由特朗普稅改及影響看中國稅制
——從科技創新的視角

薛 薇，劉志芳，李心婓

(1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038；2.國家開放大學，北京 100039；3.北京林業大學，北京 100083)

2017年12月22日，美國總統特朗普簽署 《2017減稅與就業法案》[1]，對聯邦稅法做了30年來的最大改變，10年間減稅規模約1.4萬億美元。在技術和產業革命不斷深入、全球經濟競爭格局已發生重大變化的歷史時期，此次稅改世界矚目，對全球科技和產業競爭可能帶來重要影響。

1 特朗普稅改舉措與影響

美國稅制由聯邦稅制、州及地方稅制組成，且以所得稅為絕對主體。聯邦所得稅率較高，地方所得稅率非常低；間接稅主要是僅在零售環節征收的 “銷售稅”，征稅權歸屬地方，稅率較低。因此，聯邦稅改都是所得稅改革。

美國上一次大規模減稅是里根政府20世紀80年代稅改( 《1981經濟復興法案》 《1986年稅收改革法案》)。特朗普稅改與里根稅改都是基于 “供給經濟學”理論，認為減稅會擴大稅基從而增加稅收收入、減少財政赤字。因此，兩次稅改有很多相似之處，都將 “降低稅率、擴大稅基、簡化稅制”作為稅改的主要內容。但特朗普稅改與里根稅改的最大不同在于：順應科技與產業變革趨勢，提升美國經濟長期競爭力而非應對短期經濟衰退。特朗普稅改實際上發生在美國經濟良好時期，2017年GDP年增長2.25%，非農失業率4.1%，CPI在2.1%。特朗普稅改的基本邏輯是：降低創新創業成本，鼓勵企業特別是小企業科技創新，支持技術創新與金融資本結合，吸引境外資金匯回并投資新興產業，形成新一輪創新創業潮；大幅降低生產成本，推進中高端制造業向美國 “回流”(見圖1)。據美國國會預算辦公室(CBO)估算，C型公司(繳納公司所得稅)、個人和 “穿透實體”(除C型公司外的其他企業，不繳納公司所得稅，僅按 “流經原則”由股東繳納個人所得稅)從此次稅改中所獲減稅分別占減稅總規模的37%、31%和32%[2]。里根稅改有助于美國維持戰后最長一次經濟增長，且為之后的創新創業潮奠定稅制基礎；但此次大規模 “減稅”也證明，財政赤字會大幅 “抵消”減稅效果，且以高債務、高利率、高貿易赤字等為代價，經濟增長并不強勁。因此，總體看，特朗普稅改有助于提振美國經濟，樂觀情況下可能促使GDP增長率重回3%以上；但稅改長期效果并不確定，對經濟增長的促進作用存在較大爭議。比如，美國稅收基金會(Tax Foundation)預測稅改在10年內會使GDP平均每年多增長1.7%[3]；但稅收政策中心(Tax Policy Center)預估該效果只有0.42%[4]，部分經濟學家認為美國4%非農失業率說明美國經濟已達 “充分就業”，稅改對經濟增長的刺激作用將很小。此外，稅改會進一步惡化財政赤字和貿易赤字，帶來嚴重后果。雖然美國財政赤字占GDP比重由2009年9.8%下降至2017年3.5%，為減稅提供了空間；但該比例仍超過國際公認安全警戒線3%，債務總額占GDP比重則一直上升已超過100%[5]。在美聯儲加快 “縮表”和加息預期下，債務成本也將大幅上升。此外，美國始終保持美元國際貨幣地位和較低居民儲蓄率，財政赤字必然進一步擴大美國貿易赤字。

1.1 特朗普稅改保持美國稅制對創新創業的普遍激勵，有利于美國掀起新一輪創新創業潮

美聯邦稅制中的三項基本稅收制度對科技創新的推動作用較大： “小企業的所得稅支持政策”、 “長期資本利得低稅率”和 “研發稅收抵免”。美國作為當今世界科技創新頭號強國，有利于創新的稅收制度功不可沒，此次稅改加強或保留了有關稅制。

(1)為小企業進一步減稅，有利于支持創業。① “穿透實體”納稅人收入允許20%稅前扣除。 “穿透實體”法律形式包括：S型公司(股東是自然人且為美國居民納稅人，股東人數不超過100人；股票僅有一類，即股東權利相同)、有限責任公司(LLC)、合伙企業和獨資企業。這些企業避免了公司和個人股東雙重征稅，但卻可像 “C型公司”一樣，成本稅前扣除，固定資產加速折舊，虧損結轉抵扣，適用研發抵免等優惠，只是程度有時略小。 “穿透實體”是大量未上市中小企業的理想選擇，約占美國企業總量的95%，企業營業收入的60%以上[6]。2015年S型公司股東人數上限由35人增加到100人，美聯邦政府早開始加大對創業激勵。②提高小企業固定資產投資攤銷額度，新購固定資產基本可在當年實現一次性攤銷。根據美國 《國內稅收法典》Section 179，小企業允許新購各類并使用的特定資產允許費用化并在一定限額下的稅前攤銷。此次稅改將適用該政策的企業門檻由年度新購資產總額200萬上調到250萬美元；攤銷上限由51萬增加至100萬美元；可攤銷資產范圍擴大到非居住房地產附屬物但不包括房地產。超過攤銷上限的固定資產成本還可適用 “獎勵折舊”。因此，小企業新購固定資產實際上基本可在當年實現一次性攤銷。③年總收入低于250萬美元的小企業利息支出可全額稅前扣除。此次稅改取消利息支出據實稅前扣除，年度僅允許扣除不超過企業應納稅所得額30%的部分，不足扣除部分可無限期結轉扣除，但該項政策有效期至2022年底。④大幅降低采用 “收付實現制”的小企業門檻，從年度總收入由500萬提高到2500萬美元。

圖1 特朗普稅改主要內容與目標示意圖

(2)保留研發抵免稅收優惠，有利于激勵企業研發。此次稅改取消了很多減免稅優惠，但明確保留 “研發稅收抵免”，可見特朗普政府對科技創新高度重視。美國聯邦政府早在1981年就開始對企業研發支出給予稅收優惠，是世界上最早實施此類稅收優惠的國家[7]。雖然該政策直到2015年才成為永久性政策，且一直沿用 “增量稅收抵免”方式，但期間歷經超過15次修訂，抵免方法更加簡化、抵免比例有所提高。美國2015年修訂增加對小企業的特別優惠——允許年收入不超過500萬美元的企業將研發稅收抵免額用于抵免企業為員工代扣代繳的薪金稅，其抵免上限為25萬美元。這解決了研發抵免優惠對尚處于虧損的初創和小企業無法激勵的難題，有助于減輕 “輕資產”高科技企業的人力成本支出壓力。

(3)保持 “長期資本利得”低稅率，有利于鼓勵風險投資。稅改未改變長期資本利得0%、15%和20%三檔稅率(見表1)。美國權益性投資包括風險投資對資本利得稅率較為敏感(見圖2)，在長期資本利得稅率保持歷史較低水平和企業所得稅負下降的雙重利好下，美國創新創業有望吸引更多的風險投資。美國風險投資的組織形式以有限合伙為主，按照 “穿透實體”納稅，作為合伙人的個人或非公司納稅人分得的股權轉讓收益適用個人資本利得稅。因此，資本利得稅率對風險投資有重要影響。

(4)降低個人所得稅率，增加富人稅后收入，有利于激勵富人投資。創新創業需要投資。稅改通過降低個人所得稅率(有效期截止2025年底)、調整級次等方式增加富人收益(見表1)，特朗普政府希望富人增加投資的意愿明顯。稅收政策中心估算數據顯示，占個人納稅人10%的收入最高群體所獲減稅占到個人所得稅減稅總額的52%，60%低收入群體僅能獲得個人所得稅減稅總額的17%[8]。但美國收入分配差距有可能被進一步拉大，對美國經濟增長和社會穩定帶來負面影響。

表1 美國個人所得稅率和資本利得稅率

數據來源：Office of Tax Analysis，U.S.Department of the Treasury。圖2 美國長期資本利得最高稅率與資本利得稅收收入

1.2 特朗普稅改大幅增強美國稅制對投資美國的吸引力，有利于美國 “再工業化”

稅改前，較高的企業所得稅率被跨國公司CEO認為是影響美國經濟競爭力的最主要因素此次稅改的最大亮點就是永久性地大幅降低聯邦公司所得稅率，原適用較高稅率且稅收優惠較少的制造業、零售業等行業受益較大。

(1)大幅降低公司所得稅率，取消公司替代稅，有利于增加實體經濟投資。C型公司所得稅率由最高35%的四檔累進稅率統一為21%水平稅率，美國公司所得稅率(聯邦稅率和地方稅率)降到OECD國家平均水平(見圖3)。僅就稅收成本而言，美國與中國等國家的企業稅負特別是制造業企業稅負進一步拉大(見表2)，有利于美國吸引外資和制造業回流。此外，稅改取消公司替代稅(AMT)。美國 “替代稅”分公司替代稅和個人替代稅，納稅人應稅收入按照 “替代稅”和正常所得稅分別計算所得稅額，并按兩個所得稅額中較高者納稅，以避免納稅人利用稅收優惠過渡避稅。因此，取消公司 “替代稅”使得納稅人稅負更加確定。

數據來源：畢馬威(KPMG)全球稅率調查。圖3 各國企業所得稅稅率變動情況

法定商品稅率法定公司所得稅率稅改前稅改后美國銷售稅2.5%～8%﹡聯邦最高35%+州稅率﹟聯邦統一為21%+州稅率﹟歐洲國家增值稅標準稅率平均值約20%平均值約20%中國增值稅標準稅率16%+附加稅費0.64%～1.6%※25%

注：*美國在最終消費環節征收銷售稅，稅率由各州、縣和區三級政府自行制定，屬于純地方稅種。其中，生活必需品的稅率一般為零或非常低。

﹟美國州公司所得稅率較低，平均4%。因此，稅改后，美國公司所得稅率在25%左右。

※中國增值稅標準稅率在2018年5月1日由17%降到16%；附加稅費包括城市維護建設稅和教育費附加，都以實際繳納的增值稅為稅基，總稅率包括10%(市區)、8%(縣、鎮)和4%(其他)不等。

(2)制造業 “穿透實體”減稅優惠，有助于制造業創業。 “穿透實體”納稅人收入允許20%稅前扣除優惠不適用于來自法律、金融、會計、咨詢、經紀和健康等特殊服務業。特殊服務業主要是指依靠名氣、知識、技能等經營，在美國屬于 “被動商業活動”，但工程和建筑服務業除外。制造業和其他服務業將是該項稅改的主要受益對象。

(3)增加 “獎勵折舊”比例，有助于固定資產投資。企業在2017年9月27日至2022年期間取得并投入使用的特定資產(有形資產但不包括建筑及其附屬物)支出當年可獲得100%獎勵折舊；2023年至2027年獎勵折舊比例每年遞減20%。這對資本化支出較大的制造業企業是重大利好。

(4)大幅降低境外利潤稅負，激勵境外利潤回流。①全球稅制改變為股息屬地征稅制。稅改前，美國居民企業需就其來自世界的股息紅利按最高35%的公司所得稅率納稅；稅改后，無論股息是否匯回，來自持股10%～50%的境外子公司(非房地產信托結構)的股息紅利免稅，來自持股超過50%的 “受控外國公司”的股息適用10.5%的全球最低稅。其中，受控外國公司(CFC)是指任一外國公司50%以上的表決權或股票價值，在該公司納稅年度中的任何一日都由一個或多個美國股東所擁有或被視為由美國股東擁有。美國此次稅改順應了股息屬地征稅趨勢，境外利潤適用稅率大幅降低，旨在鼓勵美國公司海外利潤匯回。②對尚未完稅的境外利潤，新增稅率較低的 “境外利潤匯回稅”，作為新老稅制的過渡性政策。其中，現金及等價物稅率為15.5%，非現金資產稅率為8%，都遠低于35%的原最高公司所得稅率，且允許8年分期繳納。其中，8年分期繳納是指：前5年每年繳納8%，之后3年每年分別繳納15%、20%和25%。但美國很多跨國公司利用稅制漏洞將大量利潤轉移至愛爾蘭、百慕大等避稅地，所得稅負實際非常低，因此對減稅可能并不敏感。特朗普稅改雖增加了多項反避稅措施，但在全球未建立統一的國際反避稅規則下，單一國家的國際反避稅難度較大、成本較高。

2 審慎評估特朗普稅改對中國經濟和科技創新的影響

特朗普稅改效果有不確定性，我國也在全面推進供給側結構性改革，但此次稅改對我國吸引外資、制造業轉型升級和創新驅動發展等都可能帶來較大壓力和影響，值得我國高度關注。

2.1 中國外資吸引力可能下降，部分外資存在外流風險

美國在稅改前就是全球吸引FDI最多的國家，且保持較高增長勢頭；相反，流入中國的FDI增長停滯，2016年僅是流入美國FDI的34.2%，中美兩國差距拉大(見圖4)。特朗普稅改大幅降低美國投資成本，再加上美國本身良好的法治、營商和創新等環境(見表3)，世界資金向美國聚集的可能性進一步增加。

數據來源：聯合國貿易發展組織(UNCTAD)統計數據。圖4 全球吸引FDI前三強國家年度FDI流量和占比

營商環境排名其中:稅制環境排名總稅費率(%)(TTCR)利潤(%)TTCR勞動力(%)TTCR*其他(%)TTCR辦稅耗小時數年繳稅次數美國8位36位43.827.99.86.117511中國內地78位130位67.311.048.18.22599英國7位23位30.718.110.91.71108

注：*企業為雇員必須承擔的稅費，主要包括薪金稅或養老保險金等。

資料來源：世界銀行 《2017年全球營商環境報告》、普華永道(PWC) “Paying Tax 2018”。

2.2 中國制造業 “世界第一”可能不保，中高端制造業存在轉移風險

美國在稅改之前就表現出 “制造業回歸”的強勢勁頭。2014—2016年，美國吸引FDI總量中超過50%投資于制造業[9]。在全球CEO對制造業大國排名中，美國已由2010年的第4位上升至2016年的第2位，且被認為在2020年將超過中國成為世界第一[10]。美國制造業增加值占世界制造業增加值的比重自2015年達到18%，比2011年最低點增加了2個百分點(見圖5)。

數據來源：聯合國國民賬戶數據庫(National Accounts Main Aggregates Database)。圖5 世界制造業大國制造業增加值占全球制造業增加值的比重

在信息技術與傳統制造加速融合大趨勢下，具有高附加值的先進制造成為制造業未來發展方向和競爭焦點。美國制造業的傳統和新興優勢符合制造業向先進(智能)制造發展大趨勢(見表4)。這使美國在高端制造上具有全球絕對優勢，在中端制造上也具有較強競爭力。2016年，美國制造業出口中近90%是中高端技術產品出口；近50%的高端產品出口率世界第一，且出口地更具有地域多樣性(見圖6)。特朗普稅改大幅降低制造業成本，再加上制造業現有優勢，美國先進制造可能會更加快速發展。

中國制造業是中國經濟的中流砥柱，在2010年增加值超過美國成為世界第一制造大國(見圖5)。但中國制造業總體尚處在產業價值鏈中低端，出口產品56%是中低端產品(見圖6)；高端技術產品出口比例雖然連續多年增加但出口地局限在亞洲國家，產品全球競爭力還不強。相比較美國，中國制造即使在中端也不具備絕對優勢。中國制造業成本大幅上升已與美國接近，但勞動生產率僅為美國的20%。因此，特朗普稅改可能加劇中國制造業腹背受敵的困境。中高端制造業向外轉移的苗頭已經出現，2017年福耀玻璃、富士康等制造企業赴美投資設廠和希捷等外資制造企業關閉在華工廠在未來可能并非個案。

表4 美國先進制造的比較優勢

注：※數據來源：德勤 《2016年全球制造業競爭力指數》；

﹡數據來源：根據美國勞動力統計局(BLS)數據庫制造業MFP數據計算。數據顯示，勞動生產率提升主要來自資本(包括資本服務)、中間投入和研發投入強度的提升。

﹟數據來源：美國科學與工程統計中心(NCSES)；

*數據來源：根據美國經濟分析局(BEA)數據庫產業增加值構成數據計算

數據來源：聯合國國民賬戶數據庫(UNCTAD STAT Merchandise trade matrix)圖6 2016年世界主要制造業大國出口產品按技術含量劃分的構成情況

2.3 中國對科技創新資源的吸引力可能下降，創新資本和人才存在外流風險

美國在稅改前對全球創新資本和人才的吸引力就呈上升趨勢。根據美國國家科學委員會發布的 《科學與工程指標2018》，2016年，全球風險投資總額超過1300億元，其中超過50%是投資于美國的創新企業[11]，美國吸收風險投資保持全球絕對領先地位。在移民政策趨嚴的情況下，2016年美國移民人數年增長12%，為10年來最高增速[12]。特朗普稅改加強對創新創業激勵和降低境外資本回流成本，可能帶來科技創新資源向美國進一步聚集。

中國科技創新能力進入新階段，創新創業發展較快，但相比美國還存在很大差距，且部分指標有下降風險。2016年，中國吸收風險投資占全球風險投資總額的比例上升至27%，但投資項目中僅58.5%是投資早期項目，比美國該比例低22.5個百分點[13]；高科技領域戰略投資者并購金額44.5億美元，比2015年下降37.2%，2017年繼續下降，并購金額和數量僅恢復至2014年水平[14]；留學生回國率79.4%，比2013年最高點下降6個百分點，人才回流放緩[15]。

3 中國稅制問題與改革建議——科技創新視角

特朗普政府對我國經濟發展的壓制來勢洶洶，且集中在科技創新領域，我國必須積極應對，由特朗普稅改重新審視我國稅制。面對國內外新形勢，我國近幾年也陸續出臺了 “營改增”等企業 “減稅降費”舉措，同時不斷完善激勵創新的稅收政策。但對標美國，我國稅制環境并不理想，特別是增值稅和個人所得稅制度不利于企業科技創新，公司所得稅制度對小企業激勵不足。

3.1 增值稅不適應數字經濟時代產業發展，創新型企業增值稅負相對較高，建議加快構建以所得稅為主體的稅制結構[16]

增值稅因其較高的征收效率、有利于促進產業分工、對經濟影響相對 “中性”等特點，對我國工業化建設和提高稅收收入發揮了重要的積極作用。但在以科技創新為支撐的數字經濟新時代，增值稅并不能適應數字經濟時代的科技創新和產業發展。

(1)創新型企業增值稅負相對較高。增值稅是對企業生產和經營環節的增值額征收，但本質是對工資和利潤征稅。因此， “輕資產”、處于價值鏈高端的高科技企業由于進項稅額較少、人力成本較高、產品附加價值較高，必然面對相關較高的增值稅負，特別是中小高科技企業。雖然增值稅負可向消費者或供應商轉嫁，但轉嫁程度取決于市場供求關系，完全轉嫁較難實現；在經濟不景氣時，轉嫁難度更大。比如， “營改增”后，上市科技服務業企業增值稅負降幅較小，很多有所增加(見圖7)；未上市中小科技服務業企業的增值稅負更是整體上升(見圖8)。

(2)產業融合使增值稅促進經濟專業化分工失去意義。在信息技術革命引領的新經濟時代，專業化分工的生產模式變成協作一體的生產模式，產業融合是突出特征；而增值稅的產生則是順應并有助于促進傳統大工業時代的經濟專業化分工。在產業融合下，產業和產品的界限不再清晰，這在增值稅多檔稅率下使得確定應稅行為的適用稅率變得困難。

(3)以票控稅的征管模式不適應小型生產者。在數字經濟時代，交易成本大幅降低，經濟和社會的組織形態從工業經濟時代的集中化走向信息社會的分散化，生產者按照個性化需求組織生產經營的方式靈活且多變，小型化、靈活性的生產主體可提供個性化產品。個人可依托網路平臺實現個人與消費者的直接交易，淘寶的個人賣家就是典型例子。但在以票控稅的征管模式下可能并不能開具增值稅專業發票。因為增值稅納稅人和征管對象是企業，這符合傳統大工業時代企業是經濟活動主體的時代特征，征管成本較低，只有財務核算健全的單位才可開具增值稅專業發票。

為此，建議加快構建以所得稅為主體的稅制結構。①進一步推進增值稅制度改革，逐步降低流轉稅負。第一，逐步降低并統一稅率，允許不足抵扣進項稅額當年退稅。第二，以最終消費環節的消費稅取代增值稅。征稅對象不再集中在企業，而是個人；征稅環節不再集中在生產和流動環節，而是分配和消費環節。屆時，稅制更加簡單，不再受產業或企業變化影響，稅收征管和遵從成本大幅降低。②加快個人所得稅制度改革，增加個人所得稅占我國稅收收入的比重。特別建議提升個人所得稅的 “公平”性，對以下人群增加稅負：富人、被動投資者、從事被動商業活動和電子商務個人等，并通過大數據等現代信息技術提高個人所得稅征管能力。

3.2 對小企業的有效稅收激勵仍然不足或落實困難，建議創新小企業稅收優惠方式，形成真正有效激勵

我國所得稅制對小企業的有效稅收激勵仍然不足或落實困難。①激勵型所得稅優惠對虧損小企業不能有效激勵，特別是研發費用加計扣除優惠；②小微企業應納稅所得額小于50萬的門檻仍較高，且中小企業股東面臨個人和企業所得稅雙重征稅的壓力更大；③風險投資合伙企業投資所得性質無法 “穿透”至合伙人而增加投資人的稅負，具體來說，合伙制風險投資企業、個人、合伙人分得的投資所得只能按照最高稅率為35%的 “個體工商戶”繳納個人所得稅，而不能按照稅率為20%的財產轉讓和股息所得繳納。創業(天使)投資企業也因無法適用基金業協會明文規定或窗口指導的備案要求面臨難備案而無法享受70%投資額抵扣優惠的困境。

注：①科技服務企業樣本為在創業板和中小板上市的126家 “科學研究和技術服務業”和 “信息傳輸、軟件和信息技術服務業”；②增值稅 (加營業稅)額測算方法是根據上市公司城市建設維護稅和教育附加費適用的稅率倒推企業當年繳納的增值稅額。數據來源：WIND數據庫整理計算。圖7 創業板和中小板科技服務企業單位增值稅負中位數

數據來源：問卷調查數據。有效樣本中，科學研究和技術服務業51家，信息傳輸、軟件和信息技術服務業89家。圖8 未上市科技服務企業單位增值稅負中位數

為此，建議創新小企業稅收優惠方式。①小企業研發費用加計扣除優惠改為研發稅收抵免優惠，不足抵免部分可獲得現金返還或用來抵扣企業應繳的其他稅收，避免小企業難從激勵型所得稅優惠獲益問題；②進一步提高適用小微企業20%優惠稅率并減半征收的應納稅所得額至200萬元，且允許小微企業股東分得的股息免稅，避免雙重征稅；③允許企業虧損結轉時間延長至20年；④允許合伙制風險投資企業、個人、合伙人分得的投資所得性質 “穿透”到個人，按照所得性質適用20%稅率；⑤針對創業投資和天使投資企業特點，單獨制定備案要求；⑥借鑒美國 “S型公司”做法，探索適用小企業的所得稅分類政策。