大力推進學前教育普及普惠安全優質發展

■ 河北省教育廳基礎教育處 梁永良

2018年11月7日，中共中央、國務院印發了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱國家《若干意見》）。這是建國以來，第一個以中共中央、國務院名義印發的學前教育專項文件，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對學前教育工作的高度重視，對廣大學齡前兒童的親切關懷，具有里程碑意義。我省依據國家《若干意見》，結合全省學前教育發展實際，研究制定的《關于學前教育深化改革規范發展的實施意見》（以下簡稱我省《實施意見》）于2019年1月3日由省委、省政府印發。兩份意見明確了我省學前教育改革發展的前進方向和重大舉措，是我省新時代學前教育工作的根本遵循和行動指南。全省各級、各部門應當貫徹落實這兩份意見，大力推進學前教育發展，不斷提高學前教育質量和管理水平，切實保障學齡前兒童接受學前教育。

一、堅持五項基本原則

國家《若干意見》明確指出：“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。”這也決定了學前教育發展必須堅持五項基本原則。一是堅持黨的領導，加強黨對學前教育工作的全面領導，確保黨的教育方針在學前教育領域深入貫徹，確保學前教育始終沿著正確方向發展。二是堅持政府主導，落實各級政府發展學前教育責任，加大公共財政投入，著力擴大普惠性學前教育資源供給。三是堅持改革創新，健全管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策制度，破解制約學前教育發展的體制機制障礙，補齊制度短板、激發辦園活力。四是堅持規范管理，依法依規辦園，全面提高保教質量。五是堅持促進公平，加快普惠性幼兒園建設，把更多學前教育資源向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，優先保障家庭經濟困難、孤殘兒童等弱勢群體接受學前教育。

二、實現五項主要目標

國家《若干意見》明確了全國到2020年、2035年學前教育發展主要目標。我省《實施意見》在此基礎上，根據全省學前教育發展實際，在普及、普惠（辦園結構優化）、保障（師資、經費）等方面，規定了我省學前教育發展主要目標。一是普及程度進一步提高。到2020年，全省學前三年毛入園率達到88%，學前教育資源不足問題得到基本解決，基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系。二是辦園結構持續優化。到2020年，全省公辦園在園幼兒占比保持在50%以上，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）達到80%。三是教師隊伍素質整體提升。到2020年，全省公辦園在編教師比例逐步提高，幼兒園教師持證上崗率達到100%。基本形成以本專科為主體的幼兒園教師培養體系。幼兒園教師社會地位、待遇保障進一步提高，職業吸引力明顯增強。四是經費保障體系基本建立。到2020年，建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的經費保障機制。健全公辦園生均公用經費標準和幼兒園教職工配備標準，建立公辦園教師補充機制，完善普惠性民辦園扶持政策、家庭經濟困難幼兒入園資助政策等。五是到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育。

三、采取五大政策措施

國家《若干意見》在肯定成績的基礎上，指出了全國學前教育發展中的困難和問題。我省《實施意見》認為，黨的十八大以來，我省學前教育事業快速發展，資源持續擴大，普及程度大幅提高，教師隊伍不斷加強，管理制度進一步完善，“入園難”問題得到有效緩解。但從總體上看，學前教育仍是我省各級各類教育中的短板，主要表現為：普惠性資源依然短缺，教師數量不足、職業吸引力不強，政策保障體系不完善，監管體制機制不健全，存在“小學化”傾向，部分民辦園過度逐利。我省《實施意見》針對上述問題，制定了5個方面27項解決措施。

（一）在普及方面，加強農村園建設，增加幼兒園總量。一是科學規劃布局。各市縣與本地城鄉總體規劃相銜接，以縣為單位科學編制2019—2022年幼兒園布局專項規劃，合理確定幼兒園發展數量和區域布局，切實做到“一縣一方案”，確保每0.3—1.2萬人設置1所公辦園。二是加快農村園建設。按照“一鄉一公辦（中心園）”的原則，到2020年，全省每個鄉（鎮）辦好1所以上公辦中心園，全部建成省定標準農村示范性幼兒園。按照“一村一園（點）”的原則，每個常住人口在3000人以上的村至少建成1所標準化公辦園。在有小學、教學點的村，按照“園舍獨立、經費獨立、人員獨立、教學獨立”的原則，建設農村小學附設公辦園；在沒有小學、教學點的村，按照服務半徑1.5公里，服務人口0.3—0.5萬人的原則，通過大村獨立建園或設分園、小村聯合辦園的形式建設農村幼兒園。在村級幼兒園難以覆蓋的偏遠鄉村，設置公辦園分園或學前教育服務點。到2022年實現有需求的行政村普惠性幼兒園或學前教育服務點全覆蓋。三是挖潛擴大增量。充分利用騰退搬遷的空置廠房、鄉村公共服務設施、農村中小學閑置校舍等資源，以租賃、租借、劃轉等形式舉辦公辦園。鼓勵支持街道、村集體、有實力的國有企事業單位，特別是普通高等學校舉辦公辦園。對于軍隊停辦的幼兒園，移交地方政府接收，實行屬地化管理，確保學前教育資源不流失。鼓勵有條件的公辦示范園通過舉辦分園、承辦新園、集團化辦園、托管弱園和合作辦園等形式擴大規模，提高優質資源覆蓋面。四是規范配套園建設。2019年6月底前，出臺我省小區配套幼兒園建設管理辦法。老城（棚戶區）改造、新城開發和居住區建設、易地扶貧搬遷應將配套幼兒園納入建設規劃并予以建設，確保配套幼兒園與首期建設的居民住宅小區“五同步”（同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用）。開展對小區配套幼兒園規劃、建設、移交、辦園等方面不合規情況的專項治理，2019年年底前整改到位。五是發展民辦園。將發展民辦園納入縣域教育事業整體發展規劃，創新財政扶持方式，拓寬辦園籌資渠道，引導社會力量更多舉辦普惠性幼兒園。

（二）在普惠方面，大力發展公辦園，積極扶持普惠性民辦園。一是調整辦園結構。堅持公辦民辦并舉，構建以普惠性資源為主體的辦園體系，扭轉“上公辦園難、上民辦園貴”的局面。大力發展公辦園，充分發揮公辦園保基本、兜底線、引領方向、平抑收費的主渠道作用。按照實現普惠目標的要求，全省公辦園在園幼兒占比達不到50%的縣（市、區），2020年提高到50%；已達到50%的縣（市、區），要進一步提高占比。二是規范配套園使用。小區配套園作為公共教育資源，交由當地政府統籌安排，優先舉辦為公辦園；條件不具備的，委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性民辦園。三是扶持普惠園。2019年6月底前，進一步完善省級普惠性民辦園認定標準、補助標準、補助方式及扶持政策。縣級教育部門要逐年認定一批普惠性民辦園，并向社會公布名單。對通過認定的普惠性民辦園，采取政府購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等多種方式予以支持，逐年提高普惠性民辦園比例，提升辦園水平和保教質量。各市縣將提供普惠性學位數量及辦園質量作為獎勵和支持的重要依據，參照公辦園生均公用經費財政撥款標準，對通過認定的普惠性民辦園予以補助。四是分類管理民辦園。現有民辦園根據舉辦者申請，限期歸口進行非營利性民辦園或營利性民辦園分類登記。選擇為非營利性民辦園的不得再轉為營利性民辦園，選擇為營利性民辦園的可以轉為非營利性民辦園。對2016年11月7日前已設立的民辦園，設置過渡期，過渡期限為5年，到2022年9月1日前全部實現分類管理。縣級教育部門每年向社會公布非營利性民辦園的名錄、收費標準以及政府扶持措施及相關情況。五是遏制過度逐利。在投資上，社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性民辦園；已違規的，由教育部門會同有關部門進行清理整治，清理整治完成前不得進行增資擴股。在經營上，參與并購、加盟、連鎖經營的營利性民辦園，應將與相關利益企業簽訂的協議報縣級以上教育部門備案并向社會公布；當地教育部門應對相關利益企業和幼兒園的資質、辦園方向、課程資源、數量規模及管理能力等進行嚴格審核，實施加盟、連鎖行為的營利性民辦園原則上應取得省級示范性幼兒園資質。幼兒園控制主體或品牌加盟主體變更，須經所在縣（市、區）教育部門審批，舉辦者變更須按規定辦理核準登記手續，按法定程序履行資產交割。民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性民辦園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性民辦園資產。加強對民辦園收費的價格管理，堅決抑制過高收費。六是劃片就近入園。探索適齡幼兒分區劃片入園，逐步實現適齡幼兒就近入園、方便入園。有條件的幼兒園應當接收具有接受普通教育能力的殘疾學齡前兒童入園。

（三）在安全方面，落實監管責任，強化監督管理。一是建立監管機制。建立健全各級政府主導、教育部門主管、有關部門分工負責的學前教育監管機制。縣級政府履行主體責任，教育、政法、住房城鄉建設、公安、應急管理、衛生健康、民政、市場監管、價格等有關部門按職能履行職責。二是加強源頭監管。嚴格幼兒園準入管理，完善幼兒園設置標準，加強對教職工資質與配備標準、辦園條件等方面的審核。嚴格執行“先證后照”的民辦園審批制度，由縣級教育或行政審批部門依法進行前置審批，取得辦園許可證后，到相關部門辦理法人登記。三是完善過程監管。堅持“誰主管誰監管，誰舉辦誰主責”的原則，強化對幼兒園教職工資質和配備、收費行為、安全防護、衛生保健、保教質量、經費使用以及財務管理等方面的動態監管。縣級教育部門建立幼兒園基本信息備案及公示制度，向社會及時公布并更新幼兒園基本信息，主動接受社會監督。落實和完善年檢制度，對年檢不合格的民辦園要限期整改；問題嚴重或者整改后不合格的，要責令停止招生或吊銷辦園許可證。四是強化安全監管。教育、政法、公安、司法、衛生健康、市場監管等部門按照職能分工相互配合，加強幼兒園及周邊安全防控，建立全覆蓋的幼兒園安全風險防控體系。加強幼兒園安全設施建設，提升人防、物防、技防能力；實行“四證”（衛生保健合格證、食品經營許可證、消防安全證、校車許可證）許可制度，嚴防事故發生。落實園長安全主體責任，健全各項安全管理制度和安全責任制，加強內部安全管理。五是嚴格依法監管。建立幼兒園責任督學掛牌督導制度，加強辦園行為督導。對存在傷害幼兒、違規收費、違背幼兒身心發展規律等行為的幼兒園，及時責令整改、追究責任；造成惡劣影響的，依法吊銷辦園許可證，有關責任人終身不得辦學和執教；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。六是分類治理無證園。按照“屬地管理”原則，由縣級政府負責無證園清理整治工作。通過整改扶持規范一批無證園，達到基本標準的，頒發辦園許可證。整改后仍達不到安全衛生等辦園基本要求的，堅決予以取締，并妥善分流和安置幼兒。2020年底前，全省穩妥完成無證園治理工作。

（四）在質量方面，改善辦園條件，提升保教水平。一是開展幼兒園達標升級活動。到2022年，全省所有幼兒園在園舍條件、玩教具和幼兒圖書配備等方面達到國家和省定基本標準。二是創設教育環境。加強對幼兒園玩教具和幼兒圖書配備的指導，支持引導幼兒園充分利用當地自然和文化資源，為幼兒創設豐富的教育環境。幼兒園要合理布局空間、設施，為幼兒提供有利于激發學習探索、安全、豐富、適宜的游戲材料和玩教具。三是注重保教結合。在思想上，樹立科學保教理念，建立良好師幼關系。在活動上，合理安排幼兒一日生活，為幼兒提供均衡的營養，保證充足的睡眠和適宜的鍛煉，傳授基本的文明禮儀，培育幼兒良好的衛生、生活、行為習慣和自我保護能力；堅持以游戲為基本活動，綜合組織開展健康、語言、社會、科學、藝術等各領域教育；普遍開展區角活動，鼓勵支持幼兒通過親近自然、直接感知、實際操作、親身體驗等方式學習探索；尊重個體差異，保護幼兒的好奇心和學習興趣，促進幼兒快樂健康成長。四是開展幼兒園“小學化”專項治理。嚴禁教授小學課程內容，糾正“小學化”教育方式，整治“小學化”教育環境，解決教師資質能力不合格問題，制止小學非零起點教學行為，對“小學化”傾向嚴重的幼兒園進行降級、降類處理，直至取消辦園資格。五是加強學前教研。各市縣配備學前教育專職教研員，每個鄉（鎮）確定專職或兼職教研員。落實教研指導責任區制度，加強園本教研、區域教研。培養一批名園長和名教師，引領帶動幼兒園教師提升教科研能力。充分發揮優質幼兒園的輻射帶動作用，加強對薄弱園的專業引領和實踐指導。六是推行鄉村幼兒園一體化管理。由鄉（鎮）公辦中心幼兒園統一管理農村園，使鄉（鎮）公辦中心幼兒園成為當地學前教育管理中心、師資培訓中心、教育研究中心、信息資源中心、家長指導服務中心和幼兒活動基地，帶動區域內學前教育發展。七是加強質量監管。落實國家幼兒園保教質量評估指南和省定評估標準，建立完善幼兒園質量評估體系，將各類幼兒園全部納入質量評估與監測范圍，著重加強幼兒園師資配備、教育過程和管理水平評估，定期向社會公布評估結果，科學引導幼兒園發展。加強幼兒園保育教育資源監管，在幼兒園推行使用的課程教學類資源須經省級學前教育專家指導委員會審核。

（五）在保障方面，提高教師隊伍建設水平，健全經費保障長效機制。一是依標配備教師。適時制定公辦園教職工編制標準，合理核定公辦園教職工編制。及時補充公辦園教職工，嚴禁“有編不補”，長期使用代課教師。民辦園按照配備標準配足配齊教職工。二是依法保障待遇。落實公辦園教師工資待遇保障政策，確保教師工資及時足額發放。多渠道、多方式解決公辦園中非在編教師工資待遇偏低問題，實現同工同酬。按規定落實鄉村公辦園教職工鄉（鎮）工作補貼政策，有條件的地方可試點實施鄉村公辦園教師生活補助政策。依據政府購買服務范圍的規定，可將公辦園中保育員、安保、廚師等服務納入政府購買服務范圍，所需資金從當地財政預算中統籌安排。依法保障村集體、企事業單位等舉辦的公辦性質幼兒園教職工工資發放。引導和支持民辦園提高教師工資待遇，探索完善普惠性民辦園教師工資保障機制。完善幼兒園教師職稱評聘標準，暢通職稱評聘通道，提高高級職稱比例。對作出突出貢獻的幼兒園園長、教師，按照國家有關規定予以表彰和獎勵。三是加強教師培養。實施教師培養層次提升行動，到2020年停止學前教育專業中專層次招生，到2022年實現新入職的幼兒園教師學歷達到專科層次。中等職業學校相關專業重點培養保育員。支持師范類院校設立并辦好學前教育專業，爭取設立1所本科層次的幼兒師范學院，改建3所幼兒師范高等專科學校。創新培養模式，前移培養起點，大力培養初中畢業起點“3+2”分段制、五年一貫制等學前教育專科學歷的幼兒園教師。引導學前教育專業畢業生從事幼教工作，鼓勵師范院校在校生輔修或轉入學前教育專業，擴大有質量教師供給。到2022年，基本解決學前教育專業人才需求的有效供給。四是加強教師培訓。實行幼兒園園長、教師定期培訓和全員輪訓制度，落實國家幼兒園教師培訓課程指導標準，加強師德師風全員培訓、非學前教育專業教師全員補償培訓和未成年人保護方面的法律法規培訓等。通過國家、省、縣三級培訓網絡，實現全省幼兒園園長、教師專業培訓全覆蓋。創新培訓模式，構建高等學校、縣級教師發展中心、鄉片區研修中心、園本研修四位一體的幼兒園教師專業發展培訓體系；采取頂崗置換、網絡研修、送教下鄉、專家指導等多種形式，增強培訓的針對性和實效性。支持師范院校與優質幼兒園協同建立幼兒園教師培訓基地，強化專業學習與跟崗實踐相結合。五是嚴格教師管理。認真落實教師資格準入與定期注冊制度，嚴格執行幼兒園園長、教師專業標準，堅持公開招聘制度，切實把好幼兒園園長、教師入口關。加強師德師風建設，提高幼兒園教師職業素養，培養熱愛幼教、熱愛幼兒的職業情懷。推行師德考核負面清單制度，對違反職業行為規范、影響惡劣的實行“一票否決”，終身不得從教，涉嫌違法的依法追究法律責任。六是加大財政投入。各級政府將學前教育經費列入財政預算，新增教育經費向學前教育傾斜，財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中占合理比例。省級財政繼續安排支持學前教育發展專項資金。設區的市政府統籌教育經費，加大對縣（市、區）特別是財政困難地區的支持。縣級政府承擔學前教育投入主體責任，加大財政投入力度。七是健全分擔機制。自2019年春季學期開始，各地落實省定每生每年400元的公辦園生均公用經費財政撥款最低標準，建立增長機制。因地制宜制定企事業單位、街道、村集體等舉辦的幼兒園財政補助政策。合理制定公辦園收費標準并實行動態調整。2019年省出臺非營利性民辦園（包括普惠性民辦園）收費具體辦法，營利性民辦園收費標準由幼兒園依據辦園成本、辦園水平、當地經濟發展水平和群眾承受能力等因素自主確定。八是完善資助制度。各級教育部門結合當地實際，制定切實可行的實施方案，足額落實本級財政應承擔的資助資金，確保接受普惠性學前教育的家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童得到資助。

四、加強五項實施保障

（一）加強黨的領導。全面加強黨對學前教育事業的領導，按照“管黨建與管業務”相結合的原則，市、縣級黨委教育工作部門或教育行政部門黨組織統一領導和指導幼兒園黨建工作。全面加強幼兒園黨組織建設，實現幼兒園黨的組織和黨的工作全覆蓋。充分發揮幼兒園黨組織的戰斗堡壘作用，保障正確辦園方向，認真做好教職工思想政治工作，厚植立德樹人基礎，為培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人提供堅強組織保障。

（二）健全管理體制。落實省市統籌、以縣為主的學前教育管理體制。積極推動各地理順機關、企事業單位辦幼兒園的辦園體制，實行屬地化管理。省級和市級政府負責統籌加強學前教育工作，落實國家學前教育相關法規制度和發展規劃，推動各地出臺地方性學前教育法規，制定相關規章和本地學前教育發展規劃，健全投入機制，明確分擔責任，完善相關政策措施并組織實施。縣級政府對本縣域學前教育發展負主體責任，負責制定學前教育發展規劃和幼兒園布局、公辦園建設、教師配備補充、工資待遇及幼兒園運轉，面向各類幼兒園進行監督管理，指導幼兒園做好保教工作，在土地劃撥等方面對幼兒園予以優惠和支持，確保縣域內學前教育規范有序健康發展。

（三）完善部門協調機制。各級政府建立學前教育聯席會議制度，定期召開會議，協調各部門力量共同解決學前教育發展中的難點問題。教育部門完善政策，制定標準，充實管理、教研力量，加強對學前教育的科學指導和監督管理。編制部門結合實際合理核定公辦園教職工編制。發展改革部門把學前教育納入當地經濟社會發展規劃，支持幼兒園建設發展。財政部門完善財政支持政策，支持擴大普惠性學前教育資源。自然資源、住房城鄉建設部門將城鎮小區和新農村配套幼兒園必要建設用地及時納入相關規劃，會同教育部門加強對配套幼兒園的建設、驗收、移交等環節的監管落實。人力資源社會保障部門制定完善幼兒園教職工人事（勞動）、工資待遇、社會保障和職稱評聘政策。發展改革、市場監管、財政、教育部門根據職責分工，加強幼兒園收費管理。衛生健康部門要監督指導幼兒園衛生保健工作。民政、市場監管部門或行政審批部門分別對取得辦園許可證的非營利性民辦園和營利性民辦園依法辦理法人登記手續。金融監管部門對民辦園并購、融資上市等行為進行規范監管。黨委政法委組織協調公安、司法等政法機關和有關部門進一步加強對幼兒園安全保衛工作的指導，依法嚴厲打擊侵害幼兒人身安全的違法犯罪行為，推動幼兒園及周邊社會治安綜合治理。公安部門負責加強幼兒園校車安全監管。應急管理部門負責依法對幼兒園進行消防監督抽查。其他各有關部門和群團組織要結合自身職能，為推動學前教育健康發展創造有利條件。

（四）建立督導問責機制。將學前教育普及普惠目標和相關政策措施落實情況作為對市縣政府履行教育職責督導評估的重要內容，作為各級黨委和政府督查工作的重點任務，納入督導評估和目標考核體系。省政府建立學前教育專項督查機制，加強對公辦園建設、小區配套幼兒園建設管理、普惠性資源配置、教師隊伍建設、經費投入與成本分擔機制等政府責任落實情況的督導檢查，檢查結果向社會公示，并作為表彰和學前教育獎補資金分配的重要依據。

（五）研究制定法規規章。加快推進學前教育地方立法，進一步明確學前教育在國民教育體系中的地位和公益普惠屬性，強化政府和各有關部門在學前教育規劃、投入、資源配置、師資隊伍建設和監管等方面的責任，明確舉辦者對幼兒園辦園條件、師資聘任、工資待遇、運轉保障、經費使用與財務管理等方面的責任，促進學前教育事業健康可持續發展。加大對違法違規辦園行為的懲治力度，推進學前教育走上依法辦園、依法治教的軌道，保障幼兒身心健康成長。