新時期我國海島地區發展的機遇與挑戰

劉曉娜

（貴州省畢節市金海湖新區城鄉建設管理局，貴州 畢節 551603）

一、引言

我國是世界海洋大國，是一個海岸線漫長、島嶼眾多的國家。海島作為我國第二陸帶，不僅有重要的生態功能，同時海島是海陸兼備的重要海上疆土，具有豐富的資源和特殊的功能區位，對我國政治、經濟的發展和國防安全的保障具有極其重要的戰略意義。隨著我國沿海經濟社會的逐步發展和改革開發政策的進一步深入，中央和各地方政府對海島開發和海洋經濟發展的重視和投入逐步加大，我國海島地區的開發和發展出現了前所未有的機遇。

然而，建國后海島地區因為國防安全的需要，長期禁止對外開放；同時受限于海島地區自身的地理屬性和相對脆弱的生態環境特征，使得我國海島地區的社會經濟發展總體水平和速度均遠落后于鄰近的濱海地區。長期落后的經濟發展水平和粗放的生產生活方式不僅會制約當地居民生活水平的進一步提高，同時還給當地生態環境安全帶來威脅，給海島地區經濟和社會可持續發展帶來了極大的挑戰。

二、海島地區發展的機遇

1988年我國開展了全國海島資源綜合調查和開發試驗，初步摸清了我國海島情況，同時先后建立了三批海島開發、保護和管理試點。自20世紀90年代以來，我國海島開發進入了快速發展時期，海島作為第二海洋經濟帶，其作用也越發凸顯。尤其對沿海地區，在漸趨飽和的發展空間制約下，海島開發帶來了一個全新的發展空間。2003年國家海洋局攜民政部和總參謀部聯合發布了《無居民海島保護與利用管理規定》，開始了我國無居民海島管理制度建設。2007年我國啟動了海島保護規劃的編制、海島法律制度的建設、海島經濟社會發展政策的制定以及海島特別保護區的建設等工作。2011年以來，國家對海島開發出臺了不少實質性的政策，海島開發正掀起前所未有的熱潮。

國家“十二五”規劃綱要和國務院于2011年批準的《海峽西岸經濟區發展規劃》均明確指出，“加快平潭綜合實驗區開放開發”。作為兩岸共建的綜合實驗區，福建第一大海島平潭島，如今已然成為一片“熱土”。山東省唯一的海島縣長島，依托其地域背景和環境優勢，其國際休閑度假島建設于2011年獲得國務院批復，并列入《山東半島藍色經濟區發展規劃》。作為廣東省海洋綜合開發試驗區，有106個海島、海域面積達3200平方公里的珠海萬山海域的開發也提上日程。國務院2011年批復設立的舟山群島新區，則無疑是我國海島開發全面啟動的最大標志。2012年經國務院批準正式頒布實施的《全國海島保護規劃》全面分析了中國海島保護與利用現狀、存在的問題和面臨的形勢，提出到2020年實現“海島生態保護顯著加強、海島開發秩序逐步規范、海島人居環境明顯改善、特殊用途海島保護力度增強”的目標。

三、海島地區發展的挑戰

自1994年《聯合國海洋法公約》生效以來，世界沿海國家越來越關注海島，通過立法、規劃和管理加強海島的保護和建設，形成了豐富的可供借鑒的海島保護工作經驗。在我國，黨中央和國務院也高度重視海島的保護和發展，對建設海洋強國、實施海洋戰略、發展海洋產業和保護海洋資源等做出一系列決策部署，為海島保護與管理以及經濟社會發展提供了有利的條件。但是，從目前我國海島開發和經濟發展狀況來看仍有不少問題。

（一）產業結構單一，技術水平落后

受環境條件的限制，目前我國絕大多數海島經濟均以海洋漁業為主導。產業結構的單一、發展的不均衡和技術上的短板給我們的生態環境和海島經濟可持續發展帶來了挑戰。

海洋漁業相比第一產業中的其他行業發展水平低下，且捕撈業和海水養殖業等產業的技術水平總體上講還比較落后，產量的提升在很大程度上仍然依賴于規模的擴大和人力物力等的大量投入[1]。第二產業中除崇明縣、玉環縣等島縣有一定的工業基礎之外，其他海島鄉鎮或縣的第二產業基礎較為薄弱，多為水產品加工和船舶修造等行業。而第三產業的整體發展水平亦較為低下，部分地區除旅游業、住宿餐飲業等服務性行業有較好的發展勢頭外，其他行業的基礎仍較為薄弱，這就使得海島地區很多產業的發展都嚴重依賴于鄰近沿海地區。

（二）人才緊缺，人口空心化嚴重

人才是經濟社會發展的第一資源，緊缺人才又是經濟社會加快發展、創新發展、跨越式發展的重要資源。在外部文化滲透到海島地區的速度加快，家庭意識趨于淡化，戀土情節趨于弱化，鄉土文化趨于邊緣化的情況下，加之海島地區醫療、科教等公共事業發展成本高、發展水平低下，當前海島地區存在大量的居民外遷、人才流失等空心化現象。人才的緊缺有礙于當地社會創新發展和跨越式發展，同時勞動力人口的大量流失可嚴重影響到海島地區產業的選擇和發展[2]。

（三）管理無序，生態環境面臨挑戰

我國海島保護工作起步較晚，最初的《環境保護法》以及為之補充的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律都是針對大陸上的污染特點而制定的[3]，對于海島這樣特殊的生態系統而言其針對性不強。直到20世紀末，我國才簽署并加入了《聯合國海洋法公約》，并相續頒布了《領海及毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》、《海洋環境保護法》和《海域使用管理法》等法律，初步構建了我國海洋法律體系。然而，在2010年《海島保護法》立法之前，我國在海島立法方面還是空白，直到2010年《海島保護法》的頒布，才填補了我國海洋法律方面的這項空白，使我國第一次從法律上完整地覆蓋了我國海洋空間領域的各個組成部分，并將海島工作納入了法制化建設的軌道。

目前我國海島生態環境破壞較為嚴重。首先，海島開發秩序混亂。許多海島開發利用缺乏統一規劃和科學管理，一些單位和個人隨意占有、使用、買賣和出讓無居民海島，造成國有資源性資產流失。其次，海島保護力度不足。一些海島具有很高生態、資源乃至是權益和國防價值，由于缺乏有力的管理和保護，有些海島已經遭受破壞。再次，海島生態破壞嚴重。海洋漁業作業無序、肆意傾倒垃圾和廢水廢物、濫采海島珍稀生物資源等活動致使海島及其周邊海域生物多樣性降低，生態環境嚴重惡化[4，5]。最后，海島經濟社會發展滯后。海島經濟基礎薄弱，水、電、交通等基礎設施建設滯后，政府公共服務保障能力不足，防災減災能力缺乏，這在邊遠海島地區尤為突出。

四、海島地區可持續發展對策

我國海島地區的資源十分豐富，海島開發和經濟發展正在為沿海經濟乃至整個中國經濟的發展打開一扇新的機遇之門。但由于島礁生態系統十分脆弱，自我恢復能力低，其生態環境一旦遭到破壞則難以修復。故必須對海島進行科學的規劃、開發和利用。

（一）因地制宜 科學開發

我國海島大小不一，環境不同，資源稟賦各異，其開發路徑也各不相同。舟山市島縣嵊泗縣地處著名的舟山漁場中心，以其得天獨厚的地域優勢，集海洋捕撈、海水養殖、海產品加工及旅游業的蓬勃發展，已然成為我國重點漁業縣中的佼佼者。2011年舟山市摘箬山島成為我國第一個海洋科技島。科技島由浙江大學及舟山市人民政府共建，以期到2030年把摘箬山島建成世界一流的海洋科研基地，功能上由單一走向綜合，集科研、示范、休閑、旅游和生態為一體。

（二）部門引導 政策支持

在我國大部分海島地區，青壯年人口流失及從事捕撈等漁業活動越來越少。當地政府部門可制定關于漁民轉產轉業的政策和計劃，引導和扶持漁民轉產轉業，大力發展現代水產養殖業、加工流通業、外海遠洋漁業、休閑漁業及船網修造等漁業產業項目，這不僅符合國家產業政策、產業結構戰略性調整的要求，亦有利于有效地減輕捕撈壓力，提高漁民收入，增加國家稅收。同時，通過轉產轉業的引導和扶持，以特色餐飲業、住宿業和休閑旅游業為代表的第三產業的興起不僅能刺激我國濱海旅游業的發展，亦能帶動漁民就業增收。

針對海島地區大量居民外遷、人才流失等空心化現象，當地政府部門可引導成立專門的海水養殖合作社、水產品加工合作社和供銷合作社，這有益于：首先，促進現代海洋漁業發展。對海水養殖和加工等實行規模化經營、標準化生產，不僅有利于提高漁民的經濟收益，亦有助于打造當地特色品牌，提高其核心競爭力。其次，促進漁民共同致富，依靠海水養殖和加工等專業合作社，推動漁業產業化從“龍頭企業+農戶”向“龍頭企業+專業合作社+農戶”的轉變，不僅可以解決海產品銷售難、海產品加工增值等問題，而且可以進一步發揮漁民的主體作用，促進漁民就業增收和共同富裕。

（三）力保優勢 多重并舉

圍繞大力發展現代海洋漁業的目標，這就要求當地把提高漁業產出與資源綜合利用能力、漁民自我發展能力和構建高效率的漁業服務體系作為工作重點把好關[6]。

依托優勢環境，打造集海洋漁業、旅游業、住宿餐飲業等為一體的新型海島產業鏈和產業網。旅游業是產業關聯度高、就業安置空間大、資源消耗少的勞動密集型產業，有著廣闊的發展前景和巨大的市場潛力，也是第三產業中最具活力、最具拉動作用、最具前途的產業[7]。住宿餐飲業是服務業中的一個傳統行業，是經濟發展所必須的配套產業。住宿餐飲業的發展帶動各個相關產業的發展與進步，已然成為很多海島地區第三產業中的重要行業，是拉動社會消費品零售總額快速增加的最活躍力量。

（四）激發潛能 轉型升級

因地制宜，激發潛能。合理規劃和利用海島地區資源，打造當地特色品牌，提升產業核心競爭力是海島產業經久不衰和促進海島經濟多元化發展的重要保障。轉型升級、提高產業核心競爭力是“十二五”期間產業發展的主要任務。

當前，包括江蘇、上海、浙江、福建和廣東等五省市在內的東南沿海地區正處在投資驅動向創新驅動階段轉型的新時期，面對路徑依賴、基礎能力不足、自主創新技術欠缺和體制機制等問題，應營造良好的環境，處理好短期增長和長遠提升的關系，推進和引導產業轉型升級健康有序進行。

五、展望

系列海島開發和經濟發展舉措，是新時期我國推進實施國家區域發展總體戰略、海洋發展戰略和“十三五”規劃綱要的重大舉措，具有特殊重要的戰略意義。海島經濟這種新的經濟形態在沿海地區逐漸的興起，以舟山群島為代表的海島開發正在為沿海經濟乃至中國經濟的發展打開一扇新的機遇之門。隨著沿海各省市海島經濟發展突破一個又一個難關，海島經濟的發展已然成為沿海各省市經濟發展的一股重要力量。可以預見，海島經濟或許將會是中國經濟的下一個增長極。