我國法治政府建設(shè)回顧與前瞻

李冬梅

摘要：法治政府建設(shè)是我國政府施政的基本目標之一?；仡櫸覈到y(tǒng)推進法治政府建設(shè)的艱辛歷程以及取得的巨大成就，可以看出我國法治政府建設(shè)的基本格局已經(jīng)初步確立。完善行政立法的統(tǒng)一性和加強權(quán)利救濟制度的法律實施效果應是下一步我國法治政府建設(shè)工作的重中之重。

關(guān)鍵詞：依法治國;法治政府

中圖分類號：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.005

法治政府建設(shè)是我國全面落實依法治國基本方略的重要內(nèi)容，是我國政府施政的基本目標之一。自新中國成立以來，我國政府經(jīng)歷了從提出建設(shè)法制政府到確立建設(shè)法治政府的深刻變化過程?；仡櫸覈七M法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程，可以看到取得的巨大成就，展現(xiàn)出諸多具有中國特色的經(jīng)驗和特點。

一、我國法治政府建設(shè)經(jīng)歷了曲折艱辛的發(fā)展過程

我國法治政府建設(shè)經(jīng)歷了曲折艱辛的發(fā)展過程，大體可以分為四個階段。第一階段是新中國成立到1978年改革開放前。1954年《中華人民共和國憲法》獲得通過。1956年，中共八大要求加強對國家機關(guān)的監(jiān)督和人民民主的法制建設(shè)，一切國家機關(guān)和國家工作人員必須嚴格遵守國家法律，使人民的民主權(quán)利受到國家法律的充分保護。國務院制定頒發(fā)了一系列組織條例和工作規(guī)則，為行政機關(guān)運行的規(guī)范化和制度化提供了法律和制度依據(jù)，法治政府建設(shè)進入正軌。但是，隨著1957年以后反右斗爭擴大化影響，法律虛無主義盛行，在其后的20年間，我國的法治政府建設(shè)處于停滯狀態(tài)。

第二階段是1978年改革開放到1992年。這一時期，我國的法治政府建設(shè)勃然興起。鄧小平同志突出強調(diào)加強法制建設(shè)的重要性，指出社會主義民主是與專政、法治、集中的高度統(tǒng)一，確立憲法和法律的應有權(quán)威以維護和保障人民當家作主的權(quán)利。堅決遵循“有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，在法律面前人人平等”的原則。1982年修訂了《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規(guī)范了國家行政機關(guān)的性質(zhì)、地位、組成、結(jié)構(gòu)、職權(quán)以及設(shè)立、變更、撤銷等程序。1982年新修訂的《中華人民共和國憲法》，首次確立了行政立法的權(quán)限和審計機關(guān)的地位。1987年黨的十三大提出，要加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序，使行政管理走上法制化的道路。1989年通過的《中華人民共和國行政訴訟法》，對于保護公民權(quán)利、公正有效地監(jiān)督行政權(quán)力意義重大。1990年通過《行政監(jiān)察條例》，以行政法規(guī)的形式對行政監(jiān)察制度作了比較全面的規(guī)定。1990年頒布的《行政復議條例》，確立了行政復議制度。

第三階段是1992年至2012年。1993年的政府工作報告提出，各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事，一切公職人員需帶頭學法懂法，做執(zhí)法守法的模范。1993年通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，首次以黨的綱領(lǐng)性文件推行依法行政。1997年黨的十五大首次明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，隨后這一方略被寫入《中華人民共和國憲法》。2003年頒布的《行政許可法》首次確立信賴保護原則，充分展示了我國建設(shè)誠信政府和服務政府的決心。2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建設(shè)法治政府的目標，提出了此后10年全面推進依法行政的指導思想、基本原則和主要任務。2010年出臺《國務院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，全面規(guī)定了依法行政，提高政府公信力和執(zhí)行力，防止以權(quán)壓法、以權(quán)代法，是法治政府建設(shè)的支柱性文件。

第四階段自2012年至今，是我國法治政府建設(shè)全面推進時期。黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一。十八屆三中全會對全面深化改革進行了任務部署，確立了法治中國建設(shè)的總體目標與法治政府建設(shè)的地位與作用，提出了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)理論。2015年國務院發(fā)布《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》，安排和部署了法治政府建設(shè)的總體要求、主要任務、具體措施、組織保障和落實機制等實施綱要。十九大明確將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，部署了“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的重要戰(zhàn)略任務，提出成立中央全面依法治國領(lǐng)導小組。2019年5月，中央全面依法治國委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》，目標是從2019年啟動開始，每兩年一次，樹立一批新時代法治政府建設(shè)的新標桿，形成樣板效應，開創(chuàng)法治政府建設(shè)新局面;深化依法治國實踐，加快建設(shè)社會主義法治國家，推動到2035年實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會基本建成的奮斗目標。

二、我國法治政府建設(shè)基本格局已初步形成

中國政府經(jīng)過多年來不間斷持續(xù)努力，切實推進了依法行政和法治政府建設(shè)。目前，各級人民政府的行政權(quán)力已逐步納入法治化軌道，規(guī)范政府權(quán)力運行的法律制度基本形成，行政組織、行政行為、行政監(jiān)督、行政救濟等方面的法律制度都在初步建立的基礎(chǔ)上趨向完善，政務信息公開查詢、重要事項公示與通報、重大決策的聽證等輔助性制度也開始建立并收到良效，在依法行政的觀念普及、公民權(quán)益的及時救濟等方面都充分彰顯出我國法治政府建設(shè)所帶來的巨大進步?？梢哉f，依法行政的基本格局已經(jīng)初步形成。

第一，經(jīng)過不斷探索，具有中國特色的社會主義法治政府理論體系初步形成。“法治政府”的內(nèi)涵和外延逐漸豐富。從內(nèi)涵上講，法治政府就是按照法治原則運作的政府，政府的一切權(quán)力來源、運作和行為都要受到法律的規(guī)制，其基本價值取向是以人為本、公平正義、平等民主，我國要建設(shè)的法治政府是有限、服務、誠信、透明和責任政府。

第二，立法工作成就巨大。經(jīng)過多年發(fā)展，基本建立起了體系完備、層次分明、內(nèi)容詳實的行政組織法律體系。2011年3月10日，全國人民代表大會常務委員會宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，立法程序日趨完善，立法工作不斷創(chuàng)新，科學性和民主性不斷增強。

第三，法律尤其憲法的權(quán)威得到進一步加強。自1982年憲法頒布后，我國正式步入現(xiàn)代法治建設(shè)軌道。憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程，規(guī)范著所有法律法規(guī)的制定與實施，是依法治國方略和法治國家建設(shè)得以推進和實施的根本保障。“82憲法”規(guī)定了今后數(shù)十年我國社會主義法制建設(shè)與治國理政的根本方向，但長期以來，政府工作報告沒有明確強調(diào)憲法的作用。自2014年開始，到2015 年、2016年和2018年的政府工作報告中都明確強調(diào)憲法是政府活動的根本準則，各級政府及其工作人員要忠實履行憲法和法律賦予的職責，提出了“依憲施政”的理念。對法律尤其憲法權(quán)威的強調(diào)，從根本上保障了國家和社會生活的制度化、法治化、程序化和規(guī)范化。

第四，行政權(quán)力監(jiān)督體制得到進一步完善。行政權(quán)力是憲法和法律賦予行政機關(guān)管理經(jīng)濟、文化、社會事務的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分。強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，保障其依法正確行使，防止行政權(quán)力運行中的腐敗，預防和糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，杜絕以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法，在全社會樹立法治權(quán)威是我國法治政府建設(shè)的必然要求。黨的十八大報告中對健全權(quán)力制約和監(jiān)督體系進行了重點闡述。在制度建設(shè)上，提出了用制度管權(quán)管事管人、保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán);在權(quán)力制約上，提出了決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的目標。此外，還提出了“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的重要表述。黨的十八屆中央紀委七次全會上公布了黨中央設(shè)立國家監(jiān)察委員會的決定。十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案、國家監(jiān)察法及國務院機構(gòu)改革方案，正式設(shè)立國家監(jiān)察委，由此，我國行政監(jiān)督體制在新一輪改革過程中得到進一步完善。

第五，行政執(zhí)法體制改革不斷深入，行政執(zhí)法體制逐步理順。城市管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法擾民的問題得到解決，行政執(zhí)法效率和水平明顯提高，行政執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新，越來越多地融入以人為本、執(zhí)法為民的理念，充分尊重行政相對人的人權(quán)。充分認識行政程序的重要性，行政程序理念轉(zhuǎn)化為行政活動的基本要求。不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式創(chuàng)新;政府的社會管理和服務民生職能不斷加強;行政管理方式更加規(guī)范、便民，行政管理手段更加多樣化，行政行為更加公開透明。

三、我國法治政府建設(shè)亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)

在行政立法的統(tǒng)一性上仍面臨挑戰(zhàn)

法治的最主要標志是實現(xiàn)社會公平正義，行政立法的首要目標必須使立法符合人民的利益和期望。我國行政立法權(quán)的運行存在一定程度的混亂，主要表現(xiàn)為濫用立法權(quán)、法出多門、文件打架等情況。提高行政立法的科學質(zhì)量，保障行政立法統(tǒng)一性，是下一步我國法治政府建設(shè)工作的重中之重。

我國2000年通過2015年修訂的《立法法》是規(guī)范國家立法活動的基本法，對于行政立法、建設(shè)法治政府具有特別重要的意義?！读⒎ǚā芬?guī)定了“完善有中國特色社會主義法律體系”這一立法目的，明確了我國立法權(quán)的根本歸屬，即立法權(quán)集中在最高國家權(quán)力機關(guān)，全國只有一個立法體系。中央政府及地方政府、地方國家權(quán)力機關(guān)等雖然也享有一定的“立法”權(quán)，但從權(quán)力來講，屬最高國家權(quán)力機關(guān)的授權(quán)（廣義），排除部門和地方利益對立法的干擾和不利影響。在規(guī)范地方政府、部門規(guī)章性“紅頭文件”和兩院在擬定司法解釋等方面作出了更加明確的規(guī)定。對于長期存在的“一攬子立法”和“無限期授權(quán)”現(xiàn)象進行了糾正，嚴格控制和規(guī)范我國授權(quán)立法。應該說，《立法法》為促進依法行政、保證行政立法的統(tǒng)一性提供了法律依據(jù)。但是，在地方立法權(quán)方面，《立法法》仍賦予全國大概 280 多個城市以地方立法權(quán)，如何在授予地方立法權(quán)的前提下又保障立法的統(tǒng)一性和立法質(zhì)量，將是下一步我國法治政府建設(shè)工作的重中之重。

行政救濟制度的法律實施效果有待加強

權(quán)利救濟是以往我國行政體制中存在問題較多的地方，也是改革開放以來我國法治政府建設(shè)成效最顯著的地方。目前，關(guān)于行政爭議的權(quán)利救濟制度基本已經(jīng)建立。我國先后頒布了《行政復議法》《行政訴訟法》和與其相關(guān)的證據(jù)規(guī)則、司法解釋等一些列法律法規(guī)。在國家賠償方面，我國頒布了《國家賠償法》，制定了相關(guān)司法解釋。但是，法律實施的效果仍差強人意，表現(xiàn)為行政復議、行政訴訟等權(quán)利救濟制度的實施效果公信力較低，司法判決的權(quán)威性得不到普遍承認，行政復議成為解決行政爭議主渠道的目標沒有落地，信訪制度碎片化嚴重，行政訴訟制度的獨特優(yōu)勢作用尚未充分顯現(xiàn)。行政法治要求行政活動以法律為準繩。從實踐的角度，重點在于對行政行為作出合法性的判斷。法院與其他國家機構(gòu)相比具有天然優(yōu)勢，即相對超脫的地位、比較完善的程序、擁有受過最好法律訓練的從業(yè)人員等優(yōu)勢，但司法實踐中法院的這一突出優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來。近期召開的黨的十九屆四中全會明確提出加強對法律實施的監(jiān)督，排除對執(zhí)法司法活動的干預，公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實保障?？梢灶A見，未來一段時間加強法律實施的效果將成為新時期法治政府建設(shè)的重點。