從帕累托最優的角度淺論淮河流域水生態補償機制

俞 暉 柳筱瑀

隨著社會經濟的不斷發展，我國的水問題已不局限于防洪、灌溉等傳統方面，而是水資源、水環境、水生態、水災害四大問題相互交織，在這些問題中，水污染問題已成為社會公眾極度關注并亟待解決的重要問題。因此，建立完善水生態補償機制是當前和今后一個時期工作的重點，以期調和區域經濟發展，優化產業結構，促進區域合作，提高水資源管理效率，為流域經濟可持續發展提供支撐和保障。

一、研究綜述

關于水生態補償的研究，目前主要集中在以下幾個方面：

1.補償機制方面

李峻等提出既要在近期充分發揮政府在流域生態補償中的主導作用，又要在遠期著眼于建立市場手段為主的流域生態補償機制；張曉蕾等構建出基于水質—水量的淮河流域生態補償政策框架，包括補償標準、補償形式、補償實施主體三個方面。

2.補償標準方面

饒清華等建立流域水生態補償模型，計算補貼和征稅的標準，周阿蓉等運用條件價值評估法開展了閩江流域生態服務補償標準估算。

3.補償方式方面

劉玉龍提出將新安江上游地區其生態環境保護投入增加到帕累托最優水平，下游地區按照上游地區增加生態環境保護投入的邊際受損率對上游地區進行補償；王軍鋒等系統分析了上下游政府間協商交易、上下游政府間共同出資、政府間財政轉移支付、基于出境水質的強制性扣繳等不同模式。

4.補償實踐方面

以某一流域或某一區域為具體研究對象，介紹本流域、區域的具體做法、成效，研究對象包括長江、淮河、太湖、新安江、永定河、滇池等大小流域，以及西藏、廣西、湖南等省區。

二、相關概念

1.卡爾多—希克斯改進

如果一個人的境況由于變革而變好，因而他能夠補償另一個人的損失而且還有剩余，那么整體的效益就改進了。

2.帕累托最優

在不使任何人福祉減小的情況下，無論如何分配資源都不可能再使某些人的福祉增加。帕累托改進是指一種變化，即在沒有使任何人福祉減小的情況下，使得至少一個人福祉增加。帕累托最優是指沒有進行帕累托改進余地的狀態；帕累托改進是達到帕累托最優的路徑和方法。

3.外部性

某些個人或企業的經濟行為影響了其他人或企業，但沒有為此承擔應有的成本費用或沒有獲得應有的報酬。薩繆爾森在《經濟學》中將外部性定義為“外部經濟效果是一個經濟主體的行為對另一個經濟主體的福祉產生的效果，而這種效果并沒有從貨幣或市場交易中反映出來”。

水資源在利用過程中有很強的外部性，人們因為做好水資源保護工作而使流域內生態良好，這就是正向效應；如果造成水體污染從而導致生態破壞，這就是負向效應。目前，我國的發展現狀是上游地區經濟發展相對滯后，且受財力、物力等多方面限制，做好水資源保護的壓力較大，發展愿望強烈，但在實行嚴格資源節約和環保準入門檻的情況下，放棄了很多發展機會，付出了巨大的機會成本；下游地區經濟發展水平較高，對上游來水的水質、水量要求較高，下游可以從上游保護流域生態環境質量的行為中獲得額外收益，但卻沒有承擔相應的責任。

根據帕累托改進標準和卡爾多—希克斯改進原則，一項改革不允許任何人的利益收到損害（帕累托改進）。如果受損，受益者必須給受損失者足夠的補償，才是公平合理的（卡爾多—希克斯改進），因此，我們需要建立一種高效的補償機制來消解流域水資源的負向外部效應，調整流域內相關利益主體的經濟行為、激勵流域范圍內的生態環境保護，緩解流域生態服務供需矛盾，使上游地區與下游地區共享整個流域經濟社會發展的成果。

三、以淮河流域為例分析流域生態補償的現狀

1.流域概況

淮河流域地處我國東部，跨鄂、豫、皖、蘇、魯5省40市，流域面積27萬km2。流域多年平均水資源總量為794億m3，人均、畝均水資源占有量分別為全國的1/5和1/4，屬嚴重缺水地區。淮河流域水質也不容樂觀，根據水利部淮河水利委員會公布的2012～2016年淮河流域水質狀況（詳見圖1），雖然水質呈現向好趨勢，但是Ⅳ類水以下水質總體占比仍然較大，分別為62.4%、61.1%、53.3%、55.4%、49.4%。在水量、水質的雙重壓力之下，實施水生態補償政策顯得尤為重要。

2.流域生態補償現狀

淮河流域河南、安徽、江蘇、山東四省（湖北省在淮河流域面積較小，暫不考慮）水生態補償情況詳見表1。

圖1 淮河流域2012～2016年水質情況圖

河南省按照“誰污染、誰賠償，誰治理、誰受益”的原則實行“階梯獎罰”，且按月兌現；江蘇省率先提出雙向補償原則，即當斷面水質超標時，由上游地區對下游地區予以補償；當水質達標時，由下游地區對上游地區予以補償；安徽省也實行“雙向補償”，當跨市界斷面、出省境斷面和國家考核斷面水質超標時，責任市支付補償金；斷面水質優于目標水質時，責任市獲得生態補償金。

3.存在的問題

（1）缺乏流域聯合管理措施。淮河流域現行生態補償政策僅局限在省域范圍內，僅為一省范圍內上下游地市之間的補償和獎勵。但淮河流域面積廣闊，地跨多省行政邊界，水生態補償必須加強省際溝通和合作，共同制定適合本流域的生態補償方案。

（2）政府財政補償方式比較單一。在賠償金支付時，主要還是依靠上級政府財政支付的縱向補償模式，而較少使用不同行政區之間的橫向生態補償模式。

（3）缺乏對水量的考察指標。所以各省在計算生態補償金時，均采用水質為主要衡量指標，更多關注水污染問題，而忽略了水資源量的考量。

四、流域水生態補償機制的改進方法

水生態補償既是政府的行政行為，同時也是一項經濟行為，注重實際效益也是題中應有之意。將卡爾多—希克斯改進和帕累托改進的視角引入流域水生態補償機制的制定和實施，通過談判、補償、獎勵等多種手段，努力使流域上下游、左右岸之間最終達到帕累托最優的資源分配狀態。

表1 河南、安徽、江蘇、山東水生態補償辦法實施情況表

1.將水量分配方案成果引入水生態補償機制

目前淮河流域第一批（淮河、沂河、沭河）、第二批（沙潁河、渦河、洪汝河、史灌河）水量分配方案均獲得批準，“依據淮河水量分配方案確定的流域各省分配水量指標是否有超量使用，主要控制斷面下泄水量指標達標情況；結合流域主要控制斷面水質監測信息確定生態補償的主客體，并依據水量、水質各項指標初步計算跨區域之間的基于水量水質的生態補償量” ，更好地解決上下游用水矛盾，避免、消除行政區域間的水事糾紛，實現水資源可持續利用。

2.建立全流域生態補償機制

在各省區域內建立基于出境水質的強制性扣繳流域生態補償金的基礎上，通過上游和下游省份之間的談判，協調流域上下游省份間的利益沖突，逐步建立雙方都可接受的“雙向補償”模式，建立起省內縱向與省際橫向相結合的財政轉移支付補償機制，提高補償資金使用績效，最終達到帕累托最優狀態。當然，這必須有賴于中央政府在宏觀層面進行必要的協調并提供配套的制度支撐。另外，從補償方式上，除了生態補償金之外，智力支持、技術支持、產業幫扶等都可以納入生態補償的范疇之中。

3.建立多渠道的公眾參與機制

水是生命之源、生產之要、生態之基，關系到每一個人的切身利益和基本生存。因此，首先要保證社會公眾有平等參與流域生態治理的權利和機會，通過社會公眾媒體、非政府組織、相關學術研討等途徑，使利益相關者能夠參與到水生態補償的決策和實施過程之中，有利于更好地達成共識，推動工作進展。其次，要繼續宣傳貫徹“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，提高公眾的意識，形成合力，這是生態補償機制建立和真正發揮作用的社會基礎