三圈理論視域下鄉村治理現代化問題研究

摘要：鄉村治理現代化是國家在新時期下提出的新的鄉村治理理念。鄉村治理現代化之路應是一個整體系統推進的過程，需要各種治理要素整合到位。本研究基于三圈理論，分別從價值圈、能力圈、支持圈梳理了當前鄉村治理現代化面臨的問題，并進一步針對性的提出優化建議以推進鄉村治理現代化的落地。

關鍵詞：三圈理論;鄉村治理現代化;耐克區

一、問題的提出

三圈理論是由馬克·莫爾（Mark·H·Moore）在《創造公共價值：政府戰略管理》一書中提出的，莫爾提出公共管理的最終目標是為社會創造出更多的公共價值。三圈理論強調，一項公共決策或者項目在實施時必須要對三方面因素進行充分考慮與論證：第一，評估一項決策方案或項目能否創造出公共價值，是否將公共利益作為方案的終極訴求，稱為“價值圈”;第二，對于政策方案或項目在執行中的限制條件必須加以分析，即能否具備人、財、物等方面的資源條件以實現政策目標，稱為“能力圈”;第三，充分重視與政策相關的利益相關者的意見和態度，獲得他們的認同和配合是成功落實政策的關鍵，稱為“支持圈”。三圈疊一起，?形成七個不同區域（如圖1），？其中三圈達到結構性平衡狀態，即圖1“耐克區”，政策或項目的實施的才能達到理想目標。目前國內學者對于三圈理論的研究主要集中在以下兩個方面：第一，對于三圈理論內涵的分析;第二，將三圈理論用于一些社會問題的研究。

鄉村治理現代化與我國新時代的農村發展戰略高度契合。鄉村作為最基本的治理單元，是國家治理體系的“神經末梢”，鄉村治理的成效不僅決定著鄉村社會的發展、繁榮和穩定，也體現著國家治理的整體水平。實現鄉村治理現代化，有利于打造共建共治共享的現代社會治理格局，推進國家治理體系和治理能力現代化。可見在新時代背景下，探討鄉村治理現代

化問題具有一定的現實意義。本研究以三圈理論為理論基礎，剖析鄉村治理現代化面臨的困境，從“三圈”出發，分析鄉村治理現代化困境的成因：價值導向不足;能力資源匱乏;支持力度不夠。最后利用三圈理論，探討鄉村治理現代化“耐克區”的擴展策略。

二、鄉村治理現代化

基層治理現代化是一個集合性的概念，包括治理治理制度、治理理念、治理結構的現代化。從治理制度來說，鄉村治理現代化應具有健全的制度體系作為保障，采取更加民主化的治理方式。從治理理念來說，應強化服務理念，并不斷更新工作方式方法以求能與村民不斷變化的需求相匹配。從治理結構來說，應實現鄉村治理資源、治理主體、治理制度與鄉村文化的有效整合。在實踐中，鄉村治理現代化應是一個整體系統推進的過程，僅通過對當前鄉村治理問題的小修小補企圖實現鄉村治理現代化不太現實。

三、三圈理論下鄉村治理現代化困境分析

（一）“價值圈”：鄉村治理現代化的“公共集體主義精神”導向不足

在三圈理論中，“價值圈”傾向于公共價值的研究，但當前的鄉村治理正面臨一種集體主義精神衰敗的困境。在費孝通先生的認識中，我國傳統的鄉土社會以村落為單位，人口流動僵化，靠鄉土社會的地方性“規矩”來維持鄉村社會的有效運轉，在一定意義上我們可以這種地方性“規矩”看成“熟人社會”背景下培育出的地方性集體主義精神，所謂集體主義精神，“是指一個集體在長期的共同生活和共同社會實踐基礎上形成和發展起來的，為集體大多數成員所認同和接受的思想品格、價值取向和道德規范，是一個集體的心理特征、思想情感的綜合反映”。改革開放政策對于我國社會發展具有里程碑式的意義，在促進國家經濟飛速發展的同時，也推動了我國鄉村社會的巨大變遷。20世紀90年代后我國城市化進程加快，鄉鎮社會的勞動力大量涌入城市，老人和兒童成為留守人口。現代性因素不斷由城市向鄉鎮基層社會滲透，鄉鎮內部村民的就業、收入、社會交往等呈現出多元化的需求，加速瓦解了傳統鄉村社會“差序格局”的人際關系，變革著鄉鎮基層人口的思想和生活方式，鄉鎮內村莊的異質性不斷強化，傳統的以“規矩”為代表的地方性共識受到沖擊，“熟人社會”的特征逐漸被變異、被沖淡，“半熟人的鄉村社會”建構起來，村民之間即熟悉又陌生，村民個體對于自身利益的追求，約束個人行為的“規矩”不斷被僭越，鄉土秩序面臨巨大的挑戰，加大了我國鄉鎮基層政府有效治理的難度。

（二）“能力圈”：鄉村治理現代化的“能力”資源缺失

“能力圈”側重于資源的可獲取性，而經濟資源短缺是鄉村治理面臨的一大難題。農業稅未取消前，鄉鎮基層政府有強制性代表國家向村民征稅的權威，農業稅取消后，鄉鎮基層政府的強制性權威被極大削弱，與村民的聯系紐帶被切斷，財力收入銳減，為維持鄉鎮基層政府的有效運轉，鄉鎮基層在財力上依附于上級政府，這種財力的依附導致鄉鎮基層政府成為上級政府意志的代表者和執行者，“對上負責，對下脫離”高度概括了鄉鎮基層政府的現實存在狀態，鄉鎮基層政府日益淪為一個“懸浮型”的組織。在我國西部地區，大多鄉鎮基層政府自身沒有增創收入的能力，單純的靠國家和上級政府轉移支付來獲取財政收入，鄉鎮基層政府的自主能力較小，極大影響到鄉鎮基層政府社會治理的積極性。在國家經濟大發展的背景下，鄉鎮基層社會征地矛盾沖突不斷，鄉村利益群體通過正式和非正式的手段不斷向鄉鎮基層政府施加壓力，基層群體性對抗事件頻發，維穩成了基層政府是首要工作。鄉鎮基層政府在治理中，“農村公共品供給無力、鄉村債務化解困難、鄉村干部‘不出事邏輯等一系列新的治理困境和危機，鄉村治理在拋棄‘過度積極后走向了另一個方向——‘消極不作為”。鄉鎮基層政府社會治理積極性的缺乏，導致形式主義的工作作風嚴重，為應對上級檢查與評估，短期權宜性措施治標不治本，基層社會治理問題依舊突出。

（三）“支持圈”：鄉村治理現代化的“支持”力度不夠

簡略縱觀我國的鄉村治理發展歷程，主要經歷了鄉紳或宗族長老治理制度、盈利性經紀人制度、人民公社、鄉鎮村治等幾個重要的階段，鄉鎮基層社會的人口絕大多數是農民群體，從國家的角度出發，國家公權力在基層鄉鎮社會的發展是一個由神圣化到世俗化的過渡，“公共權力本身從神圣化走向世俗化的過程也是村民不再面臨必須從事公共參與的壓力，因此，村里普遍存在的一個現象是，男性青壯年多在外務工經商，忙小家的致富，對村里的事務了解不多，熱情不高”。鄉鎮基層群體就其所占有的政治和經濟資源而言，社會—經濟地位較低，政治參與渠道不暢。

就我國鄉鎮基層社會的發展而言，一方面，改革開放后，社會階級結構趨向于開放化，人口流動管制放寬，經濟發展，外流務工農民往返于城市與鄉村之間，在鄉鎮基層政府治理中呈“不在場”狀態，配第——克拉克定理突顯，鄉鎮基層社會外流人員的工人身份不斷強化而農民特征日漸淡化，外流人口的政治參與率大大降低。這種現象也驗證了李普賽特的經典研究：“任何社會的階級結構越開放，其工人階級在政治上越冷漠;社會的層次越森嚴，其下層階級可能建立自己強大的政治組織”。另一方面，我國基層政府治理中變異出的“宗族政治”、“村霸政治”等，不能有效代表基層民眾的訴求，基層群體的參與也很難影響到鄉鎮基層政府或村民自治委員會的政策決定，基層群體治理參與的生態不完善，被動的參與鄉鎮基層治理工作，導致基層群體參與治理的效果不是很理想。

四、鄉村治理現代化“耐克區”的擴展策略

（一）價值圈擴展策略：培育鄉鎮社會集體主義精神

（1）樹立鄉鎮基層政府社會治理的共同價值目標

近幾年來，鄉鎮基層社會勞動人口的大規模流動，村民之間互動減少，個體觀念不斷強化，人際關系的“原子化”特征愈加明顯，“基層群眾的利益目的理性不斷增強，這在一定程度上帶來財富的增加，但也伴生了傳統村民互助合作網絡的解構、公共性的消解和損公肥私、損人利已等現象的出現”。在基層社會治理中，要重視集體主義精神的重構，整合個人碎片化的利益訴求，形成應以鄉鎮群體的公共利益為前提，以制度為保障，以人的全面發展為宗旨，建立鄉鎮基層政府社會治理的共同價值目標，打造“共建，共治，共享”的基層現代化治理格局，用共同的價值目標驅動鄉鎮基層社會群體像石榴籽一樣緊緊抱在一起，為共同的利益而努力，引領人們朝著共同的方向堅定不移地前進，實現集體利益的最大化。

（2）重建鄉鎮基層社會文化，強化基層鄉鎮群體對于集體意識的心理認同

“文化是依靠價值、規范以及風俗習慣等發揮作用的。由于文化整合屬于深層次整合手段，所以它對集體認同感，個體意識有著深刻、深遠的影響。一個持續的、用于維持社會運動參與者忠誠和承諾的集體認同感的創造，本身就是一個文化成就”。文化在鄉鎮基層社會發展中的巨大整合作用是顯而易見的。改革開放后，現代化成果不斷向鄉鎮基層社會蔓延，現代化的價值觀不斷重塑基層群體的認知，原有的在集體生活中形成的傳統文化分崩離析，群體之間關系不斷疏離，公共的善不斷遭到挑戰。在鄉鎮基層社會治理中，鄉鎮基層政府應認識到文化在維持鄉村社會中發揮的獨特作用，重視基層社會文化的建設工作，大力挖掘原有的鄉村文化，豐富鄉村社會文化活動，整合基層社會的文化資本，培育鄉村社會的互助精神，抑制群體之間“功利化”的過度無序發展，強化個體對于集體的認同，維護基層社會秩序，為基層社會治理的有序推進打下良好的文化基礎。

（二）“能力圈”擴展策略：規范鄉鎮基層政府行為，調動其治理積極性

（1）嚴格推行“問責制”

鄉鎮基層政府作為與廣大農民群體聯系最緊密的群體，其一言一行都影響著基層群眾對于我國政府形象的評價，這對于鄉鎮基層政府行為的規范化提出了更高的要求。在未推行“問責制”之前，政府官員不用為自己錯誤的決策承擔責任，造成了國家資源的大量浪費，以公謀私的行為盛行。2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，明確對有因工作失職造成特別重大安全生產事故發生或連續發生重大事故的黨政領導干部實行問責。在鄉鎮基層政府部門推行“問責制”，明確了鄉鎮基層政府職責，規定政府官員要為自己的失當行為和失當決策承擔責任，可以有效遏制公權力占有者濫用權力，規范鄉鎮基層政府治理行為。

（2）合理配置縣、鄉鎮財政權力

農業稅取消后，鄉鎮基層政府失去了直接的財政收入來源，該舉措削弱了鄉鎮基層政府的治理能力及治理積極性，即便鄉鎮基層政府有治理的積極性，“巧婦難為無米之炊”，迫于財政壓力最后不得不放棄一些好的社會治理舉措，鄉鎮基層政府在社會治理中呈現出“不作為”的邏輯。在現實社會的實踐過程中，鄉鎮基層政府處于國家權力體制的末端，“責大權小”，財權與事權的不平衡性導致鄉鎮基層政府在財政方面對上級政府具有很強的依賴性。為調動鄉鎮基層政府社會治理的積極性，在國家財政權力分配體系中，應適當的選擇給予鄉鎮基層政府一定的財政權力，讓鄉鎮基層政府在財政相對自主的情況下積極開展治理工作，真正做到為廣大人民群眾謀福利。同時，為防止鄉鎮基層政府在治理中的腐敗問題，也要加強對鄉鎮基層政府公共財政使用情況的多方面監督，從而實現公共財政的效用最大化。

（三）支持圈擴展策略：倡導多元治理主體的參與

（1）鄉鎮基層政府對基層群體角色認知的轉變

在農業稅未取消前，基層群體作為被管制的對象，需要服從鄉鎮基層政府強制征稅的命令。農業稅取消后，鄉鎮基層政府與基層群體之間更多的由“管制關系”轉變為“服務關系”。在當今社會，單方面的政府管理在解決復雜的基層事務時顯得勢單力薄，影響甚微，因此政府治理營運而生，強調多主體參與的治理受到更多人的親睞。在基層治理理論中，更多的提倡將治理主體放在平等的地位，采取措施調動基層群眾參與治理的積極性。在治理理論主導的背景下，鄉鎮基層政府要及時改變對于基層群體角色的認知，轉變“機械性推行政策”的工作方式，防止出現鄉鎮基層政府的悶頭努力反而受到基層群體抱怨的現象。

（2）有效回應鄉鎮基層群眾的需求，改善鄉鎮基層政府形象

中國社科院出版的《中國社會發展年度報告2013》一書中提出：“我國公眾對于政府的信任程度越往基層越低”。這種低信任度更深層次來說是由于鄉鎮基層政府與基層群體互不信任導致的，鄉鎮基層政府在政策的執行中，往往考慮的是如何更好的完成上級的任務，而不是考慮如何有效回應基層群體的需求，實現基層群體的利益最大化，普通基層大眾一直作為一個邊緣的群體而存在，被動的參與基層治理。在官民關系緊張的背景下，要吸引村民參與政府治理活動，政府首先要做的是聽取基層群體意見并積極回應群體的需求，緩和官民關系，改善鄉鎮基層政府在基層群體中的形象。

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項目基金：

本研究受“中央民族大學碩士研究生自主科研項目資助（項目編號：SSZZKY-2019026）”。

作者簡介：

馬芳，中央民族大學管理學院在讀研究生，研究方向：鄉村治理。