政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的分析與思考

呂亞娟

(西安科技大學(xué)圖書(shū)館，陜西西安 710058)

閱讀是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族傳承和發(fā)展的基本途徑，全民閱讀推廣作為一項(xiàng)公益事業(yè)，各級(jí)各類(lèi)圖書(shū)館積極響應(yīng)政策號(hào)召,逐步發(fā)展閱讀推廣為圖書(shū)館核心業(yè)務(wù),積極推進(jìn)閱讀推廣工作。政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)，能夠有效地從頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化閱讀資源的配置，保障公眾的閱讀權(quán)利與行為。

1 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的理論依據(jù)

公共閱讀服務(wù)屬于公共服務(wù)的范疇，其對(duì)應(yīng)的政府購(gòu)買(mǎi)行為也屬于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一部分，20世紀(jì)70年代末以來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形成一股席卷全世界的政府治理與服務(wù)創(chuàng)新的潮流，其理論基礎(chǔ)包括：新公共管理理論、公共產(chǎn)品理論、治理理論[1]等等，見(jiàn)表1。

2 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的制度保障分析

政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)缺乏專(zhuān)門(mén)的法律保障，然而國(guó)家密集出臺(tái)了一系列政策規(guī)范性文件以推動(dòng)地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)，其中諸多法規(guī)政策利于政府購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)活動(dòng)，此外亦有一些相關(guān)法規(guī)政策分散在不同的領(lǐng)域，但對(duì)圖書(shū)館閱讀服務(wù)能夠起到一定的推動(dòng)、約束與強(qiáng)制等保障作用。

2.1 國(guó)家開(kāi)展全民閱讀活動(dòng)的規(guī)劃及相關(guān)政策

近些年來(lái)全民閱讀從立法抑或規(guī)劃政策等方面給予了高度重視，閱讀立法主要解決了國(guó)家對(duì)閱讀的投入和管理問(wèn)題，無(wú)疑利于閱讀服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。早在2003年，中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)將全民閱讀工作列入年度計(jì)劃，并于2007年成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。2006年，中共中央宣傳部、中央文明辦和原新聞出版總署等 11個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展全民閱讀活動(dòng)的倡議書(shū)》，倡導(dǎo)全民閱讀。2016年初，國(guó)家新聞出版廣電總局發(fā)布《全民閱讀促進(jìn)條例(征求意見(jiàn)稿)》[2]，進(jìn)一步強(qiáng)化了全民閱讀的重要性，并體現(xiàn)著我國(guó)全民閱讀立法取得了階段性的進(jìn)展。《全民閱讀“十三五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》[3](簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)作為我國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)“全民閱讀”規(guī)劃于2016年12月發(fā)布，該《規(guī)劃》具體提出了舉辦重大全民閱讀活動(dòng)，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)閱讀內(nèi)容供給，也涉及到圖書(shū)館閱讀服務(wù)的投入和管理等議題。《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》[4]《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》[5]明確提出要深入開(kāi)展全民閱讀活動(dòng)。2018年1月1日，《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》正式實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公共圖書(shū)館的重要任務(wù)為推動(dòng)、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀。

表1 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的理論依據(jù)

2.2 政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)政策文件

《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的意義與途徑，并規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的直接購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)的承接者、購(gòu)買(mǎi)方式及管理與經(jīng)費(fèi)投入等內(nèi)容。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))指出：“公共文化服務(wù)中屬于事務(wù)性管理服務(wù)，鼓勵(lì)推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與”，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)該內(nèi)容。《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕37號(hào))、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))等重要文件頒布，進(jìn)一步推動(dòng)了政府和社會(huì)資本合作模式在我國(guó)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)領(lǐng)域中的研究和應(yīng)用熱潮。

2.3 國(guó)家關(guān)于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)的其他法律規(guī)范

其他相關(guān)法律規(guī)范諸如《行政法》《政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等等，這些法律規(guī)范了采購(gòu)的行政行為，明確了政府采購(gòu)的相關(guān)政策，指出了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律地位，并進(jìn)一步對(duì)采購(gòu)需求、結(jié)果評(píng)價(jià)及履約驗(yàn)收管理等措施提供了遵循，且進(jìn)一步強(qiáng)化了政府采購(gòu)信息公開(kāi)的具體要求。此外，涉及到招標(biāo)投標(biāo)方式組織的采購(gòu)，還可能依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》。

3 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的案例分析

政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的典型案例主要在北京等發(fā)達(dá)地區(qū)，諸如北京西城區(qū)圖書(shū)館創(chuàng)建的“公共閱讀空間”、北京朝陽(yáng)區(qū)圖書(shū)館外包悠貝親子圖書(shū)館、皮卡書(shū)屋負(fù)責(zé)兒童閱讀推廣活動(dòng)、江蘇江陰圖書(shū)館的 “三味書(shū)咖”城市閱讀聯(lián)盟等，文章選取部分典型案例，并闡明其具體購(gòu)買(mǎi)主體、對(duì)象與內(nèi)容。見(jiàn)表2：

3.1 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的運(yùn)行方式

政府可以靈活地選擇包括各種政府工具特別是政府購(gòu)買(mǎi)的方式供給圖書(shū)館閱讀服務(wù)，“三味書(shū)咖”城市閱讀聯(lián)盟屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)申報(bào)、綜合評(píng)審等環(huán)節(jié)考察購(gòu)買(mǎi)對(duì)象，構(gòu)建閱讀項(xiàng)目與完善合作制度。北京西城區(qū)圖書(shū)館創(chuàng)建的“公共閱讀空間”由區(qū)文化委負(fù)責(zé)社會(huì)組織的遴選與委托，由圖書(shū)館負(fù)責(zé)具體工作的落實(shí)，得到西城區(qū)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，屬于政府委托方式。亦有公共圖書(shū)館外包方式具體管理運(yùn)營(yíng)兒童閱讀服務(wù)項(xiàng)目，諸如北京市東城區(qū)皮卡體育路街道中英文少兒圖書(shū)館、悠貝親子圖書(shū)館參與運(yùn)營(yíng)建設(shè)的北京朝外社區(qū)圖書(shū)館等。福田區(qū)圖書(shū)館結(jié)合街道、社區(qū)文化服務(wù)場(chǎng)所，聯(lián)合成熟的公益閱讀推廣團(tuán)體，共建社區(qū)圖書(shū)館閱讀環(huán)境。購(gòu)買(mǎi)實(shí)體書(shū)店向每家書(shū)店發(fā)放5萬(wàn)元資助補(bǔ)貼公益閱讀活動(dòng)。政府購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)，實(shí)質(zhì)為契約化公共服務(wù)管理，即通過(guò)靈活的政府工具(如合同外包、補(bǔ)助、共建等方式)的選用，有效通過(guò)社會(huì)力量提供閱讀服務(wù)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的評(píng)估，繼而向他們支付費(fèi)用的公共服務(wù)提供方式。

表2 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的典型案例

3.2 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的發(fā)展特點(diǎn)

3.2.1 存在多主體參與及多元關(guān)系

購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)至少涉及購(gòu)買(mǎi)者、提供者和接受者等主體的參與，各級(jí)政府(各級(jí)各類(lèi)圖書(shū)館)一般提供經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收，提供者的主體有市場(chǎng)化的主體與社會(huì)化的非營(yíng)利性社會(huì)組織之分，不同性質(zhì)的主體在一個(gè)制度化框架下服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與考核不同，接受者的公眾則針對(duì)服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題向政府反饋。三者主體間多元合作伙伴關(guān)系的建立才能保障主體間的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。從閱讀服務(wù)目標(biāo)來(lái)看，政府要竭力履行閱讀服務(wù)投入的主體責(zé)任，但更要開(kāi)放閱讀服務(wù)市場(chǎng)，動(dòng)員社會(huì)力量參與閱讀服務(wù)的建設(shè)和管理，進(jìn)一步推動(dòng)更多的社會(huì)力量和社會(huì)資源參與閱讀服務(wù)的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理，變單主體、單一投入為多主體、多元化投入，從供給側(cè)改善閱讀服務(wù)的投入機(jī)制。[6]

3.2.2 關(guān)注服務(wù)內(nèi)容的社會(huì)效益

一方面，圖書(shū)館作為公益機(jī)構(gòu)的代表，社會(huì)力量將專(zhuān)業(yè)化和市場(chǎng)化的運(yùn)作方式帶到圖書(shū)館服務(wù)中，提高了圖書(shū)館服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效益，某種程度就是發(fā)揮圖書(shū)館的社會(huì)效益。另一方面，政府購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)屬于公共性與公益性活動(dòng)，購(gòu)買(mǎi)行為乃是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本獲得合理經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量，促使公眾可以享受整合和社會(huì)資本合作的社會(huì)效益。

4 政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館閱讀服務(wù)的路徑思考

4.1 前期制度設(shè)計(jì)：發(fā)揮政府的主體地位

4.1.1 制定政策制度，規(guī)劃閱讀服務(wù)長(zhǎng)遠(yuǎn)藍(lán)圖

目前政府購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)制度保障散見(jiàn)在不同領(lǐng)域的指導(dǎo)意見(jiàn)及宏觀法規(guī)中，雖能夠起到了一定的促進(jìn)與規(guī)范作用，但大多是綱領(lǐng)性的宏觀指導(dǎo)，對(duì)地方政府的具體行為缺乏約束。《政府采購(gòu)法》與《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中的“購(gòu)買(mǎi)”與圖書(shū)館公共服務(wù)中的“購(gòu)買(mǎi)”在購(gòu)買(mǎi)主體、方式、標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面應(yīng)有所要求，并需要對(duì)購(gòu)買(mǎi)的范圍、經(jīng)費(fèi)保障、爭(zhēng)議問(wèn)題等做出規(guī)定。政府亟需完善相關(guān)的政策規(guī)定，制定具有法律效力的法規(guī)與準(zhǔn)則，從社會(huì)力量的資質(zhì)、購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的目錄與公開(kāi)、評(píng)估與監(jiān)督等方面給予明確規(guī)定。此外，還要完善管理資金預(yù)算制度，中央與地方性政府在公共閱讀上的分工看起來(lái)為事權(quán)的劃分，實(shí)則為財(cái)權(quán)的劃分。因此購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)的首要工作乃是政府的縱向分工，體現(xiàn)的是政府間在財(cái)權(quán)與事權(quán)的集權(quán)與分權(quán)配置，頂層設(shè)計(jì)的制度需宏觀統(tǒng)籌政府間事、財(cái)關(guān)系，形成穩(wěn)定透明的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。

4.1.2 加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，提高閱讀服務(wù)供給效率

政府亟需轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，努力做到放權(quán)與抓責(zé)并重，堅(jiān)守住政府該做的，監(jiān)管好政府放權(quán)的服務(wù)，應(yīng)重視與肯定社會(huì)力量的參與，又不能視為政府的“機(jī)械化瘦身”和簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)去行政化[7]，進(jìn)而切實(shí)發(fā)揮好政府的“有形之手”，做好閱讀資源配置與優(yōu)化上引導(dǎo)、彌補(bǔ)與規(guī)制等監(jiān)管活動(dòng)。此外，政府對(duì)愿意參與公共文化服務(wù)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)力量，要設(shè)立必要的準(zhǔn)入條件和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，要建立懲戒機(jī)制和退出機(jī)制，鼓勵(lì)有選擇性地推行公共閱讀產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)、委托生產(chǎn)、整體外包以及政府采購(gòu)等運(yùn)行方式，提高公共閱讀產(chǎn)品和服務(wù)活動(dòng)的供給效率[8]。

4.2 中期策劃運(yùn)營(yíng)：發(fā)揮圖書(shū)館的優(yōu)勢(shì)作用

4.2.1 整合社會(huì)資源，激活圖書(shū)館閱讀服務(wù)效能

圖書(shū)館突破原有發(fā)展模式，整合社會(huì)資源以及與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)合作，形成無(wú)所不在的實(shí)體與虛擬相結(jié)合的閱讀推廣渠道，進(jìn)一步激活服務(wù)效能。圖書(shū)館聯(lián)盟可發(fā)揮出行業(yè)整體，實(shí)現(xiàn)以強(qiáng)帶弱、以上帶下、上下聯(lián)動(dòng)的圖書(shū)館服務(wù)新格局，從而在全民閱讀推廣中發(fā)揮出圖書(shū)館行業(yè)整體服務(wù)效應(yīng)。全民閱讀推廣工作可依托聯(lián)盟各館的地理分布，比如在車(chē)站、醫(yī)院、銀行等公共場(chǎng)所設(shè)立圖書(shū)專(zhuān)架，構(gòu)建起面向所有公眾的就近和便捷的圖書(shū)館均等化服務(wù)體系。新的運(yùn)作方式的引入能夠以更低的成本、更高的效率激活圖書(shū)館服務(wù)效能，諸如時(shí)下選用較為廣泛的PPP模式(政府與私人企業(yè)合作模式)，該模式亦可積極探索，從而為圖書(shū)館閱讀服務(wù)功效提供更大的作用。此外圖書(shū)館還應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，做好閱讀空間(或空間資源)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，健全運(yùn)行管理機(jī)制；加強(qiáng)與社會(huì)力量的溝通與合作；強(qiáng)化閱讀服務(wù)監(jiān)管及服務(wù)量化統(tǒng)計(jì)，注重服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。

4.2.2 構(gòu)建“閱讀+”服務(wù)模式，創(chuàng)新閱讀服務(wù)體系

圖書(shū)館亟須不斷創(chuàng)新閱讀推廣模式，構(gòu)建“閱讀+”的服務(wù)模式，即以閱讀為中心，融入教育、科技、生活、藝術(shù)等不同領(lǐng)域，諸如3D打印、機(jī)器人體驗(yàn)、創(chuàng)新創(chuàng)意項(xiàng)目體驗(yàn)等等充滿(mǎn)未來(lái)感的項(xiàng)目，為閱讀插上了創(chuàng)意的翅膀，讓閱讀活動(dòng)精彩無(wú)限。運(yùn)用“閱讀+互聯(lián)網(wǎng)”機(jī)制提供數(shù)字閱讀服務(wù)，并延伸至咖啡館、茶樓、快餐等多種服務(wù)業(yè)態(tài)，展現(xiàn)數(shù)字閱讀在形態(tài)和內(nèi)容上豐富多彩的創(chuàng)新模式。關(guān)注“閱讀+兒童”，兒童閱讀是全民閱讀的起點(diǎn)，理應(yīng)通過(guò)多種方式培養(yǎng)兒童閱讀興趣與習(xí)慣；書(shū)香中國(guó)·北京閱讀季，實(shí)施“閱讀+我”行動(dòng)計(jì)劃；“閱讀+家庭”的書(shū)香家庭計(jì)劃能夠發(fā)揮家庭基礎(chǔ)單元細(xì)胞的力量。如此種種“閱讀+”行動(dòng)極好地調(diào)動(dòng)了政府及社會(huì)各方力量參與到全民閱讀推廣中，不斷創(chuàng)新閱讀服務(wù)體系，推廣形式新穎的閱讀服務(wù)與活動(dòng)。

4.3 后期機(jī)制完善：凸顯評(píng)價(jià)的指導(dǎo)功能

4.3.1 規(guī)范購(gòu)買(mǎi)流程、完善閱讀服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系

作為衡量公共閱讀服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)尺，評(píng)估是完善政府購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)的前提，是公眾監(jiān)督公共資源有效配置的內(nèi)在訴求和重要環(huán)節(jié)[9]。基于“過(guò)程評(píng)估”需要，有必要厘清評(píng)估理念，將購(gòu)買(mǎi)者、提供者、接受者作為評(píng)估機(jī)制建構(gòu)的三個(gè)維度，并以此確定評(píng)估分析框架、評(píng)估主體、評(píng)估具體指標(biāo)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)閱讀服務(wù)的評(píng)估包括了對(duì)規(guī)章制度的評(píng)估以及對(duì)購(gòu)買(mǎi)方、提供方和購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容的評(píng)估，從而為我國(guó)各級(jí)政府完善購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織閱讀服務(wù)的實(shí)踐提供可操作性的理論指導(dǎo)[10]。

4.3.2 有條件地嘗試第三方評(píng)估

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的重要手段之一乃是第三方評(píng)估機(jī)制的建立與有效實(shí)踐，第三方評(píng)估機(jī)制的引入與發(fā)展也是強(qiáng)化社會(huì)力量公信力的重要方式，同時(shí)也是搭建政府和社會(huì)力量互相信任的重要基礎(chǔ)。第三方評(píng)估成立專(zhuān)門(mén)的“專(zhuān)家系統(tǒng)”具有專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性及權(quán)威性的特征，因此被認(rèn)為評(píng)估結(jié)果公正的起點(diǎn)與可信賴(lài)性的落腳點(diǎn)[11]。故此，可嘗試通過(guò)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)事求是地評(píng)估監(jiān)測(cè)，充分發(fā)揮作用，進(jìn)一步完善評(píng)估指標(biāo)體系，從而不斷優(yōu)化圖書(shū)館閱讀服務(wù)路徑，提升閱讀服務(wù)水平。