群體性事件處置的法治思考

摘? ? ? 要：近年來，海南省在全面深化改革開放過程中，因土地征用、房屋拆遷、環境污染而引發的群體性事件時有發生，一定程度上影響了社會的和諧穩定。本文認為，堅持依法處置、人權保障、生態保護、源頭治理、司法最終解決等原則，在借鑒國外群體性事件處置經驗的基礎上，從事前處置、事中處置、事后處置三個階段入手，建立全面的、系統的、多層次的預防、控制、處置法治體系，是海南省群體性事件處置標本兼治的良方。

關? 鍵? 詞：海南省;群體性事件;依法處置;應急管理

中圖分類號：D631.43? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0045-08

收稿日期：2019-06-11

作者簡介：張治國（1978—），男，山東博興人，海南政法職業學院副教授，研究方向為憲法學、地方立法。

基金項目：本文系2018年海南省哲學社會科學規劃課題“新時代黎族村寨治理的自治法治德治融合機制研究”的階段性成果，項目編號：HNSK（YB）18-88。

一、群體性事件概念界定

“群體性事件”并非嚴格意義上的學術概念，最初作為一種政治術語在官方文件中出現，常與“突發性群體事件”“群體性治安事件”等概念混用。

從黨政機關發布的文件來看，在公安部于2000年發布的《公安機關處置群體性治安事件規定》（公發[2000]5號）中將“群體性治安事件”定義為：“聚眾共同實施的違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為。”在中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2004年11月8日轉發的中央處理信訪問題及群體性事件聯席會議《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》的通知中將“群體性事件”定義為“由人民內部矛盾引發，群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動”。[1]2009年9月，《黨的建設辭典》再版，群體性事件等新詞被收入其中。該《辭典》將“群體性事件”定義為“由某些社會矛盾引發，特定群體或不特定多數人聚合臨時形成的偶合群體，以人民內部矛盾的形式，通過沒有合法依據的規模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發生多數人語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩定造成重大負面影響的各種事件”。

在學界，由于學者們的研究視角不同，對群體性事件的概念尚未形成統一認識。有學者認為群體性事件是聚眾共同實施違反國家法律、法規或章程的行為，[2]有學者則認為群體性事件是由人民內部矛盾引發的有一定數量人參與并對政府管理和社會造成影響的群體行為，[3]也有學者認為群體性事件是指群體性突發事件，[4]還有學者認為群體性事件是指“突然發生的規模較大，參與人員較多，以擴大事態、加劇沖突甚至實施暴力為手段，以滿足需要為目的，擾亂、影響、破壞社會治安秩序，危害公共安全的行為”。[5]

結合實務界和學術界對群體性事件的理解，筆者嘗試對群體性事件作如下界定：“特定或者不特定群體以表達利益訴求或者宣泄不滿情緒為目的，通過集體上訪、集會、堵塞交通、圍堵黨政機關、聚眾鬧事等方式對政府管理和社會秩序造成一定程度影響的群體行為。”

二、海南省群體性事件概述

海南省因改革開放而生，也因改革開放而興。在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，海南省大力推進自由貿易試驗區建設、中國特色自由貿易港建設和國際旅游島建設，但隨之而來的因重大項目上馬而引發的土地征用、房屋拆遷、環境污染等一系列社會問題也引發了諸多群體性事件。

從誘因上看，海南省群體性事件大致可分為以下幾種類型：一是由土地糾紛而引發的群體性事件。海南省在城鎮化建設過程中，不可避免地會出現土地征收、房屋拆遷等社會問題，特別是島嶼土地資源的稀缺性使得海南省的土地糾紛相較其他省份更為復雜尖銳，一旦不能得到合理解決，極易引發群體性事件。如2018年8月25日，海南省三亞市崖州區大哺叭村部分村民因土地糾紛問題，與到場調查走訪的三亞市公安局崖州分局干警發生沖突，造成數名民警和村民不同程度受傷，部分警用車輛不同程度受損。[6]二是由環境問題而引發的群體性事件。習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出：“人民群眾對環境問題高度關注，環境問題最容易引發群眾不滿，弄不好也往往容易引發群體性事件”。[7]海南省雖具有得天獨厚的生態優勢，但生態環境較為脆弱，已發生多起因重大項目引發的群體性事件，有的甚至在全國產生了重大影響。如2017年1月1日，海南省萬寧市三更羅鎮發生一起因垃圾焚燒環保發電廠選址問題引發的群體性事件，造成6名群眾和8名警察受傷。[8]三是由職工分流安置、行業管理問題而引發的群體性事件。隨著海南省體制改革的不斷深入，大量的“單位人”變成“社會人”，加之其他遺留問題，導致群體性上訪事件時有發生。稍有不慎，小事就會變成大事，個案就會變成群體性事件。如海南省電石廠改制后，因職工住房長期沒有解決，職工四處上訪，群體性事件隨時爆發。[9]四是由交通運輸行業不穩定因素引發的群體性事件。海南省的交通運輸行業因公交線路交叉、跨市縣運營、公交企業改制、出租車公司租金過高等利益沖突多次引發罷運、阻運等群體性事件。如海南省三亞市出租車司機因“承租金”的問題組織罷運，進而引發群體性事件。[10]五是因社會治安問題引發的群體性事件。如2009年3月23日，海南省東方市感城鎮因一起治安糾紛引發部分村民打砸搶燒鎮政府和邊防派出所的突發性群體事件，導致鎮政府辦公樓、邊防派出所和一家旅店多間房屋及設備被損毀，造成直接經濟損失上百萬元人民幣。二十五日中午十二時半，事態出現反復，村民在交界公路橋頭發生械斗，燒毀卡車一輛，造成一人死亡五人受傷。[11]

筆者經研究發現，海南省群體性事件具有以下幾個共性特點：一是以利益訴求為主。“人們奮斗所爭取的一切，都是同他們的利益有關。”[12]隨著權利意識的日漸覺醒，群眾對于利益問題更加敏感。特別是隨著生態文明建設的不斷推進，群眾對優美生態環境的需要在不斷增長。考察海南省近年來發生的群體性事件，群眾的訴求主要是與其密切相關的利益問題，如要求停建可能造成環境污染的項目、賠償損失、歸還被占土地等。二是組織化程度漸高。海南省群體性事件的起因雖多為偶然因素，但隨著事態的發展，一些牽頭者表現出很強的號召力和策劃指揮能力，再加上相近的血緣、地緣和業緣以及共同的利益和情感，往往能夠將相關群體聚集起來，使得群體性事件具備了一般組織性特征。三是無相關利益者參與其中。海南省群體性事件多發于中西部經濟相對落后的市縣，且參與主體主要是邊遠地區農村中的閑散群眾。這些閑散群眾以低學歷青少年為典型代表，由于其長期處于閑散狀態，存在消極壓抑和抵觸社會的心理，遇有事端極易參與其中。四是行為手段偏激。在海南省發生諸多群體性事件中，群眾或在街頭鬧市游行示威，或聚集起來拉橫幅、呼喊口號，甚至出現打砸黨委機關辦公樓、辦公設施的行為，嚴重擾亂了社會公共秩序。

三、西方發達國家群體性事件處置的經驗及對我國的啟示

他山之石，可以攻玉。當前，群體性事件在全球范圍內呈普遍上升趨勢，已成為世界各國共同關心的問題。對西方發達國家群體性事件處置的相關制度和經驗進行比較研究，可以為我國群體性事件的治理提供有益參考。

（一）西方發達國家群體性事件處置的經驗

⒈形成了較為完善的法律體系。如美國以《憲法》為基礎構建了群體性事件處置制度體系，《憲法》在賦予總統和國會宣布緊急狀態權的同時，也確立了緊急狀態下的公民權利狀態，并要求依據事態與性質相適應的原則確定緊急狀態的中止。相關資料統計數據顯示，美國國會先后通過了470余部制定法將包括自然災害、勞工沖突、緊急危機直至威脅國家安全的事件在內的緊急權力授予總統。為防止總統任意行使宣布緊急狀態的行政權，美國國會于1976年出臺了《全國緊急狀態法》，此法成為美國當今緊急狀態法制的核心。

⒉建立了機構完備、職責明確的組織體系。如加拿大的應急管理體系包括總控制層和管理層兩大層次，涉及到多個部門，職責明確。法國則建立了由公共安全局的警察、共和國治安部隊和憲兵部隊組成的組織體系，主要任務就是在各類群體性事件處置過程中做好沿線巡察、分段戒嚴、隱蔽待命、適時介入、清掃街道以及記錄情況等工作，消防、醫療和司法等部門也同時參與其中。

⒊警察具備良好的專業素質，充分遵循合法、合理等原則對群體性事件進行處置。如英國警察在平時執法中就以“柔性”服務贏得了公眾的認可與尊重，且英國法律嚴格限制警察使用武器，因此在群體性事件處置過程中警察嚴格遵循“少用武力”原則，很少出現與公眾發生對峙的情況。

⒋在群體性事件發生后第一時間內利用媒體進行疏導，消除負面影響。如德國警方在處置群體性事件時采取“主動”型工作方針，通過緊跟勤務進度的專業化的媒體服務，爭取發布對外口徑的主動。[13]

（二）西方發達國家群體性事件處置對我國的啟示

⒈建立健全群體性事件處置的法律制度，對宣布緊急狀態、處置主體、權限、程序等問題進行明確規定，將群體性事件處置的整個過程納入法治軌道，使處置主體能夠依據法定的職權，嚴格遵照法定的程序和步驟，采取合法、合理的措施，保證處置工作依法有序的進行。

⒉按照統一高效、分工科學、功能完備、運轉協調的原則建立專業的指揮（處置）機構，平時訓練時要貼近實戰，現場處置時要在充分保障人權的前提下果斷作出決策，迅速控制局勢。

⒊準確把握警察在群體性事件處置時的“度”，根據公共原則和比例原則決定現場警力的數量和隱蔽警力的數量，在武器警械的使用上堅持“不以炮擊雀”，謹慎使用殺傷性武器。

⒋借助新聞媒體及時公開群體性事件的相關信息，積極引導輿論導向，在滿足公眾知情權的同時最大限度地消除事件帶來的負面影響，防止謠言的產生與擴散。

四、群體性事件的治理原則

（一）依法處置原則

依法行政是法治理念和法律制度對現代政府權力行使的基本要求，[14]中央全面依法治國委員會第二次會議強調要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，法治政府建設是重點任務”。構建和諧社會，重心在基層。基層就是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎。各級地方黨委和地方政府是處理群體性事件的權力主體，其權力的大小和范圍必須由法律來界定，其權力的行使也必須按照法律規定的程序來進行。各級地方黨委和地方政府要建立健全基層輿情匯集分析機制，完善矛盾糾紛排查調處制度，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，逐步筑起基層這個維護社會穩定的第一道防線。只有依法妥善處置群體性事件，防止局部性問題轉化為全局性問題、非對抗性矛盾轉化為對抗性矛盾，才能從源頭上減少人民內部矛盾的發生。

（二）人權保障原則

尊重和保障人權是人類文明的標志。我國《憲法》第二十三條明確規定“國家尊重和保障人權”，憲法規定的公民基本權利，是人權的具體體現。各級地方黨委和地方政府在處置群體性事件過程中，要充分尊重和保障人權，特別是公安機關一定要注意保護公民的基本權利，不能隨意動用警力和強制手段把群眾推到對立面去。“政之所要，在乎民心”。解決人民內部矛盾需要各級領導干部牢固樹立群眾利益無小事的觀念，多站在群眾的立場想一想，多做一些解疑釋惑的工作，多做一些得民心聚民氣的工作，珍惜民力民智，解決民困民難，維護民生民利，把群眾工作做實做細做好。

（三）生態保護原則

建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。[15]生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。在生態環境保護建設上，各級地方黨委和地方政府一定要樹立大局觀、長遠觀、整體觀，堅持保護優先，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像保護眼睛一樣保護生態環境，推動形成綠色發展方式和生活方式。特別是就海南省而言，青山綠水、碧海藍天是其最強的優勢和最大的本錢，是一筆買不來也借不到的寶貴財富。2018年4月11日發布的《中共中央、國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》明確將海南省戰略定位為“國家生態文明試驗區”，海南省委省政府要把保護生態環境作為發展的根本立足點，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待這一片海上綠洲和這一汪湛藍海水，努力在建設社會主義生態文明方面作出更大成績。

（四）源頭治理原則

十八屆三中全會《決定》在部署創新社會治理體制時強調要“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”所謂源頭治理，就是找出矛盾和問題的根源性所在，從事件的本源上解決問題。各級地方黨委和地方政府要著眼于新的形勢加強學習，深刻認識和把握新形勢下人民內部矛盾的特點、規律，探索解決矛盾的正確途徑和有效方法，不斷提高正確處理新形勢下人民內部矛盾的本領，及時發現問題，有效預防矛盾。

（五）司法最終解決原則

在現代社會，糾紛解決的機制雖是多元的，但司法解決處于終局的地位。因此，在群體性事件治理過程中，各級地方黨委和地方政府應進一步強化法治思維，改革完善涉訴涉法信訪制度和信訪案件終結制度，處理好非正常訴求及纏訪纏訴等問題。對于群體性事件中的違法犯罪行為和無理要求，要態度鮮明地依法處理。不僅如此，群體性事件的起因通常是利益糾紛，而司法最大的功能就在于定分止爭，依此邏輯，如果能借由司法的渠道解決現實中的矛盾和糾紛，即可從源頭上防止群體性事件的發生。

五、海南群體性事件治理的法治建議

2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題。構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。”改革需要法治保障，法治需要改革推進。新時代，運用法治思維和法治方式構建群體性事件處置的法治體系是海南省全面深化改革的必由之路。基于此，筆者按照公共危機管理的時序將海南省群體性事件處置分為事前處置、事中處置、事后處置三個階段，試圖通過分段建構法律機制使之形成一個全面的、系統的、多層次的預防、控制、處置法治體系。

（一）建構事前防范法律機制

⒈完善現有的法律法規。海南省應充分發揮經濟特區及地方立法自主權，在總結以往群體性事件處置工作經驗教訓的基礎上，參考國外群體性事件處置的相關經驗，對已頒布的《關于預防和處置農村群體性事件的意見》《關于建立社會穩定風險評估機制的實施意見》《關于做好新形勢下群眾工作的若干意見》等文件進行修改，修改內容應對群體性事件的處置原則、處置主體及權限、處置程序等加以詳細、系統的規定。

⒉構建重大行政決策法定程序制度。近年來，海南省重點項目數量呈不斷增長趨勢，已因重大項目開發建設引發多起群體性事件。對此，應按照《決定》“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”的總體要求，結合本地實際設置重大行政決策的法定程序，以此推進行政決策的科學化、民主化、法治化，增強社會對重大行政決策的理解和支持。

⒊健全社會矛盾糾紛化解體系。就社區而言，應建立心理疏導機制，加強對居民的人文關懷和心理疏導，預防或緩解各類社會矛盾的發生。同時，加強對社會輿情的分析研判，充分利用綜治部門網格化管理系統，積極開展社情民意調查，在重視傳統情報手段的同時，加強對網絡、微博、微信等新興媒體輿情的收集分析，對容易引發群體性事件的傾向性、苗頭性問題早發現、早報告、早控制、早解決，盡量將群體性事件解決在萌芽狀態;就公安機關而言，應在日常執法活動中加強對重點地區、重點人群的監控和管理，遇到可能引發群體性事件的矛盾糾紛及時處理并上報。就各級人民法院而言，應定期開展案件情況總結，通過集體分析找出引發群體性事件的誘因以便“對癥下藥”。不屬于法院管轄范圍內的矛盾糾紛，應及時與政法委、維穩辦等相關部門溝通。

⒋加強群體性事件應急管理機制建設。應完善分級響應應急指揮系統，制定總體應急預案，構建公共突發事件監測預警、信息共享、風險評估、應急救援、社會動員和輿論引導機制，以提高突發公共事件的預測預警與應急處置能力。

（二）構建事中控制法律機制

⒈黨委政府主導，多元主體參與。海南省群體性事件特別是大規模群體性事件處置過程中，事發地黨政領導應切實負起領導責任，“一把手”總負責，分管領導抓落實，在確定事件發生原因及群眾訴求后，依照法治原則和社會公共利益原則與群眾現場對話，表明態度，化解矛盾。同時，建立包括各級地方黨委和地方政府、新聞媒體、基層群眾自治組織、社會組織在內的群體性事件應急處理聯動工作制度，明確新聞媒體、基層群眾自治組織、社會組織等參與處置群體性事件的權利和義務。

⒉制定處置預案，規范處置程序。海南省群體性事件處置過程中，事發地黨政機關應依據相關法律規定，結合現場實際情況，與其他參與主體共同制定全面、科學的處置預案。同時，嚴格規范處置程序，避免出現不作為、亂作為的現象。

⒊處置措施合法、合理。海南省群體性事件處置過程中，事發地黨政機關應堅定維護法律權威、維護社會穩定的立場，采取“可散不可聚，可解不可結，可順不可激”[16]的軟著陸方式，依法教育，疏導和處置相結合，在緩解和疏導上下功夫，處置工作要有理、有利、有節，慎用警力、警械，以免進一步激化矛盾。但對于出現嚴重暴力犯罪行為或嚴重妨害公共安全、影響社會穩定的的群體性事件，應依法迅速采取強制措施予以制止，避免造成更為嚴重的后果。

⒋建立信息公開制度。海南省群體性事件之所以發生，大多是由政府與群眾之間的信息不對稱所致。因此，事發地黨政機關在處置過程中應及時向群眾公開其所掌握的信息，引導輿論導向，澄清謠言，平息群眾的不滿情緒。需要重視的是，發布的信息必須做到客觀、真實、可信，否則將帶來比小道消息和謠言更惡劣的消極影響。

（三）構建事后處置法律機制

⒈妥善化解矛盾。找出引發群體性事件的直接原因，采取可行措施化解矛盾，這是群體性事件事后處置工作的重中之重。一是構建多元主體參與的群體性事件事后處置模式。引發海南省群體性事件的誘因錯綜復雜，不是單靠哪一個職能部門就能獨立解決的。因此，應按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的思路，由海南省各級地方黨委和地方政府主導，公安、司法、紀檢監察、信訪法制等部門相互配合，事件評查組協助，律師、群眾組織、社會團體、基層群眾自治組織等社會力量廣泛參與，共同推動群體性事件事后處置工作順利開展。二是制定切實可行的處置方案。處置方案要注意多元主體利益的平衡，不能傾向于某一方，以免引起新的矛盾和糾紛。同時，要最大限度地實現法律效果、社會效果和政治效果的統一，力爭做到解決到位、教育到位、穩定到位、處罰到位。

⒉切實保障人民群眾合法權益。海南省各級地方黨委和地方政府應從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題、民生問題入手，辦好事、做實事，為人民群眾排憂解難，讓所有社會成員都能感受到黨和政府的溫暖。一是要保障人民群眾的經濟權。要加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，政府職能重心放到公共服務與社會治理上來，建立公共服務投入穩定機制，著力解決當前人民群眾反映強烈的民生問題，保障人民群眾的就業、居住等權利。二是要保障人民群眾的政治權。應借助社會網格化管理模式深入了解群眾訴求，并通過體制機制改革暢通群眾訴求表達渠道，保障群眾的選舉權和被選舉權。三是要保障人民群眾的受教育權。海南省的教育與內地省市相比還較為落后，各級地方政府及教育主管部門一方面要加大教育投入，不斷提高教育水平，另一方面要合理配置教育資源，為海南各市縣人民群眾提供公平的教育環境。

⒊依法處理違法犯罪行為。對群體性事件中違法犯罪人員依法進行處置時，大多數普通參與者與少數組織者、策劃者、煽動者應區別對待，嚴格依照法律公正處理。構成違法犯罪的，要依法追究刑事責任;構成行政違法的，要進行治安處罰。這樣不僅能夠維護法律的尊嚴，還能強化人民群眾的法律意識，使之能自覺履行法律規定的義務，依法維護自身的權利。

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（責任編輯：劉亞峰）

On the Thinking of Rule of Law on the Handling of Mass

Incidents in Hainan Province

Zhang Zhiguo

Abstract：In recent years，in the process of deepening the reform and opening up in an all-round way in Hainan Province，group incidents caused by land acquisition，house demolition and environmental pollution have occurred from time to time，which to a certain extent affected the social harmony and stability.This paper holds that it is a group event in Hainan Province to establish a comprehensive，systematic and multi-level legal system of prevention，control and disposal by adhering to the principles of disposal according to law，human rights protection，ecological protection，source control，and judicial final settlement，based on the mature experience of foreign group event disposal，and starting from the three stages of pre disposal，in-process disposal and post disposal A good way to treat both the symptoms and the symptoms.

Key words：Hainan Province;mass incidents;be dealt with in accordance with the law;emergency management