城市要治好用足這三招

文/倪 弋

改革開放40年來，我國城市的數(shù)量、規(guī)模不斷擴(kuò)張，治理日益復(fù)雜。如何提高城市治理水平，滿足人民日益增長的美好生活需要？

就此，專家支了三招：一是共治，納入政府、公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體，促成立體化治理模式；二是精治，用智能化推動(dòng)精細(xì)化，用大數(shù)據(jù)提升治理能力；三是法治，完善相關(guān)法規(guī)，并依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，營造城市治理的法治氛圍。

共治：告別單一主體構(gòu)建立體網(wǎng)絡(luò)

交通擁堵日復(fù)一日、大拆大建循環(huán)往復(fù)、城中村臟亂差難整治……隨著我國城市的迅速發(fā)展，城市發(fā)展過程中暴露的“城市病”時(shí)有發(fā)生。

“導(dǎo)致‘城市病’的因素很多，其中一個(gè)重要原因是城市治理體系滯后，突出表現(xiàn)為城市治理主體過于集中和單一，片面依賴行政主導(dǎo)。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中小至道路兩旁的樹種選擇，大到交通路網(wǎng)規(guī)劃，往往存在隨意性過強(qiáng)、科學(xué)性不足等問題。此外，行政主導(dǎo)的單一治理結(jié)構(gòu)，也難以解決城市治理的統(tǒng)籌難題。有時(shí)候，部門利益的影響難以避免，政府內(nèi)部“橫、縱”不協(xié)同的問題也會(huì)存在。

黨的十九大報(bào)告提出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。在王名看來，這一論述為創(chuàng)新城市治理體系提供了指引。他將城市治理分解為3個(gè)子系統(tǒng)：以政府為主體的公共治理，以社區(qū)為載體的社區(qū)治理，以行業(yè)、社群為主體的社會(huì)治理。后兩個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)行，尤其需要城市治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織和居民自治的作用。

“城市治理長期存在一種觀念上的誤區(qū)，即認(rèn)為城市治理僅是政府部門的‘內(nèi)部事務(wù)’，卻往往忽視了其他主體參與的積極作用。事實(shí)上，城市治理的邏輯起點(diǎn)在人，必須把保障和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展置于中心地位，把最大限度激發(fā)市民參與作為出發(fā)點(diǎn)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長丁志宏認(rèn)為，當(dāng)前越來越多的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾下沉到社區(qū)，社區(qū)治理已然成為城市治理的“最后一公里”。因此，必須構(gòu)建新的治理體系，納入政府、公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體，促成全方位、立體化合作治理模式。同時(shí)，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，保證公民參與城市治理有章可循。公民也應(yīng)形成正確的公民參與理念，依法、理性、自主地表達(dá)對城市治理的意見建議。

精治：既重規(guī)模速度也重質(zhì)量效率

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市越來越大、設(shè)施越來越多，一些尷尬卻經(jīng)常出現(xiàn)：有的市政道路修好后，長期沒有命名，缺少交通指示標(biāo)志；有的井蓋丟失、路面塌陷，雨天走過深一腳淺一腳；有的社區(qū)周邊停車位嚴(yán)重不足，雙向車道被擠成單向車道，消防通道也被堵死……

“強(qiáng)調(diào)規(guī)模和速度，輕視質(zhì)量和效率，城市‘傻大粗笨’，科學(xué)化、精細(xì)化程度不足，是城市治理面臨的一大困境。”在上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授彭勃看來，城市精細(xì)化治理困境的癥結(jié)，在于仍沿用簡單化的治理邏輯應(yīng)對不斷復(fù)雜化的社會(huì)問題。

一是線性邏輯，認(rèn)為治理行為和治理結(jié)果之間存在固定邏輯關(guān)系，將復(fù)雜的社會(huì)因果關(guān)系簡單對應(yīng)——例如缺錢就給資源，人手不足就配編制，而從條件到結(jié)果之間的復(fù)雜內(nèi)容被遮蔽；二是“績效饑渴”，從績效考量角度“顯著性”高的問題，就容易被重視，體系性、趨勢性、隱含性的重大問題，則往往被忽視——例如核心區(qū)域修得富麗堂皇，而緊鄰的老舊小區(qū)卻破敗不堪；三是“治理潔癖”，過于追求秩序和整潔，沒有統(tǒng)籌施策，兼顧其他需求，導(dǎo)致城市多元性、包容性和便利性降低。

城市治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。專家們普遍認(rèn)為，隨著近年來信息化建設(shè)不斷發(fā)展，智能化將是帶動(dòng)城市治理精細(xì)化的有效途徑。

“例如某個(gè)城市0到4公里出行比重是40%，而步行分擔(dān)率和自行車分擔(dān)率之和是28%，兩項(xiàng)數(shù)據(jù)相差較大，就可以據(jù)此得出該城市的交通結(jié)構(gòu)不合理。”清華大學(xué)交通研究所所長陸化普表示，過去獲取這些數(shù)據(jù)都需要人工調(diào)查，如今依托信息化技術(shù)，能更加準(zhǔn)確、快捷和全面。

“大數(shù)據(jù)日漸普及，完全可以把數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成城市治理能力，實(shí)現(xiàn)從‘經(jīng)驗(yàn)治理’轉(zhuǎn)向‘科學(xué)治理’。” 丁志宏提示，在運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)時(shí)，也要避免治理過程中形成數(shù)據(jù)安全問題和數(shù)據(jù)依賴問題。

法治：嚴(yán)格依法執(zhí)法解決管理兩難

把公共綠地占為私家菜園，把公共道路占為私家車位，把公共樓頂占為私家陽光房……近年來，隨意侵占公共空間、私搭亂建的現(xiàn)象屢見不鮮，違章建筑已經(jīng)成為城市治理的“老大難”問題。

“違章建筑雖然違法，但由于牽涉群眾切身利益，拆違面臨不少抵觸情緒。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海表示，近年來，一些地方希望嚴(yán)格依法拆違，卻因?yàn)闋可娌块T廣、涉及法律多、執(zhí)行程序繁瑣等等因素，要付出巨大執(zhí)法成本，收效也打了不少折扣。

與拆違困境相類似的，還有城管執(zhí)法問題。城管執(zhí)法任務(wù)重、要求高、手段缺等內(nèi)部壓力，與市民現(xiàn)實(shí)生活需求、執(zhí)法環(huán)境欠佳等外部環(huán)境并存，使得城管執(zhí)法長期面臨尷尬。

此外，在城市治理涉及的油煙、攤販等問題上，住戶既想沒有攤販、油煙等影響生活，又想購物網(wǎng)點(diǎn)多、物美價(jià)廉，所以希望把攤點(diǎn)設(shè)置在別的小區(qū)附近。怎樣兼顧管理秩序與群眾需求，也時(shí)常讓城市治理面臨兩難選擇。

在中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授看來，導(dǎo)致上述困境的原因，在于我國城市治理體制規(guī)范化、法治化方面仍存在不足。目前，涉及城市治理工作的有關(guān)規(guī)定，散見于相關(guān)的60余部法律、規(guī)章中。城市管理執(zhí)法依然存在法律依據(jù)不夠充分、部門職能交叉混雜、執(zhí)法程序不夠清晰等問題。

“執(zhí)法時(shí)，為了避免沖突，睜一只眼閉一只眼，無擔(dān)當(dāng)、不作為；或是簡單粗暴，不講程序、藝術(shù)，無原則、亂作為，現(xiàn)實(shí)中，這兩種現(xiàn)象都存在。”劉俊海表示，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，樹立法律權(quán)威，維持城市管理秩序，營造濃厚的城市治理法治氛圍。