社會轉型發展下的鄉村治理體系建設

鄭建勛

(中共齊齊哈爾市龍沙區委黨校，黑龍江 齊齊哈爾 161000)

人的全面發展、經濟社會的全面進步帶動了社會結構的巨大變遷，農村產權的多元化和經濟運行模式的市場化促使著中國鄉村社會結構也發生急劇轉型，這就要求與社會結構、社會基礎、組織基礎相配套的農村社會鄉村治理體系與之科學的建立、完善和運行。

首先，農村社會結構發生轉型、階級結構出現變遷，必須加強頂層政策設計，滿足利益多元化需求。根據浙江大學2004年“農村收入多元化與農民階層分化的互動研究”課題組在江浙川等五省的專題調查研究：農村勞動職業構成中，農業勞動者占34.9%，農村管理者占4.6%，農村智力勞動者占6.7%，雇工占12%，個體工商戶占20.2%，農民工占13.3%，鄉鎮企業管理者占3%，私營企業主占2.1%。[1]有學者利用“五普”資料數據、國際職業社會經濟地位指數（ISEI）和國際職業聲望量表分析研究統計后發現，位于社會底層的農民占社會階層總人數的64%左右。2008年中國社會科學院以職業類別和社會成員在勞動力市場中的位置所區分的六個階層及其比重，農民階層占42.3%。[2]調查還顯示：農民階層向工人階層的轉化，也是中國社會改革開放、經濟社會發展的結構性變化的顯著特征。職業分化需要建立有效的管理機制協調各方利益、整合社會資源。農村社會結構在制度政策發展的大背景下，鄉村治理體系機制也就必然適應時代和社會的需要做出調整。必須認真看待經濟社會發展過程所形成的多元利益格局，充分包容鄉村基層民眾利益訴求，鼓勵并尊重不同群體、個體的利益，并能夠有效地將公共利益與個體利益結合起來，并以此作為政策頂層設計的出發點和落腳點，解決農村社會階層日益分化和多元化的結構特征與利益需求多元化的矛盾，維護農民利益，維護社會穩定。

其次，基層政府管理與鄉村基層自治協調運行，真正發揮法治精神的效力。在我國，社會管理的絕對主體是政府，關鍵調節點是也是政府。“自治”的關鍵在基層政府和鄉村委會依法行政、依法辦事、依法治理。

經驗證明，基層自治既不能由政府包辦、徹底行政化，也不能脫離政府的監管、指導和幫助，而基層政府必須根據本地的實際情況和需求，依法進行調節。在基層自治組織治理能力良好、各項制度正常運行的情況下，政府工作以服務、保障和支持為主;而在自治組織陷入無序、無能、癱瘓和困難之際，政府就需要積極介入，承擔扶助指導的責任。當基層自治組織內部出現腐敗、賄選、被黑惡勢力把持等情況時，政府則應該及時介入，依法處理，恢復自治組織的正常秩序。

因此，鄉村社會治理的法律、機制建設及完善就必須進一步加強，真正讓法律成為鄉村社會治理的基本準則。

首先要完善中央立法、地方立法和社會規范的治理體系，為鄉村治理提供豐富的制度資源。中央立法要圍繞全國鄉村治理的主要矛盾和主要問題著重加強頂層設計，解決全局性、整體性的主要問題；地方立法要圍繞區域特點，重點解決地方區域事項的主要問題；社會規范要圍繞基層自治的主要事項，從社會行為、社會事務和社會活動三個主要方面，規范社會行為主體。從而形成中央立法、地方立法和社會規范的治理體系，實現制度的兼容性、整體性、針對性和有效性，為鄉村治理創造科學合理的制度資源。

其次，在鄉村治理法律和社會規范的框架體系下，政府等社會管理部門應按照法律規定進行社會管理與行政，嚴格規范行政行為，高效、廉潔、公開、透明，依法履行社會管理的職責。鄉村村民及鄉村社會組織要以法律和社會規范為基本的行為準則，自覺提高參與社會事務的積極性，體現對公共事務的共同意志。同時，運用社會規范最大限度的預防化解民間矛盾糾紛。實踐證明，以村規民約為主體的社會規范，對于矛盾糾紛的預防、調節和有效化解具有重要作用，是鄉村社會和諧發展和社會整合的有效紐帶。它能夠充分容納基層民眾利益訴求的表達，鼓勵并尊重不同群體、個體的利益，能夠有效地將公共利益與個體利益結合起來；它能夠促進民眾廣泛參與，培養和提高民眾政治參與的精神、自我管理的能力，可以通過民主討論決定身邊的重大事務，化解許多難以解決的問題，避免了矛盾的擴大、問題的激化，從而減輕了整個體制的運行成本。

再次，實現鄉村社會的有效治理必須構建自治、法治、德治相結合的治理體系。

自治是核心，是“常態機制”，是實現社會有效治理的根本目標和途徑，并同法治相結合。法治是自治與德治的“保障機制”。德治是“潤滑機制”，對自治與法治的有效補充。[3]三者的有機結合是一個科學的整體，而不是簡單的數學相加或排列組合。有學者在以“成本與穩定因素”和“單一治理方式”的善治類型模型進行分析后得出：自治、法治、德治不是一個層面的治理方式，自治可單獨實施治理，其他二者需依靠其他組織方能獨立實施；三者在一定的組織配合下均可單獨運行，達到善治；各種善治類型特點不同，成本與穩定性也各不相同。[4]

鄉村治理中“三治”的結合又必須是在具體實踐基礎上的科學融合。各地的實踐表明，不同地區、不同時段，都有不同的內涵。“三治”各要素之間只有在理論與實踐相結合的基礎上，通過科學實踐，精準發力，深度融合，進而選擇最適宜的治理組合，實現最佳的善治類型。同時，在治理過程中，還要處理好政府自上而下的“管理”和基層社會自下而上“自治”的關系。