黔東南州森林采伐限額及近期執行情況剖析

楊學華，吳應祝

(1.貴州省黔東南州森林資源管理站，貴州 凱里 556000；2.貴州省黎平縣林業局營林管理局,貴州 黎平 557300)

1 引言

森林具有生態、社會、經濟三大效益。青山綠水、藍天白云，潔凈的水源、清新的空氣、優美的人居環境已日益成為人們在物質文化需求得到滿足后，對生活品質的更高追求與渴望。由此，保護森林資源，加強生態建設顯得尤為重要。同時，森林資源作為一種可再生資源，在保護的同時，也是應科學合理的進行采伐利用的。當森林生長到一定階段，生長減慢甚至停滯，此時，森林已達成熟林。森林也有一個自然演替的過程，即森林到達到成、過熟期后，即使不采伐，也會自然枯萎死亡。所以當商品林生長量達最大值時，應及時對森林進行采伐利用，重新更新造林，一方面，使森林三大效益得到最大程度的發揮，另一方面，使林地利用率提高，單位面積產出率達最大化。

因為森林生長周期長，為確保其生態、社會、經濟效益平衡發展，我國實行森林采伐限額管理制度。

2 森林采伐限額管理制度簡介

《森林法》第二十九條規定“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量”。“嚴格控制森林年采伐量”即森林采伐限額。森林采伐限額的編制，根據用材林的消耗量低于生長量的原則，屬國家所有的森林和林木，以國有林業企事業單位、農場、廠礦為單位編制，屬集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位編制，達一定規模的集體經濟組織也可單獨編制。森林采伐限額由下至上編制，由上至下下達。即各編限單位以森林資源為基礎，根據合理經營、永續利用的原則，依照法定程序和方法，對其單位內所有森林和林木分別林種測算合理年采伐量，并經縣、市(州)、省人民政府層層審核后，報國務院批準。國務院審核批準后，將森林采伐限額下達至省(直轄市、自治區)人民政府，省級人民政府再分解下達到市(州)、縣(市)、編限單位。森林采伐限額一經批準，執行期為5年。

3 實行森林采伐限額管理的重大意義

一是森林采伐限額管理是《森林法》明確規定的一項重要的法律制度，是國家對森林資源實行的一項保護性措施。二是森林關系國家生態安全，實施森林采伐限額管理，對保障我國森林資源持續增長和生態環境不斷改善有重要作用。三是森林采伐限額管理是控制森林資源過量消耗，保障森林資源持續利用，是調整森林結構、改善和提高森林質量、提高森林整體功能的關鍵措施，是保障森林資源持續增長的重要基礎。四是森林采伐限額管理是保障生態文明建設和林業生態、經濟、社會效益有效發揮的重要措施。

實行森林采伐限額管理是加強森林資源保護和管理的一項重要制度，嚴格執行森林采伐限額，全面推進森林可持續經營，對鞏固生態建設成果，促進經濟社會可持續發展，構建社會主義和諧社會具有重要意義。

4 黔東南州森林采伐限額及執行情況

4.1 黔東南州各時期森林采伐限額

我國自1987年實行森林采伐限額管理制度，黔東南州同步執行。經收集，黔東南州從“八五”期間至“十三五”期間的年森林采伐限額見表1。

從表1可看出，從“八五”至“十三五”時期，以“十五”為分界點，黔東南州采伐限額呈“V”字型變化。1998年我國長江流域發生特大洪澇災害發生后，國家實施天然林保護工程，全面禁伐天然林，調減商品林采伐指標。黔東南州年森林采伐限額從“八五”、“九五”時期的350萬m3左右下降至“十五”時期的196.7萬m3，之后，又逐步回升，至“十三五”期間，年森林采伐限額與“八五”、“九五”時期總體持平，略有增加。

森林采伐限額的各分項限額在不斷調整變化，“八五”時期，只按“消耗結構”進行分項管理，“九五”、“十五”時期增加“采伐類型”分項限額，“十一五”增加“起源”分項限額，“十二五”、“十三五”增加“森林類別”分項限額，取消消耗結構分項限額。森林采伐限額分項限額呈越來越細化管理的趨勢。采伐限額管理由最開始的“采伐限額總量控制”向“采伐限額總量控制、分項管理”轉變，不僅要求采伐限額總量不突破，同時要求各分項限額不得違規占用，突出了森林分類經營的理念，對商品林和公益林的采伐限額管理進行了更明確的規定。

表1 黔東南州各時期森林采伐限額

4.2 近年黔東南州采伐限額執行情況

黔東南州嚴格執行森林采伐限額管理制度，“十二五”期間采取了以下6條有力措施，嚴守了森林采伐限額底線。

(1)嚴格按照采伐限額總量不突破、各分項限額不違規占用的原則加強森林采伐管理。要求各編限單位既不能突破采伐限額總量這條法律底線，又不得違規占用、串用各分項限額。

(2)嚴格按照“采伐計劃隨著資源走”和“公平、公正、公開”的原則陽光分配采伐指標。嚴格要求各縣(市)將年度木材生產計劃按照下轄各鄉鎮森林資源情況按比例進行分解下達。采伐指標分配按用途排序，按照國家、省、州重點項目征收占用林地→受災材清理→公益、民生需求→商業需求的順序排序，商業需求按林齡從大到小的順序排序，按照公平、公正、公開的原則做好采伐指標的分配和公示工作，自覺接受社會監督。

(3)不斷完善森林采伐管理制度。第一，竹林、非林地上林木采伐，由經營者自主經營、自主采伐，不納入采伐限額管理，需上市流通的憑當地村委會或鄉鎮林業站證明辦理木材運輸證。進一步放活了經營權和處置權。第二，推行伐區簡易設計，森林采伐由森林經營者對伐前、伐中、伐后自主管理，林業主管部門提供技術指導和服務。第三，改革森林采伐限額蓄積、出材量雙項控制，實行按蓄積量單項管理，皆伐作業按照面積控制采伐，核定采伐量。

(4)簡化審批流程。商品材采伐依法下放縣級林業主管部門審批，小數額的林農自用材采伐由縣級林業主管部門委托鄉鎮林業站辦理，極大方便了林農。

(5)創新采伐管理方式。2009年，為規范采伐管理，黔東南州率先在全省乃至全國研發了《黔東南州林木采伐管理系統》，并在試點的基礎上在全州推廣使用，用系統發證取代傳統的手工發證，有效避免了超限額發證、手工涂改證件等情況的發生，有效規范了采伐管理，取得良好效果，并獲2011年度黔東南州直機關工委年度目標考核創新獎。 比全國全省提前6年使用系統進行采伐限額管理和發證。2017年，全面啟用全國林木采伐管理系統。

(6)加強采伐跡地更新管理。采用采造結合的方式，督促森林經營者在采伐后及時更新，確保了森林資源可持續經營。

通過以上有力措施，黔東南州“十二五”期間，5年共完成森林采伐量746.6萬m3，其中：2011年采伐量195.8萬m3，占“十二五”年森林采伐限額373.4萬m3的52.4%；2012年采伐量180.1萬m3，占年森林采伐限額的48.2%；2013年采伐量為162.6萬m3，占年森林采伐限額的43.5%；2014年采伐量為102.6萬m3，占年森林采伐限額的27.5%；2015年采伐量為105.5萬m3，占年森林采伐限額的28.3%。各年度采伐量均未突破省人民政府下達的年森林采伐限額總量，各分項限額均未違規占用。“十三五”期間，2016～2017年共完成森林采伐量276.8萬m3，其中：2016年采伐量135.5萬m3，占“十三五”年森林采伐限額381.5萬m3的35.5%；2017年采伐量 141.3萬m3，占年森林采伐限額的37%,詳見附表2。

表2 近年黔東南州采伐限額執行情況

黔東南州在嚴格執行年森林采伐限額管理的基礎上，為林業產業發展提供了原料供給，為林農增收提供了保障。同時因嚴守森林采伐限額底線，確保了森林資源消耗量低于生長量，森林資源可持續增長，全州森林覆蓋率2012、2013、2014、2015、2016年分別為63.44%、62.97%、64.01%、65.03%、66.68%，均位居全省第一位，使黔東南州生態建設與林業產業并駕齊驅，同步發展，呈現了良好態勢。

5 存在的問題

黔東南州嚴格執行采伐限額管理制度，取得了良好成效，但不容忽視的是，也仍存在一些問題。

(1)部分縣在執行采伐政策時打擦邊球，特別是在主伐年齡和皆伐面積上存在把關不嚴的情況。

(2)個別縣、鄉鎮仍存在采伐指標分配不透明、不公開的現象。

(3)與周邊相鄰省份比較，木材稅費偏高，為逃避稅費，濫砍濫伐仍有發生，給森林資源管理帶來一定壓力。

(4)林業生產周期長，短時間內難以滿足林農致富需求，農村勞動力大量外出務工，勞動力缺乏，個別地方出現采后不能及時進行采伐跡地更新的情況。

(5)是一些縣為防止稅費流失，采取稅費征收前移的形式，委托林業部門在采伐證辦證環節征稅，加重林農負擔，很大程度上影響了林農參與林業的積極性。

6 措施及建議

6.1 嚴格執行“十三五”期間年森林采伐限額和政策

(1)執行采伐限額總量不突破、各分項限額不得串換使用。省人民政府下達我州“十三五”期間年森林采伐限額為381.5萬m3，其中，按起源分：人工林323.9萬m3、天然林57.6萬m3；按森林類別分：商品林290.5萬m3(其中：主伐216.2萬m3、撫育采伐15.4萬m3、低產林改造12.1萬m3、其他采伐46.8萬m3)、公益林91萬m3(其中：更新采伐39.3萬m3、撫育采伐36.6萬m3、低效林改造2.8萬m3、其他采伐12.3萬m3)。“十三五”期間年森林采伐限額是每年采伐林地上胸徑5cm以上林木蓄積的最大限量，各地必須嚴格執行，各編限單位均不得突破，州、縣(市)均不得截留。不同編限單位間的采伐限額不得挪用，同一編限單位內不同權屬、起源、森林類別、采伐類型的各分項限額不得串換使用。

(2)加強天然林保護，嚴禁對天然林實施皆伐改造，嚴禁對天然林實施以獲取木材為目的的商業性采伐(即主伐)。

(3)取消集體的年度木材生產計劃，實行采伐限額和木材生產計劃并軌，以采伐限額作為統一控制指標。

(4)放寬對部分林木采伐管理。采伐竹林、非林地上林木和經依法批準占用征收林地上的林木，不納入采伐限額管理。除采伐林地上的林木(含經依法批準占用征收林地上的林木)必須辦理林木采伐許可證外，采伐竹林和非林地上的林木可以不辦理林木采伐許可證，由經營者自主經營，自主采伐，不需辦理林木采伐許可證，需上市流通的，憑當地村委會或鄉鎮林業站證明辦理木材運輸手續。竹材及其制品的運輸，暫停納入憑證運輸管理范圍。

(5)進一步提高森林采伐審批和辦證效率。縣級人民政府林業行政主管部門可委托其派出機構或鄉鎮人民政府核發許可證，具體委托事宜由各縣自行確定；農村集體經濟組織采伐林木的，可以按小班或地塊發證；因同一建設項目或者自然災害等原因需要采伐林木的，可跨小班或地塊發證；個人采伐林木實行一戶一證。推行網上審批、辦證，提高辦證效益和切實解決林農反映“辦證難”的問題。

(6)推行伐區簡易設計。農村集體經濟組織申請采伐集體林時，應依據相關技術標準編制簡易伐區調查設計；林農個人申請采伐時，可由林農自行或委托他人根據林木采伐許可證上需要填記的因子編制簡易伐區調查設計；同一林農在同一年內一次申請采伐人工商品林蓄積量在10m3以下的可免于設計。

(7)改革采伐控制方式。對森林采伐限額繼續實行蓄積量單項管理。皆伐作業按照面積控制采伐，核定采伐量。在實施皆伐時，在林木采伐許可證規定的四至范圍和面積內，如已采伐林木的蓄積量超出林木采伐許可證規定的蓄積量，采伐單位或者個人應當在林木采伐許可證上填記的有效期內向發證機關提出追加采伐指標的書面申請，發證機關經審查核實后，對其超出原批準采伐蓄積量的25%的部分可予以追加采伐指標，補發追加的采伐指標所需的林木采伐許可證，該指標在當地本年度的采伐限額中扣除。

(8)積極促進部分用材林的科學合理利用。對已編制森林經營方案的短輪伐期用材林、速豐林和工業原料林，其主伐年齡可依經營方案確定，同時適當放寬對其皆伐的坡度和面積控制，具體放寬幅度由各縣級人民政府林業行政主管部門自行確定。

(9)改革采伐監管方式。將過去的由林業部門執行的“伐前撥交、伐中檢查、伐后驗收”的全過程監管模式，改為現在的由森林經營者對伐前、伐中、伐后自管理，林業行政主管提供技術指導和服務。

6.2 嚴格執行“計劃隨著資源走”和公平、公正、公開的原則分配采伐指標

縣、鄉要按照“計劃隨著資源走”和公平、公正、公開的原則，科學、陽光分配集體林采伐指標。縣級可依據森林資源總量、可采資源比例，將采伐指標分解到鄉鎮。鄉鎮按照先民生后商業的順序進行排序，將采伐指標分配給有需求的林權所有者。采伐指標分配情況要通過網絡、電視、公告欄等方式向社會公示7d，自覺接受社會公眾監督。嚴禁倒賣采伐指標和將采伐指標分配給沒有森林資源的單位和個人。州級將開展對采伐指標分配的督查，對采伐指標分配不公開、不透明的縣鄉將予以通報。

繼續按照森林保護“六個嚴禁”執行專項行動的要求，嚴厲打擊亂砍濫伐等破壞森林資源的違法犯罪行為

6.3 采取采造結合的方法

以縣為主，以鄉或村為單位，對上兩年度采伐不及時更新或更新質量不合格的，下年度在采伐指標安排上予以扣減，直到更新造林合格為止。對單位或個人，按《森林法》規定，不再發給采伐許可證，直到完成更新造林任務為止。

6.4 取消代收稅金工作

建議按職責分工，林業部門不再代稅務部門在采伐證辦證環節收取林業稅金。由稅務部門按照國家稅務政策，在木材加工銷售環節依法據實征收稅金，減輕林農稅賦負擔。