃分的基本規律和原則，所以解決的迫切性體現得非常明顯，而且解決的路徑和方法也相對簡單明了。盡管解決起來有一定難度，但基本思路是清楚的，即全國性公共產品應由中央政府負責提供并承擔相應的事權和支出責任；地方性公共產品應由地方政府負責提供并承擔相應的事權和支出責任，進而依據地方性公共產品受益范圍的大小由不同級次地方政府根據自己轄區范圍與公共產品受益范圍吻合程度分別界定，以便各級政府各司其職、各負其責。第二類問題是我國政府間事權和支出責任劃分所需要解決的主要問題。這類問題并不直接違背政府間事權和支出責任劃分的基本規律和原則。從理論上講，這些事權和支出責任的確需要由中央到地方以及地方各級政府共同承擔，需要解決的是各級政府應承擔的比例和份額的明晰界定問題。相對第一類問題，性質沒有那么嚴重，解決的迫切性也遠不如第一類問題那么高，所以長期以來沒有得到足夠重視和有效解決，出現了“剪不斷、理還亂”的局面。在財政實踐中，由于這種事權和支出責任在各級政府間劃分不清晰，各級政府事實上難以做到各司其職、各負其責，導致財政運作效率的低下和公平原則難以充分體現，因此成為當前深化改革所必須解決的重大問題。而要解決這一問題，首先要探求問題的成因，成因不清楚，不可能拿出合適的解決辦法和對策。

（二）政府間事權和支出責任劃分問題的成因

1、政府作為整體所應承擔的事權和支出責任難以明晰界定的原因。這可概括為兩方面：一是大部分公共產品表現為混合產品，這為協調政府與市場的關系帶來一定難度。如果所有的產品都可以涇渭分明地劃分為公共產品和私人產品，那么協調市場與政府的關系就變得非常簡單，發揮二者的比較優勢，由市場配置資源生產提供私人產品、滿足私人需要；政府配置資源生產提供公共產品，滿足公共需要即可。但是在現實中，大部分產品實際是兼具私人產品和公共產品雙重屬性的產品，并且產品的性質隨著時間推移、技術進步還處于動態的變化發展過程中，所以清晰界定政府作為整體所應承擔的事權和支出責任事實上有一定難度。二是體制轉軌因素加大了界定政府作為整體所應承擔的事權和支出責任的難度。我國在傳統體制下，政府完全替代市場在資源配置中發揮主導作用，其不僅生產提供公共產品、滿足公共需要，而且事實上也生產提供私人產品、滿足私人需要，政府的職能范圍呈現“大而寬”、無處不在、無所不包的特征。雖然隨著向市場體制轉軌和市場經濟體制框架的基本構建完成，政府已越來越多地從市場有效作用領域退出，政府與市場的關系在逐步理順，但由于歷史原因所導致的政府“越位”和“缺位”問題仍然沒有完全得到解決。

2、政府間事權和支出責任劃分不明晰的原因。這可概括為以下方面：第一，受公共產品受益范圍多層次性與政府級次有限性矛盾的制約。公共產品的受益范圍有大有小，最大受益范圍可以涵蓋全體社會成員，最小受益范圍可以僅涉及兩個社會成員。公共產品受益范圍的多層次性體現得非常明顯，而政府級次卻只有五級，這使得按照公共產品的受益范圍劃分政府間的事權和支出責任，做到公共產品的受益范圍與政府轄區范圍重合只是偶然的、個別的情況，大部分公共產品的受益范圍會與政府轄區范圍不重合，這部分公共產品的供給往往體現為不同級次政府的共同事權。相對受益范圍與政府轄區范圍重合的公共產品供給的事權和支出責任劃分，其難度明顯加大。第二，受劃分政府間事權和支出責任傳統思路的制約。長期以來，我國一直采取按照隸屬關系來劃分政府間的事權和支出責任。中央政府負責中央級的行政、立法、司法、黨派、社會團體、中央級的科學、教育、體育、文化、衛生及企業支出，而地方各級政府分別負責地方各級行政、立法、司法、黨派、社會團體、地方各級的科學、教育、文化、衛生及地方各級企業所需支出。從形式上看，由于政府級次劃分及部門、單位的隸屬關系非常明確，所以各級財政的支出責任也就明確劃分了。僅從支出安排的角度看，政府間支出責任的劃分還是明晰的，否則財政支出就無法順利安排，但由此所造成的負面影響是，各級政府事權高度重疊，比如教育、文化、衛生等公共產品和服務從中央到地方各級政府都掌握一定的事權。在按照部門、單位隸屬關系劃分支出責任的時候，雖然可以明確各級政府財政的支出方向，但并不一定能合理劃分不同級次政府間的支出比例。若每級政府所屬的部門、單位提供的公共產品和服務的受益范圍都和該級政府的轄區范圍完全吻合，那么按照隸屬關系劃分政府間的事權和支出責任則不僅可以保證支出方向明確，而且事權劃分也是合理的，但這一假定條件在現實中并不具備。第三，受政府間權力劃分關系的制約。我國有關法律、法規規定，各級人民代表大會是權力機關，各級人民政府是權力機關的執行機關，需要對權力機關負責，但同時還規定，下級人民政府同時也要對上級人民政府負責，接受上級人民政府的領導，辦理上級人民政府交辦的事務。從整體意義上分析，這就為上級政府把支出責任推給下級政府提供了條件。這可以解釋為何在我國五級政府中，越是到基層，承擔的事權和支出責任壓力越大，即出現所謂的事權層層下劃。從結構意義上考察，這會強化政府有關職能部門自上而下的“條條管理”，可以解釋為何諸如義務教育、社會保障、三農問題、生態環境等新增事權的制度設計大多采取自上而下的命令形式，并以“上級決策、下級執行，經費分區域分比例負擔”的原則維系，即通常戲稱的“上面點菜、下面買單”。

四、劃分政府間事權和支出責任的建議

（一）應明確政府作為整體所應承擔的事權和支出責任，理順市場與政府的關系，這是合理劃分政府間事權和支出責任的前提

市場的比較優勢在于生產提供私人產品、滿足私人需要；政府的比較優勢在于生產提供公共產品，滿足公共需要。因此，協調政府與市場的關系需要發揮二者的比較優勢，實現政府從市場有效作用領域退出。這主要涉及國有企事業單位改革和政府投資領域界定兩大問題。對于國有企業，如果其生產私人產品，滿足私人需要，原則上應從市場有效作用領域退出，通過深化國有企業改革，使之成為政府彌補、糾正市場失效的一種手段和工具；同時要嚴格控制政府投資的范圍和領域，原則上不在市場有效作用領域從事競爭性項目投資，政府可以從事市場失效領域的公益性項目投資，也可以從事市場部分失效領域的基礎性項目投資，這可為私人資本投資創造條件。當前，在國有企業改革和政府投資體制改革基本到位的前提下，應把深化事業單位體制改革作為理順市場與政府關系的重要突破口。整體而言，事業單位與國有企業不同，其處于市場部分失效的領域，提供的是混合產品，在一定程度上具有公共產品的屬性，所以隨著經濟體制的轉軌，事業單位表現出的問題不如國有企業那么嚴重，因此在國有企業改革基本到位的條件下，事業單位改革才剛剛起步。當前應把提供的產品和服務更多地具有私人產品性質的事業單位逐步實行企業化管理，對提供的產品和服務更多具有公共產品性質的事業單位，也不應由財政全部包下來，而應根據其提供的產品和服務所具有的公共產品性質的多少確定補助力度，一方面避免因補助范圍過寬、力度過大而導致政府“越位”；另一方面也要避免因補助范圍過窄、力度過小導致政府“缺位”。

（二）應擺脫按隸屬關系劃分政府間事權和支出責任的窠臼，強調按公共產品和服務受益范圍劃分政府間事權和支出責任的必要性、合理性

按部門、單位的隸屬關系可以明確各級政府財政的支出方向和支出責任，但并不能清晰界定不同級次政府的事權范圍，會導致不同級次政府事權劃分高度重疊?？尚械霓k法是按照公共產品的受益范圍進行劃分。首先，若某一政府的轄區范圍和某公共產品和服務的受益范圍重合，那么由該政府承擔提供該公共產品和服務的事權和支出責任就既符合效率原則，又符合公平原則。這是解決政府間事權和支出責任劃分“錯位”的基本依據?；诖耍瑧獜娬{全國受益的公共產品或服務由中央政府提供，外交、國防、出入境管理、國家安全、國界治理、全國性戰略自然資源使用和保護、全國性重大傳染病防治、全國性交通干線建設以及社會養老保險管理等基本公共服務均應劃為中央政府事權。隨著中央政府把本應由其承擔的事權上收，相應的機構和公務員履行職能所需安排的公用經費和人員經費就由中央財政承擔。與之相對應，中央政府為解決政府間事權和支出責任劃分“錯位”而安排的專項轉移支付就可以壓縮或取消 （樓繼偉，2013）。同時，對受益范圍在地方政府轄區的公共產品和服務應加強地方政府職責，特別是面向基層政府轄區民眾提供、地區差異明顯、與當地居民關系密切、由地方政府提供更有利于掌握充分信息的基本公共服務，比如社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務管理等，應確定為地方政府的事權。對地方政府承擔的此類事權應通過法律形式確定下來，依法保障其事權履行，充分發揮地方政府的積極性、主動性，中央可依據地方性公共產品生產提供所遵循的共性規律，對地方財政事權履行提出規范性、原則性要求，但不宜作出細節性規定。

其次，采取“就近一致”原則劃分受益范圍與政府轄區范圍不重合的公共產品和服務的政府間事權和支出責任。相當部分公共產品和服務的受益范圍處于上下兩級政府轄區范圍之間，超出下級政府的轄區范圍，但又不能覆蓋上級政府轄區范圍的全部。對于這樣的公共產品和服務，其在政府間的事權和支出責任劃分就不能實現“完美一致”，而只能“就近一致”，即其受益范圍更接近于哪一級政府轄區，就由那一級政府承擔相應的事權和支出責任。

（三）可以考慮“自上而下”與“自下而上”相結合的思路來劃分政府間的事權和支出責任

一方面，適當集權，通過頂層設計“自上而下”劃分中央與省級政府之間的事權和支出責任。雖然我國地域遼闊、人口眾多、地區差異明顯，但省級政府轄區面積較大，全國只有30來個省，由中央政府主導、省級政府參與來劃分中央與省級政府之間的事權和支出責任并在全國范圍內形成統一的制度安排是可能的。首先受益范圍覆蓋全國的公共產品和服務應劃為中央政府的專有事權并使之承擔相應的支出責任，受益范圍沒有超出省級政府轄區的事權和支出責任由省級政府承擔，只有受益范圍超出省級政府轄區但又沒有覆蓋全國的區域性公共產品才需要進一步界定中央和省級政府各自需要承擔多大的支出比例和份額，具體問題、具體分析。由中央政府通過集權方式劃分的中央與省級政府之間的事權和支出責任，所涉及的多是能體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的基本公共服務，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，這與實現城鄉、地區之間公共服務均等化目標直接相關，因此可由中央政府制定全國統一標準，結合政府間財權、收入劃分及轉移支付制度設計，明確中央和省級政府的事權范圍和支出責任；對受益范圍超出省級政府轄區，如跨省區的重大基礎設施項目、環境保護與治理、公共文化服務等，應在科學評價效益外溢程度的基礎上，由中央政府協調有關省級政府完成事權和支出責任劃分，或者由中央與省級政府按比例承擔支出責任，也可由中央給予適當補助方式由省級政府承擔支出責任，由此不難在全國范圍內形成統一的制度安排。在這個過程中，應明確中央政府的決定權，適度加強中央政府承擔大受益范圍基本公共服務供給的事權和支出責任，強調和維護中央權威。事實上，政府間事權和支出責任劃分，“不僅關系到現代財政制度的建設，更是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，本質上屬于政治和法律的高階問題，必須高層推動”（樓繼偉，2018）。

另一方面，適當分權，省以下各級政府之間的事權和支出責任劃分可“自下而上”，強調分級管理，不宜在全國范圍內形成統一的制度安排。這主要是因為不同省份之間地區差異很大，甚至一個省份內部不同地區之間差異也很大。如果在全國范圍內形成“一刀切”的統一的制度規定，那么由此會導致巨大的效率損失。比如，對某種地方性公共產品和服務，中央對省以下各級財政的分擔比例作出統一的規定，這對某些省份或某個省份而言可能是合適的，但對其他的省份并不一定合適，甚至在實際工作中難以執行。這還僅是對支出分擔比例作出統一規定，如果再對公共產品和服務供給的種類、供給的規模、供給的方式等作出統一的規定，由此所導致的效率損失會更大。因此，省以下各級政府之間的事權和支出責任劃分需強調“自下而上”分級管理。首先，對受益范圍局限在鄉鎮政府轄區的公共產品和服務，應明確由鄉鎮政府承擔相應的事權和支出責任。鄉鎮政府可在轄區內進一步劃分鄉鎮政府與村級組織之間的事權和支出責任。受益超出鄉鎮政府轄區但局限在縣級政府轄區范圍內的公共產品和服務原則上界定為由縣級政府承擔事權和支出責任。受益范圍更接近鄉鎮政府轄區，可由鄉鎮政府承擔事權，通過縣級政府給予補助的形式來由鄉鎮政府和縣級政府共同承擔支出責任。以此類推，劃分縣級以上政府間的事權和支出責任。這種“自下而上”的政府間事權和支出責任劃分思路可以充分照顧到地區差異對政府間事權和支出責任劃分所造成的影響，便于把政府間事權和支出責任劃分與分級財政制度的構建、完善結合起來，便于政府間事權和支出責任劃分能夠細化且緊密結合當地實際，提高可操作性，避免“一刀切”的制度安排對效率和公平原則所造成的負面影響。

（四）應明確劃分政府間事權和支出責任是劃分政府間財權和財力及設計政府間轉移支付制度的基礎和前提

1994年分稅制改革以來，我國政府間事權、財權劃分及轉移支付制度設計一直存在諸多問題，“財權上收、事權下劃”成為理論界和實際工作部門對體制問題的常用概括，由此導致的結果是地方財政特別是基層財政相對困難，政府債務規模累積，財政風險加大。如果不考慮政府間轉移支付問題，僅就財權和事權的劃分關系來看，財權上收和事權下劃這兩種手段的合理程度就存在四種搭配組合，即二者都合理；二者都不合理；一個合理而另一個不合理。基于這種判斷，不進行具體分析，貿然在財權上收的條件下再上收事權，就不一定是合適的做法。通常，政府間事權和支出責任的劃分具有相對獨立性，并且是劃分政府間財權的基礎。當然，政府間事權和支出責任的劃分并不能完全決定政府間財權和收入的劃分，因為“中央與地方收入分享不僅僅是根據中央和地方擔負職能的多少，還主要決定于收入的稅收屬性”。盡管如此，若反其道而行之，根據政府間財權和收入的劃分來決定政府間事權和支出責任的劃分則不符合市場經濟條件下“量出為入”的基本理財思路和公共經濟學的基本原理。

（五）應強調制度基礎和制度保障對劃分政府間事權和支出責任的重要性

政府間事權和支出責任的劃分是個技術性問題，確實需要提出政府間事權和支出責任劃分的具體方式、方法，但其并不僅僅是技術性問題，還是嚴格意義上的制度問題。應通過法律的形式明確界定政府作為整體所應承擔的事權和支出責任邊界、明確各級政府的專有事權和支出責任、細化政府間共同事權和支出責任、規范政府間委托事權和支出責任（李苗、崔軍，2018），形成相對穩定的制度安排并成為各級政府都必須遵守的共同規則，由此才能保證各級政府間的事權和支出責任劃分能落到實處，并有助于在集權與分權之間實現穩定均衡?！?/p>