國際主要市場化生態(tài)補償機制及其對我國相關(guān)領(lǐng)域改革的啟示

摘?要：在國際生態(tài)補償實踐中，呈現(xiàn)出包括交叉遵從、競標參與、生態(tài)市場等市場化程度不同、形式多樣的市場化生態(tài)補償機制，在相關(guān)國家和地區(qū)的不同生態(tài)補償領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，為提升生態(tài)補償?shù)男屎托б妗⒋龠M生態(tài)補償機制發(fā)展起到了重要作用。我國推進市場化、多元化生態(tài)補償補償機制改革，面臨著多元化主體、多樣化對象和補償方式等復(fù)雜情況，充分借鑒這些市場化國際生態(tài)補償機制的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于加快推進相關(guān)改革具有重要的現(xiàn)實價值。

關(guān)鍵詞：市場化多元化生態(tài)補償機制;國際經(jīng)驗;改革啟示

2018年12月28日，國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人民銀行、市場監(jiān)管總局和林草局等九部委局機構(gòu)聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，貫徹落實《中央有關(guān)部門貫徹實施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》（中辦發(fā)〔2018〕12號）、《黨的十九大報告重要改革舉措實施規(guī)劃（2018—2022年）》（中辦發(fā)〔2018〕39號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）等文件精神，加快推進生態(tài)補償市場化多元化改革。在國際生態(tài)補償理論與實踐中，各國家和地區(qū)根據(jù)自身情況，對以市場機制提升生態(tài)補償效率和效益有長期的實踐和研究。這些市場化的生態(tài)補償機制實踐經(jīng)驗，對于科學推進我國市場化、多元化生態(tài)補償機制的改革實踐，具有一定的借鑒意義。

一、歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境補償政策中的交叉遵從機制（cross-compliance）

20世紀90年代以后，面對消費者對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、安全性、性與多樣化的需求，以及環(huán)保人士和消費者對農(nóng)業(yè)部門消除環(huán)境破壞、積極參與環(huán)境建設(shè)的呼聲，1999年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革積極以環(huán)境保護為導(dǎo)向，將生產(chǎn)與所得分離，增加了生產(chǎn)與環(huán)保之間聯(lián)系的要求。歐盟國家（包括脫歐后的英國）對申請者進行直接補償性支付時，必須根據(jù)申請者休耕、轉(zhuǎn)作、農(nóng)提早退休、貧瘠區(qū)域環(huán)境改善計劃的環(huán)境保護意義，通過環(huán)保指標評估，形成相應(yīng)的環(huán)保條件要求。

交叉遵從規(guī)則，指農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)境保護掛鉤的規(guī)則，是農(nóng)戶在申請農(nóng)業(yè)補貼時必須權(quán)衡的補貼規(guī)則。它一般包換基本規(guī)則、關(guān)于土壤環(huán)境保護的規(guī)則、關(guān)于公眾健康的規(guī)則、關(guān)于動物福利的規(guī)則等，執(zhí)行補償政策的具體詳細規(guī)定由各成員國自行設(shè)計，對申請者開展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地保育和生物多樣性及鄉(xiāng)村景觀保護有詳細的規(guī)程和補貼標準規(guī)定，申請者可以根據(jù)自身情況申請相關(guān)項目;政府會對申請和實施過程進行考察，依照不同申請者的環(huán)保貢獻增加或降低一定比例的補貼，甚至可暫停對其進行的補貼。由于歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的生態(tài)補償項目中，農(nóng)戶申請和政府補貼是雙向的，環(huán)境行為和補貼標準具有一定的市場適應(yīng)性，因而市場在這種補償機制中能夠發(fā)揮一定的資源配置作用。

二、美國土地保護儲備項目（Conservation?Reserve?Project）中的競標參與機制

美國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域采取經(jīng)濟措施進行環(huán)境政策干預(yù)歷史悠久，使得農(nóng)業(yè)環(huán)境政策事實上成為美國實施政府生態(tài)補償?shù)闹饕问?其中，土地保護儲備項目是美國歷史最悠久、規(guī)模最大的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目。它發(fā)源于20世紀30年代美國應(yīng)對干旱、沙塵暴、經(jīng)濟衰退，美國開始采用的以自愿支付方式鼓勵農(nóng)戶開展土壤保護和其他農(nóng)業(yè)環(huán)境績效的改善活動，項目期限為一般為10-15年，通過將脆弱的（環(huán)境敏感性）土地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并在其上種植保護性的覆蓋物的方式，保護與改善土壤、水、空氣以及野生動植物資源等。

經(jīng)過長期演化，土地保護儲備項目形成了以環(huán)境效益指數(shù)（Environmental?Benefits?Index，EBI）為核心的項目選擇和考核機制。申請者在提出項目申請后，項目管理單位依據(jù)申請者項目區(qū)位條件、實施成本和產(chǎn)生效益等進行綜合考察，選取能夠以最低成本產(chǎn)生最大環(huán)境效益的項目，由政府向參加該項目的農(nóng)場主提供土地租金，并對采取規(guī)定的保護性措施（例如植樹、種草等）提供成本分擔。相比較歐盟的交叉-遵守機制，這種以EBI為核心的競標參與機制明顯具有更加顯著的競爭性。

三、基于國際協(xié)議和自愿減排的生態(tài)市場

在全球氣候和環(huán)境變化背景下，全球可持續(xù)發(fā)展日益受到國際社會的關(guān)注，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要性越來越受到重視，以碳和主要污染物減排、生物多樣性保護以及景觀服務(wù)等特定服務(wù)為核心的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能保護也正在日益促進生態(tài)市場的形成和擴展，其中尤以碳減排和固碳服務(wù)為核心的碳市場，在國際協(xié)議支持和自愿減排的社會熱情下，發(fā)展的最為顯著。

碳減排和固碳服務(wù)市場的主要標的是以碳當量基礎(chǔ)的碳信用。京都議定書規(guī)定了允許發(fā)達國家向發(fā)展中國家購買碳減排和固碳以抵消本國減排任務(wù)，2008年以來46個國家參與國際糧農(nóng)組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國發(fā)展規(guī)劃開發(fā)署合作的UN-REDD計劃實踐，歐盟和美國等自愿減排碳市場日益發(fā)育，經(jīng)濟和社會發(fā)展碳減排和生態(tài)系統(tǒng)固碳作用日益受到重視。供給端得到社會認可，需求端不斷發(fā)育，形成了碳交易發(fā)展的市場基礎(chǔ)，拓展了碳市場交易范圍。碳交易既有直接交易，也有間接交易。直接交易即減排需求方直接向供給方購買碳減排額，一般會經(jīng)過中間認證環(huán)節(jié);間接交易即由中間商先向供給方購買減排額，然后在碳市場上出售。碳市場的形成，不僅形成了多元投資主體，為生態(tài)系統(tǒng)保護提供了更多的資金來源，也促進了中間媒介和碳金融的形成和發(fā)展。

四、國際經(jīng)驗對中國推進市場化、多元化生態(tài)補償機制改革的主要啟示

交叉遵從、競標參與和生態(tài)市場是當前國際上市場化生態(tài)補償機制中常見、并且也經(jīng)常采用的三種主要模式，它們具有差異明顯的性質(zhì)，并且適用于不同的補償場景，區(qū)別明顯、聯(lián)系緊密。其中，交叉遵從是一種明顯的補償標準市場化機制，由于對競爭條件要求不多，在市場化補償機制中最基礎(chǔ)也應(yīng)用最廣泛;而競標參與是一種具有一定競爭性的補償機制，主要應(yīng)用于支付者、中介機構(gòu)、機構(gòu)保護者之間可競爭選擇場景，能充分利用競爭機制發(fā)揮市場在資源配置中的作用;生態(tài)市場是市場作用發(fā)揮的最充分的補償機制，充分運用了市場的作用，形成了信息充分、市場作用明顯的補償機制。在這些市場化的補償機制中，以中介機構(gòu)為主的第三方都發(fā)揮了非常重要的積極作用，在生態(tài)效益評價、實施效果評估和市場撮合中起到了重要作用，對于市場化生態(tài)補償機制向更高級別演化起到了非常重要的促進作用。

我國區(qū)域差異大，在諸多生態(tài)補償領(lǐng)域開展市場化生態(tài)補償?shù)倪^程中，各種市場條件、經(jīng)濟條件、社會條件和法治條件等均存在著明顯的差異。在這種復(fù)雜多樣的情況下開展市場化、多元化的生態(tài)補償機制，國際經(jīng)驗教訓(xùn)具有十分明顯的啟示作用。一是需要根據(jù)各領(lǐng)域和區(qū)域的具體差異，建立多樣化的市場機制，在產(chǎn)權(quán)清晰、競爭充分、市場普遍發(fā)育的情況下，可以采用生態(tài)市場模式構(gòu)建市場化生態(tài)補償機制;反之，可以嘗試先通過市場化補償標準和競標參與等機制，盡可能的發(fā)揮市場作用，提升生態(tài)補償?shù)男屎托б妗Ｆ浯危浞职l(fā)揮第三方在促進生態(tài)補償中的作用，尤其是要重視和發(fā)揮第三方親近市場、貼近農(nóng)戶、專業(yè)性強等作用，提供專業(yè)化、技術(shù)性和組織性服務(wù)。最后，要加大市場化生態(tài)補償工具的開發(fā)，尤其是加快建立起以生態(tài)補償成效為導(dǎo)向的市場化、多元化生態(tài)補償績效評價工具，促進生態(tài)補償機制的進一步完善。

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