土地管理法重大修改，對基建及片區開發項目影響幾何？

文/ 中倫律師事務所 周蘭萍 宋茜 張留雨

2019 年8 月26 日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《關于修改<中華人民共和國土地管理法>、<城市房地產管理法>的決定》，并將于2020 年1 月1 日起正式實施。本次通過的《<土地管理法>修正案》（以下稱《修正案》），是在總結我國近年來土地制度改革，特別是農村“三塊地”改革經驗的基礎上形成的具有創新性、突破性的成果。由于土地是基礎設施建設和新型城鎮化領域最重要的資源，因此《修正案》也受到了基礎設施建設領域和城市開發領域的廣泛關注。結合項目經驗，筆者認為，本次《修正案》至少會在以下幾方面對未來的城市建設、城市開發、農民權益保護及生態環境保護等產生重大影響。

影響一：國有建設用地征收程序規范化，征地拆遷成本將進一步提高。

隨著我國城鎮化進程的不斷推進，為開發目的而盲目“圈地”、任意“占地”的情形時有發生，因征地拆遷引發的社會矛盾、訴訟糾紛也經常見諸報端。本次《修正案》規定對征地亂象予以回應，規范化管理集體土地的征地程序，并就征地補償原則和補償標準提出進一步要求：

1、規范集體土地的征收程序?！缎拚浮穼⒃瓉淼恼鞯嘏蠊娓臑榕肮?，在征地過程中，進一步強調被征地農村集體經濟組織和農民的知情權、參與權和監督權，倡導和諧征地、陽光征地，化解潛在征地矛盾。簽訂補償安置協議的政府方主體也明確為縣級以上人民政府，提高了政府在征地拆遷過程中的公信力。

2、完善集體土地征地補償原則和補償標準?！缎拚浮窂谋Ｕ鲜У剞r民長遠生計出發，從法律層面設計了更為合理的征地補償原則和征地補償標準確定方法。在征地補償計算方面，以片區綜合地價取代過去的年產值倍數法，并在原有土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上增加了村民住宅補償費和被征地農民社會保障費的規定。

由此可見，在《修正案》正式實施后，因基礎設施建設和連片開發需要而征收集體土地的程序將被進一步規范，從失地農民生活保障出發，征地補償標準較之此前無論是補償內容還是補償標準均會有所增加，這些變化都將導致國有建設用地的征收、儲備成本的增加，并相應傳導至基礎設施建設及連片開發的投資成本中。

影響二：基本農田保護升級，片區開發項目策劃規劃需順勢而為。

為確保糧食安全而實行最嚴格的耕地保護制度始終是《土地管理法》的核心要義。在片區開發類項目的策劃和實施過程中，最為棘手的問題往往也是遭遇“基本農田”。本次《修正案》在過去基本農田保護規定的基礎上，將“基本農田”的表述進一步提升為“永久基本農田”并納入數據庫加以嚴格管理，以再次強調和顯示堅守耕地紅線的決心。同時，《修正案》也從我國城市發展不平衡、耕地后備資源不平衡的實際出發，對永久基本農田的占比做出了微調，從過去“一刀切”地要求基本農田應占本行政區域內耕地的80%以上，修正為“一般應占本行政區域內耕地的80%，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定”。永久基本農田若確因國家能源、交通、水利、軍事設施等重點項目建設選址難以避讓的，涉及農用地轉用或土地征收的，必須經國務院批準。

從《修正案》對永久基本農田執行的最嚴格保護制度來看，未來在片區開發項目中若遇“永久基本農田”地塊，建議優先從規劃方案入手，以保護性開發為切入點，對永久基本農田采取避讓措施，以免耽誤項目開發進度。

影響三：本次《修正案》規定在盤活農村集體資產的同時注重農民利益保護，并構建了產權清晰、多元參與的土地管理機制，未來包含“村企合作”在內的多元參與開發保護機制將大有可為。

農村土地制度改革涉及廣大人民的切身利益，此次《修正案》規定積極響應了黨的十八屆三中全會提出的“縮小征地范圍、規范征地程序，完善對被征地農民、合理、規范多元的保障機制”，在農村土地確權登記明晰產權歸屬的基礎上，盤活農村土地資產，并通過界定“公共利益”限縮征地范圍、宅基地制度改革和集體經營性建設用地入市交易等制度設計，強化農民利益保護，構建包含農民在內的多元主體參與土地開發建設的土地管理制度。

首先，《修正案》厘定了國家征收集體土地時應遵循的“公共利益”的外延?！缎拚浮烦艘幏痘鞯爻绦蛲猓€首次以列舉的方式明確，國家因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居住房工程建設需要以及土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內實施成片開發等六種情形下可以依法征收農民集體所有的土地。同時，上述征收所對應的“建設活動”還應結合具體情形，符合相關規劃、計劃或國務院自然資源主管部門規定的標準。該規定將使政府在征收農民集體土地時不能再隨意引用“公共利益”原則，在無確定項目或非因公共利益的情況下任意征地、盲目擴大征地范圍，從而侵害農民利益。

其次，從農村土地確權登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出機制，《修正案》充分尊重農村村民的意愿。隨著國家城鎮化進程加快和城鎮化發展不平衡加劇，愈來愈多的“一戶多宅”、“老舊房不拆、新增人口無地批”等現象出現，對此，本次《修正案》規定，除了允許農村村民出賣、出租、贈與住宅外，還允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，以改善農村村民居住環境和條件。

最后，農村集體經營性建設用地流轉正式登上歷史舞臺，未來包含“村企合作”在內的多元參與的開發保護機制將大有可為。

過去的新型城鎮化、文旅康養、田園綜合體等地處城郊或農村地區的片區開發項目，在建設過程中均面臨國有建設用地指標不足的問題，從而使部分建設開發項目不得不游走在土地利用的灰色地帶?！靶‘a權房”、“大棚房”等問題即是其中的典型代表。本次《修正案》規定，在總結近幾年農村集體經營性建設用地入市試點經驗的基礎上，刪除了原《土地管理法》中“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規定，增加了農村集體經營性建設用地入市流轉相關的規定，農村經營性集體建設用地流轉正式以法律的形式登上歷史舞臺。

《修正案》規定，農村集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式再次轉讓。這一重大突破，打破了過去片區開發項目“千軍萬馬過獨木橋”，必須千方百計獲取國有建設用地指標的局面，掃清了工業、商業等經營性用途的集體建設用地直接入市法律障礙的同時，無疑為我國新型城鎮化及城鄉一體化的投融資業務創建了新的格局。在《修正案》的新規下，作為社會投資人、開發商，可在符合土地規劃用途的基礎上，直接與村集體經濟組織達成合作意向，通過優化合作頂層設計，一方面滿足集體經濟組織及其成員基于農村集體土地的經濟性權益要求，又可大大縮短社會投資人、開發商的土地獲取流程和開發周期，實現多元參與的投資開發與保護格局，維護合作各方的開發權益，可謂一舉多得。

影響四：在土地頂層制度設計上貫徹生態環保理念，將土地開發建設與生態環境保護并重，為生態文明建設提供體制和機制保障。

《修正案》對過去土地開發利用過程中出現的“先污染后治理、先破壞后修復”問題作出了制度調整，分別從土地利用規劃和年度計劃的編制、執行，以及嚴格實行耕地保護制度、土地開發保護等方面，貫徹“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的生態環保思路，從土地制度方面建立有效約束土地開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律體系。主要體現在：

首先，以生態環保為導向編制和執行土地利用規劃和土地利用年度計劃。

本次《修正案》規定，除了明確土地利用總體規劃與國土空間規劃關系外，還明確提出將“保護和改善生態環境”、“生態優先”、“綠色、可持續”等生態環保理念作為編制和執行土地利用規劃和土地年度開發計劃的基本原則和基本依據，以實現土地開發利用的可持續性。

其次，通過“占補平衡”、土地綜合整治等措施，貫徹土壤生態保護與生態修復理念。

《修正案》雖然放開了農村集體經營性建設用地入市，但耕地保護制度也被嚴格約束?！缎拚浮访鞔_要求在土地開發利用過程中，通過“占補平衡”（新開墾、異地開墾、增減掛鉤等）、土地綜合整治等措施，實現耕地的總量不減少、質量不降低。而上述耕地保護措施，特別是土地綜合整治以恢復和保持耕地生產力，均屬生態保護與生態修復理念的題中之義。

最后，土地開發建設與生態環境保護并重。

針對以往土地開發中出現的“先污染后治理、先破壞后修復”現象，本次《修正案》明確提出新要求：政府方有義務通過“輪作休耕，改良土壤，提高地力，維護排灌工程設施”等舉措，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染，加強了土地資源利用與保護的過程管控。同時，相較于原《土地管理法》規定，《修正案》將“生態環境和資源保護”列入“公共利益”范疇，并明確規定政府可因生態環境和資源保護需要對農民集體所有的土地依法實施征收。

總結：

《土地管理法》的本次修正，在堅持耕地保護不動搖的基礎上，貫徹了生態環保理念，將土地開發建設與生態環境保護并重，并在土地征收、農用地轉用、集體經營性建設用地入市、實現多規合一的國土空間規劃等方面做出多項重大創新性修訂，是我國土地管理領域近年來改革成果的一次集中體現。隨著農村集體建設用地的直接入市，建設用地的獲取和開發項目合作將有更多的選擇，未來我國基礎設施建設及新型城鎮化發展格局也將面臨新的機遇和挑戰。