粵港澳大灣區背景下高速公路特許經營項目實施方案編制要點分析及建議

文｜華杰工程咨詢有限公司 王剛毅 賀曉東；中交海洋投資控股有限公司 劉清泉

2019年初《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出臺，提出要把包括廣東、香港、澳門在內的大灣區建設成為世界級城市群的宏偉目標，其中“一帶一路”建設是重要支撐點，交通基礎設施建設任重道遠，高速公路作為交通設施的重要組成部分，城與城之間高速公路尤為突出，建成通車后，會形成伴隨出入口帶動的衛星城鎮發展布局，對城市經濟發展和規劃布局影響深遠。

港珠澳大橋、南沙大橋（原虎門二橋）已經建成通車，大灣區出海口的快速交通網路不斷完善，但作為大灣區西口岸的佛山、中山、珠海、江門等地居民的高速公路出行需求仍然強烈，仍有大量的高速公路急需實施，采用特許經營方式是重要方式之一。

1、當前適用法律法規梳理

從1997年開始我國不斷在收費公路領域進行探索和實踐，逐步形成了一套成熟的法律法規體系和實際操作經驗，并在不斷進步和完善中。

2004年9月，《收費公路管理條例》定義了政府還貸公路和經營性公路兩種收費類型，對收費公路建設、運營管理、收費期限、收費標準等內容做出約定。

2007年10月，交通運輸部發布關于經營性公路投資人招標投標的管理規定，提出先由中標人和招標人簽訂投資合同，后成立項目公司，最后政府授予項目公司特許經營權，對后期具有實際的指導意義。

2011年3月，交通運輸部發布了關于經營性公路建設項目投資人招標示范文本，就特許權協議、投標文件格式等內容做出約定。

2014年11月，財政部發布了PPP項目操作指南，屬于綱領性文件，實操性較強，2015年發布財政支出數據測算、物有所值定性和定量評價進行規定。

2015年6月，國家發改委聯合發布關于基礎設施和共用事業特許經營操作的管理辦法，約定了實施方案、合同條款的框架和協議的履行等內容，并提出注重績效監測、保障公共利益。

2017年11月，交通運輸部辦公廳發布收費公路PPP合作操作指南，允許建設期進行補助支持，推薦使用綜合評估法選擇投資人，強調在項目執行階段對財政預算管理、項目建設、運營要符合國家現有的規定，運營期應注重績效評價、提倡及時中期評估、加強信息披露。

2、高速公路特許經營項目的特點

（1）可封閉收費。高速公路可設置收費站收費，具有專供汽車按車道分道行駛、并全封閉控制出入特性，收費相對簡單，極少存在逃費現象。

（2）收費期限固定。現行收費公路管理條例規定政府還貸類型收費期限為15年，國家在制定政策時充分考慮發展區域不均衡，規定中西部省區市最長為20年；對于經營性公路，根據地域不同其收費期有25年和30年區別，收費期限相對固定。

（3）政府定價。現狀四車道執行0.45元/標準車公里、六車道執行0.60元/標準車公里的收費標準。特殊橋梁存在按車次收費的情況，例如港珠澳大橋1類和2類小型客車（私家車、出租車）150元/車次，南沙大橋（原名虎門二橋）全程42元/車次。

（4）收費權益可轉讓。為配合收費條例，交通部發布收費公路權益轉讓辦法，規定了轉讓的條件和手續，不符合條件的是不能轉讓收費權益，轉讓須符合手續按規定報審。

（5）重大節假日小型客車免費。國務院及廣東省規定重大節假日對于7座及以下載客車輛免收通行費，包括春節、清明、勞動、國慶等四個法定的假日，一般一類車一年可免費20天，會對經營者產生一定損失。

3、高速公路實施方案關鍵內容分析

實施方案是特許經營項目前期操作的核心內容，是實施機構對前期問題排查梳理整、風險把控的良好機會，是政府對項目批復的依據。

3.1、風險分配機制

PPP的核心理念“利益共享、風險分擔、長期合作”，利益共享是建立在合理的風險分擔基礎上，實施機構在設置風險分配機制時需慎重考慮。高速公路最大的建設期風險為征地拆遷、材料價格上漲、運營期最大風險為收入不足風險：①對于征地拆遷屬于投資人不可控風險，建議項目公司承擔估算或概算或預算審定的征地拆遷費用，超出的由政府方另行解決；②關于材料價格上漲，投資估算中一般有漲價預備費，但是各個項目漲價預備費的金額和比例，能否覆蓋本項目材料價格上漲的范圍，需要根據實際情況進行確定，建議設置一定風險幅度，例如±5%之內不予調整，僅對因非項目公司原因造成的超出5%的調整；③收入不足風險，因通行收入測算是實施方案編制的核心內容，投資人關注的核心點，投資意向的出發點，該風險如完全由項目公司承擔，恐難吸引到投資人，故無論走財政部PPP還是傳統投資人招標，均建議設置一定保底，例如80%-85%的保底，低于該數值的由政府方給予補助。

關于利益共享，政府方為了確保項目順利開展，共擔了大部分風險，也有權獲得相應的利益，可在實施方案中做如下約定，如未來項目收益超出預測數值5%的，則可優先把超出的收益返還政府在前期風險分擔的額外支出，返還完成后由雙方按比例進行分享收益。

3.2、關于財務測算指標的取值

對于財務評價可參考發改投資〔2006〕1325號、發改投資〔2013〕586號、建標〔2010〕106號等文件規定，通行費收入可選用工程可行性研究報告中數據，資本金比例依據國發〔2015〕51文件公路項目最低為20%，建議適當提高比例；收費期依據現行收費公路管理條例最長為25年，建設期一般3-4年，增值稅稅率應按最新規定調整，增值稅附加應根據地區實際取值。

財務評價的核心為財務基準收益率的取值，發改投資〔2013〕586號文規定的經營性公路融資前稅前為5.5%，稅后為6%。在進行測算時需要編制現金流量表、利潤與利潤分配表、還本付息表等四大報表；融資成本建議參考基準利率分別上下浮動5%、10%進行測算，結合融資成本測算出收益率如果超過6%，則說明項目可行，數據越好對投資人吸引力越大，反之，則需要增加政府補助。

3.3、績效考核與收益掛鉤

2018年9月，中共中央、國務院要求全面實施預算績效管理，強調建立績效評估機制，發布了預算績效管理的實施意見，要求形成預算績效監測的效果，保證每一分錢花的值；同時財政部規定，對于采用PPP模式的績效考核至少要與30%的建設成本掛鉤，即至少通行收入的30%要根據績效考核結果進行支付。階段為建設期、運營期考核，建設期考核重點為建設過程，可分為年度考核、交工驗收考核，應設置一定比例權重，例如年度考核得分平均值權重為30%，竣工驗收考核權重為70%。

運營期績效考核，可設置項目公司日常運營管理、收費管理、服務區管理、應急管理等指標；日常運營管理包括財務賬目是否清晰、債務償還是否及時、部門設置是否合理、檔案管理是否混亂、工人工資支付是否及時等細化、容易評判的指標；收費管理指標包括收費標準和期限是否公開、是否提供合格的發票、人員培訓是否到位等；養護指標包括日常養護是否符合相關的養護指數、日常車輛通行是否順暢等。當考核分值大于約定的分數時，項目公司方可全額獲得收益，當考核分值不達標則扣除費用作為懲罰，從根本上激勵項目公司提供更優質的通行服務，做到物有所值。

3.4、合同終止機制

隨著財政部入庫標準提高及整改的不斷深入優化，正在實施的PPP項目面因前期不合格的合同條款，面臨整改，如未達要求或雙方未協商一致，項目將面臨合同終止的風險，在編制合同時需要考慮終止機制。終止原因包括投資人提出的、政府提出的終止，也有從政策、法律變更的原因導致項目層面的終止。具體原因包括土地無法及時提供、物價波動引起的風險未得到有效解決、政府領導換屆后不認可上一任所簽訂的合同、未達到財政部的要求被踢出PPP項目管理庫等原因。對合同終止的違約處罰不是合同的本意，處罰是保障合同執行的一種措施，合同終止的違約金不宜過高也不宜過低，建議取值合理范圍內，如評估價值的3-5%等，作用是對合同雙方起到警示作用，在最不利的情況下對雙方的損失降低到最小。

4、小結

粵港澳大灣區背景下，高速公路作為交通的重要組成，其經濟效益和帶動作用不可估量，現狀法律法規充分支持特許經營項目，應充分利用該方式，本文就實施方案涉及的風險分配機制、財務測算指標的取值、績效考核與收益掛鉤、合同終止機制等關鍵內容做出分析和建議，為實施機構提供參考。