軍民融合體系中科研院所改革發展模式探索

盧道真 禹 飛 夏 楠 陳志嘉

（陜西省創業投資協會，西安 710000）

軍民融合創新體系是國家實施創新驅動發展戰略的重要載體。這個體系的建設主要包括兩條路徑，一是打破傳統國有軍工研發生產體系的圍墻，改變國有主體治理結構，引入市場機制，激發活力，提升能力，提高效率。具體表現形式為國有機構的混合所有制改革。二是打破傳統軍品市場供應體系的圍墻，降低準入條件，引入民營企業，從而引入競爭、打破壟斷，開放創新。具體表現形式為調整民進軍的市場準入政策。兩條路徑的最終目標都是提升國防建設的創新能力，實現與國民經濟的協調發展。這其中，國有科研院所作為我國科研體系和產業體系的重要組成部分，其發展問題極其重要，更是第一條路徑實際承載的主體。陜西省創業投資協會結合業務實踐，總結分析提出了8種院所改革發展和孵化企業的模式，重點探討了在國家出臺一系列有關國企改革、促進科技成果轉化的政策背景下，科研院所如何面向市場，真正建立產權明晰的現代企業制度，健全經濟實體的獨立法人地位，建成多種所有制的混合型經濟體系，最終實現由“政府主體型”向“企業主體型”轉變，成為架構靈活、獨立運行、市場引領、創新發展的現代研發型企業主體。

一、研究背景

陜西是國家工業布局的重要基地，也是科研力量的主要集中地，在推進以科研院所為主體的軍民融合創新發展方面具有五大優勢。

（1）政策優勢。為響應中央和國務院出臺的政策，近年來陜西出臺了《陜西省促進科技成果轉化若干規定》（“陜九條”）等突破性政策，包括建立科技成果市場定價機制。科技成果通過協議定價的，無需經過本單位審批，通過詢價和公示即可，科技人員職務科技成果轉化收益比例不低于90%等。

（2）投入優勢。2016年陜西省的R&D投入419.56億元，研發投入強度達2.19%，位居全國第八、西部第一。其中，150家獨立法人科研院所，承擔了62%的研發投入，超過260億元，平均研發投入為1.73億/家。

（3）平臺優勢。陜西是全國第三個創新型省份。西安是中央全面綜合創新改革實驗區，西安高新區是國家自主創新示范區。西安航空、航天、兵器基地和漢中航空產業基地是國家級軍民融合產業示范基地。地方還組建了工業機器人、先進復合材料、電子信息、增材制造等10個軍民融合產業聯盟。這些平臺的主要任務就是推進軍民融合和科技成果轉化。

（4）人才優勢。陜西擁有各類科研機構1171家、高等院校108所、省級以上各類平臺605家、國家級重點學科126個；有兩院院士67人，各類科研人員110萬人，在校大學生120萬人。特別是擁有軍工企事業單位百余家，航空、航天等六大軍工行業在陜西均有布局。

（5）產出優勢。2017年，全省技術合同交易額達921.55億元，位居全國前列，其中60%以上是科研院所完成的。近5年，陜西共有168項科研成果獲國家科學技術獎，位居全國第4位。陜西“軍轉民”企業有300多家，其中總規模過億元的企業有80多家，西飛公司、西航公司、航天四院、航天六院、陜西電子信息集團等5家龍頭單位的營業收入過百億元。陜西的“民參軍”單位有589家，其中民營企業452家（每年新增100多家）。2016年陜西省軍民融合產業實現總收入2476億元。

因此，陜西在國家軍民融合體系建設中具有極其重要的地位。響應國家政策，抓住“成果轉化、國企混改、軍民融合”等一系列舉措出臺的契機，深化院所體制改革，培育市場競爭主體，帶動地方經濟發展，既是地方經濟轉型升級的關鍵所在，也是國家軍民融合創新體系模式的破題要求。

自2000年起，陜西地方政府和一部分省屬院所在企業化轉制后，就意識到科研院所只有從國有事業單位或者國有全民所有制企業只有進一步深化機制改革才能參與市場競爭。改革的途徑包括進行治理結構調整，開展無形資產再分配，鼓勵核心骨干持股等方式。這其中的典型代表是“一院一所”模式。西北有色金屬研究院通過“三位一體、母體控股、股權激勵、資本運作”的國有控股模式，孵化了29家企業，實現了院所收入從2003年的1500萬到2017年的104億，15年保持30%增速的跨越發展；自2010年起，西安光機所作為中科院在陜西省的公益類研發機構，通過“開放辦所、專業孵化、創業生態、擇機退出” 的開放孵化模式，快速孵化了近300家科技型中小企業，成為院所推動成果轉化和產業發展的又一個典型。仔細分析院所轉制發展經驗，都會發現都有一個共同點，就是資本市場高度認可院所的深厚底蘊和研發能力，當條件適合時，敏銳的投資人會第一時間參與到院所改制過程中來。西北有色院的孵化企業中有1家在主板上市，3家掛牌新三板，其余的20多家企業也都有投資機構參與。西安光機所孵化體系聚集了近30億的天使基金，已經有10個企業在新三板掛牌。因此，如何更好地調研、總結院所企業培育和成果轉化模式，是院所合理合規進行深化改革的需要，也是創業投資參與發展的需要。圍繞這一主題，陜西省創業投資協會組成調研組對陜西軍工領域近80家院所和孵化企業進行了調查研究，總結出科研院所通過建立市場主體，助推成果轉化的8種模式。希望能夠對這一方面的改革工作有所啟發和促進。

二、基本情況和問題

十二大軍工集團在陜西的科研院所及院所辦企業共計百余家，分布涉及軍工各行業。總體來看，陜西軍工領域科研院所產業覆蓋全體系，科研能力代表國家水平，每年形成大量的成果，培養了大批的創新人才。但受制于意識環境和體制機制，目前絕大部分院所的創新和產業能力集中在院所母體，孵化企業數量很少，研發和生產任務主要來源于國家任務安排，缺乏主動對接市場能力。經過調研，目前面臨的問題主要包括以下5個方面。

（一）國資管理機制障礙

大部分軍工院所隸屬于中央國資委，且各央企集團體系中體制審核嚴格，目前涉及成果作價和投資企業等均需要上報上級審批，部分院所控股投資500萬以上的項目還需財政部審批。此外，部分院所推動“資產證券化”，即將有產業發展的業務裝到上市公司中去，事業部或非股份制的企業與資本融合，這就存在體制審批和資本核查的雙重制約，落地速度較慢。

（二）混改的管理動能不足

軍轉民的受益方主要來自于掌握院所關鍵技術或從事生產經營的事業部或經營生產部，而軍轉民的管理方主要來自院所科研規劃部或產業管理部門，前者的積極性更多來自于產業轉化發展及團隊股權激勵，后者的積極性更多來自于集團主導推動及崗位晉升。且目前體制內各種資源向軍品傾斜，從事軍品項目的團隊不愿從事民品項目。因此，集團總部若不主導推動事業部企業化等重組改制，基層生產經營事業部的積極性很難推動軍轉民項目產業化。

其改制前后對比見表2。

2.適用范圍

（1）具有隱形通道的院所。軍工院所整體改制需要財政部和國防科技工業局共同批準，能夠通過審核的院所較少。因此，在軍工院所改制名單下的院所，實際上就獲得了政策隱形通道。國防科工局宣布啟動首批41家軍工科研院所轉制工作，軍工科研院所轉制工作正式啟動并進入實施階段，其中陜西軍工試點單位有4家。

（2）軍工集團中前期準備充分的院所。國防科工局啟動院所改制工作以來，要求各軍工集團按照院所劃分標準盡快提交下屬各科研院所的正式改制方案，下屬院所根據自身產業基礎，堅定改革決心和明確改革方向，將方案上報所屬集團及國防科工局，前期批量改制的院所準備較為充分。這就為整體改制打下了堅實的基礎。

3.具體案例

西安電力電子技術研究所是我國唯一從事電力半導體器件工藝技術、變流技術研究的專業研究所。2010年研究所進行整體改制，成立西安派瑞功率半導體變流技術股份公司，積極引入國家開發銀行、中信資本、省內資本等戰略合作伙伴，增資擴股，現已發展成為一個具有現代科學管理模式的科技型股份制企業。圖2為西安派瑞功率半導體變流技術股份公司的股權結構示意圖。

4.優勢分析

事業單位轉制成企業法人后，依托軍轉民的先進技術，改變國有企業的制度和生產關系，利用生產關系的改變來促進生產力的進步，企業活力顯著激發，企業法人治理結構進一步完善，企業發展水平和盈利能力顯著提高，從而改變了內部企事業兩種體制混雜在一起、科研生產分離、互為羈絆的被動局面。

圖2 西安派瑞功率半導體變流技術股份公司的股權結構示意圖

（二）國有控股新設企業轉化模式

1.基本路徑

國有控股新設企業轉化模式即軍工科研院所二級單位或三級單位下屬事業部，由國有主導控股聯合其他資本圍繞其產業基礎或技術優勢而新設的企業。

2.適用范圍

（1）特定事業部具有產業基礎或技術研發轉化優勢。軍工院所在體制內發展過程中積累的技術優勢，按照內部公司化管理和產業上下游需求，研發和培育以事業部為主體的內部運營單位或早中期研發項目，其往往具有一定的產業基礎，將按照項目獨立核算、自負盈虧的原則，為激發團隊的創業激情，由國有控股新設公司。

（2）軍工集團新設公司有名額指標。軍工院所受2005年以來產業多元化和2008年以來新設公司快速擴張的負面影響，軍工院所嚴格實現“瘦身健體”，清理三級或三級以下的子公司，且要求新設的公司符合“技術同源、產業同根、價值同向”的要求，引導“歸核聚焦”優勢產業，因此，新設公司必須在原有公司清算壓縮的基礎上，審批獲得新設公司指標。

3.具體案例

2017年，中國電子科技集團公司第三十九研究所依托雷達通信優勢，由國有控股股東聯合社會資本、創投資本新設公司中電科（浙江）海洋通信技術有限公司，已完成工商注冊，現已投入運營，成為舟山地區十大科技創新企業。圖3為中電科（浙江）海洋通信技術有限公司股權結構示意圖。

圖3 中電科（浙江）海洋通信技術有限公司股權結構示意圖

4.優勢分析

依托現有產業板塊，建立了獨立企業法人治理結構，明確了企業化的產權歸屬結構。公司成立后，建立了規范的組織管理架構和審批決策機制，團隊工作效率和審批效率大大提高，引入產業資本和創投資本，增強公司資本實力的同時，實現投資主體多元化，此外，經營團隊在公司的話語權大大提高，使員工利益與公司利益越來越緊密地聯系起來。

（三）國有控股資產注入原有企業模式

1.基本路徑

國有控股資產注入原有企業模式即軍工科研院所基于“瘦身健體”的要求，對現有產業抱有積極的轉化意愿，將轉化資產裝入現已存續企業，從而完成院所內部經營核算到企業并實現獨立化運行。

2.適用范圍

（1）具有產業轉化的積極意愿。軍工院所在軍轉民領域，通過多年的產業培養和拓展，積累了一定的技術資源和市場資源，短期內具備公司法律化轉移的意愿和能力，但從長期發展的角度，其技術優勢和體制內的資源優勢在逐步減弱，且通過體制外客戶的需求牽引和技術研發引領，能夠不斷升級技術門檻和改進技術工藝。

（2）與現有存續公司屬于相關的產業鏈條，通過體制力量進行融合。軍工院所內部現有存續公司主體屬于院所主業鏈條發展的方向，轉化項目及裝入的資產與存續公司屬于相關的產業鏈條，在院所的統一領導下，將轉化項目全部裝入現有存續企業，原存續企業因為有新的優質資產注入，企業盈利模式和盈利渠道進一步拓寬，為后續引入戰略投資機構，提高現有存續企業核心競爭力和價值估值提供支撐。

3.具體案例

西安康本材料有限公司是由中國航天科技集團有限公司航天動力技術研究院、中國進出口銀行和西安閻良航空基地管委會共同投資成立，是主要供應高性能碳纖維及復合材料制品的高新技術企業。

航天動力技術研究院積極響應國家軍民融合戰略規劃，于2017年8月將西安超碼復合材料公司通過航天動力技術研究院所屬43所，以無償等價劃撥的形式與康本材料公司合并整合。本次整合注資完成后，新康本公司營業收入將達到6億，應稅額增加到3000萬元。目前項目已整合完畢，具體交易結構如圖4所示。

圖4 西安康本公司與西安超碼公司資產整合示意圖

4.優勢分析

突破現有體制限制，激發現有團隊的創業激情，將項目技術優勢和產業基礎盡快注入原存續企業，通過市場化機制運作項目和管理企業，為轉化的項目和原存續的企業注入內在發展動力。

（四）國有控股存續企業引入戰略投資者模式

1.基本路徑

國有控股存續企業引入戰略投資者模式，即軍工科研院所已存續企業基于項目資金或者股權多元化的需求，引入戰略投資機構，通過重組股權架構，優化企業法人治理結構和核心競爭力。

2.適用范圍

（1）產業擴展帶來的資金需求。軍工院所存續企業在產品中試并產業化后，按照市場化運作的方式積極參與市場競爭，在細分領域占有一定的市場份額，市場擴張后，需要加大土地購置、設備等固定資產的投入，由于缺乏有效的抵押物，依靠銀行等間接融資方式有限，通過股權投資引入戰略投資機構，填補資金需求。

（2）產能擴展帶來的市場需求。軍工院所存續企業依然受體制限制，在公司化設立過程中，引入的投資機構主要是所屬院所本部、院所體系內的集團投資平臺，股東單位多為母公司或關聯公司，基于體制內產值規模逐年提升的要求，企業隨之配套的產能不斷提升，產能擴展的同時，需要引入有產業背景的社會投資機構，以加強市場開拓能力和盈利能力。

3.具體案例

航天動力技術研究院所屬陜西中天火箭技術股份有限公司、西安向陽航天材料股份有限公司，航天推進技術研究院所屬西安航天源動力工程有限公司、西安航天遠征流體控制股份有限公司，中國航天電子技術研究院所屬西安航天民芯科技有限公司，上述院所存續公司已經完成或正在進行公司改制。

4.優勢分析

多元化股東結構為軍工院所發展提供支持，其中國有資本體現政策優勢，產業資本體現市場優勢，創投資本體現金融優勢，團隊資本體現管理優勢。通過多元化的股東結構整合，打破黨委會議決策公司發展的被動局面，補充流動資金，擴大產能，提高市場競爭力。

（五）國有參股新設企業模式

1.基本路徑

國有參股企業作為混合所有制經濟的重要組成部分,在新的經濟形勢下，軍工科研院所圍繞前沿技術研發、非主營核心資產或在企業管理等方面不具備優勢的業務，由產業資本作為大股東或并列大股東，通過放棄控股權和管理經營權，聯合其他資本共同設立公司，提高市場運作能力和行業盈利水平。

2.適用范圍

（1）前沿技術研發或者引入第三方技術，軍工院所控股受制于體制或外貿政策限制；

（2）非核心資產，軍工院所愿意讓渡管理權，由產業資本或其他資本控股，并主導企業經營。

3.具體案例

中國兵器工業集團有限公司所屬陜西北方動力有限責任公司圍繞國外微型渦輪發動機技術優勢，由產業集團主導發起，聯合創投資本，共同組建項目公司，主動放棄控股地位，通過參股方式積極引入新技術，為未來訂單市場應用打消顧慮。

4.優勢分析

該模式發揮產業資本和社會資本的市場化優勢，提高國有資本投資收益,既防止國有資產流失，實現國有資產的保值,又提高了國有資本的營運效益，實現國有資產的增值。

（六）契約制轉化模式

1.基本路徑

合作機構通過契約的方式，約定公司產權歸屬、資產使用、收益分配、投資決策、項目退出，通過科研成果轉化實現科技價值。

2.適用范圍

（1）國有機構之間合作，民營或其他社會資本不適用；

（2）要素融合，通過契約的方式實現技術、資本、人才、文化及產業等多要素相互融合，實現1+1≥2的合作優勢。

3.具體案例

中國兵器工業集團有限公司所屬西安近代化學研究所以推進劑領域產品的技術成果、市場、資質許可的使用權出資，慶陽化工有限公司以固定資產及資質許可的使用權出資，以具有市場前景和高技術含量的科研項目為載體，虛擬組建“北方特種材料科技公司”。雙方通過開展產研科技成果轉化合作，優化了資源配置，完成了科技成果轉化和產品的規模化生產，實現了共贏。北方特種材料科技公司重組情況示意圖見圖5。

圖5 北方特種材料科技公司重組情況示意圖

4.優勢分析

該模式克服了注冊實體公司取得軍品生產許可、承研資質困難，組建周期長等不足，具備公司組建快、資源共享、經營靈活等優勢。

（七）產業培育平臺合作模式

1.基本路徑

軍工科研院所目前基于技術優勢和產業優勢，吸引了民營資本和投資機構，組建科研或產業研發平臺，通過協議方式約定知識產權歸屬、投資比例、收益分配、項目退出等合作要素。

2.適用范圍

軍工院所在民用研發的部分技術應用前景看好，但技術研發仍處于實驗階段或小試階段，與產業化還有一定距離的項目。

3.具體案例

中電科熠星西北孵化中心是中國電子科技集團有限公司組建的產業項目技術孵化平臺，一方面依托國有體制內軍轉民項目進行孵化，另一方面面向全社會征集優秀項目，由中電科集團主導對項目(非公司化)前期進行早期孵化，并就孵化的知識產權歸屬、投資階段、收益分配等要素通過協議進行約定，項目科研從小試到產業化階段，由中電科集團主導，引入市場背景的產業資本和財務背景的創投資本，鼓勵核心骨干有條件持股，形成多元化的混合所有者公司化，從而實現個性化需求與科技資源的快速匹配，推動優秀項目更快、更好地落地與發展。

4.優勢分析

目前軍工科研院所通過技術參與項目研發的路徑是通暢的，能夠在短期內實現雙方的合作，通過共建研發平臺，院所獲得社會資本的資金支持，社會資本參與分享技術紅利，為長期合作奠定基礎。

（八）體制外創業發展模式

1.基本路徑

總體來看，軍工企業由于體制相對保守，激勵機制比較傳統，實行員工持股等激勵措施的企業極少，所以大量的科研骨干和團隊走上自主創業的道路。但實際上，這一模式目前按照院所主體推動意愿的不同，細分還包括兩種路徑。一是個人主動性。一部分不安于現狀的院所人才與技術骨干從體制內采取停薪留職或辭職的方式，符合脫密等要求后，聯合北上廣的產業投資資本、社會投資資本共同發起設立公司，實現體制外創業。二是平臺推動性。在國家出臺各項鼓勵事業單位人員離崗創業的政策引領下，一部分院所通過保留事業身份，并給予一定支持的方式，鼓勵非核心領域人才離職創業。

2.適用范圍

個人創業意愿強烈，具有較強企業組織和市場開拓能力。創業后方向與原單位從事領域有明顯區分的研發人員和團隊。

3.具體案例

葉××，從中國兵器工業集團有限公司下屬機構辭職創業，組建陜西雷神智能裝備有限公司。其聯合國防科大、航空航天、中電科、火箭軍、兵器集團、兵裝集團等單位數十位武器裝備領域的專家一起研發和填補了我國軍用地面無人系統方面的空白。趙××，從中國航天電子技術研究院771所辭職創業，組建陜西麟德慣性電氣公司，研制的石英音叉陀螺正在進行工程化完善工作，已批量生產，供應給多家軍工企業，部分產品已列裝。

4.優勢分析

該模式是目前院所科研力量轉化成為“民進軍”企業的主要模式。雖然對于創業者個人風險較大，但對整個軍民融合體系的完善和發展具有非常重要的作用。

四、從投資角度看8種模式的分布

調研組依托陜西省科技成果轉化引導基金所投的210個項目樣本，對其中50個屬于軍民融合類別的項目進行采樣，可以大致看出院所改制在軍民融合孵化企業中的分布情況。

從項目來源看，屬于第一類（整體改制）的2個（4%），第二、三、四類（國有控股）5個（10%），第五、六、七類國有參股10個（20%），第八類（民間自發）33個（66%）。

從行業分布來看，電子通信19項（38%），材料和加工12項（24%），人工智能8項（16%），其他11項（22%）。當然這與陜西本身產業布局特色有很強的關聯性。

從地域分布來看，陜西的項目36項（72%），外地項目14項（28%）。這一比例遠高于總體樣本，210個被投企業中只有91家企業注冊在陜西（43%），說明投資機構對陜西軍民融合項目的偏好性。

從投資估值來看，這些項目平均投資強度為600萬/家。以投后估值來看，注冊1年以內的項目，陜西本地平均1500萬，以外的平均5000萬；5年以內，陜西本地平均3500萬，以外的5500萬，5年以上，都在8000萬以上，估值趨同。這說明由于陜西股權投融資環境的不發達，本地項目估值水平與全國相比有較大差距。另外，這也是提供給投資機構的價值洼地和發展機遇。

五、制度建議

圍繞“十三五”規劃目標，結合陜西省內院所改制的現狀和模式探索，提出以下建議。

（一）開展中央在陜西院所授權地方管理改革試點

基于軍工科研院所的產權關系歸屬于國家不同的部委，行政隸屬于軍工集團，其改制審批還需要財政部和國防科工局審批。而作為改制目標企業，軍工科研院所并沒有處置權，這是軍工科研院所普遍面臨的問題，也是軍工科研院所改革的必要之處。建議選擇有意愿、有基礎的1～2家院所，由地方政府出面，與中央國資委和央企母公司溝通，實施授權管理改革試點。主要內容為涉及成果轉化和新成立市場化研發主體的方案，由地方主管部門審批，報原有管理體系備案。通過先行先試，積累經驗，總結院所改制模式，從而逐步打開體制改革新局面。

（二）鼓勵產業資本、創投基金等多元化主體參與院所改制，完善和優化企業法人治理結構

原科研院所性質上屬于國有企業，在相關政策放開的前提下，有序鼓勵產業資本、創投基金等多元化市場主體參與到院所的混合所有制改革中，有利于建立起現代化的公司治理結構，以及構建各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的國有企業法人治理結構。強化企業內部激勵，降低企業代理成本，形成靈活高效的市場化經營機制，可以為提高公司的持續創新能力提供體制機制支撐。

（三）建立市場化的薪酬福利體系，吸引和留住創新性和前瞻性的領軍人才

院所改制在人才政策上應該以建立市場化的薪酬福利體系為重點，打造核心人才體系、發揮骨干團隊積極性具有重要意義，探索建立市場導向的選人用人和激勵約束機制，實現企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減。

軍工科研院所改革是近幾年國企改革的重頭戲，陜西作為“軍民融合”重地，必將迎來歷史發展機遇。依托“科技資源”與“軍民融合”兩個優勢，加快體制改革和成果轉化步伐，將為陜西省實現“追趕超越”提供原始驅動力，也可為國家軍民融合探索新的發展路徑和可借鑒的模式，具有深遠的意義。