執行工作單獨考核制度的完善路徑
——以N省執行工作考核辦法為視角

陳志國

（內蒙古自治區高級人民法院，內蒙古 烏海 010010）

根據《最高人民法院關于建立執行考核指標體系的通知》（法[2017]302號）要求，N省從2018年開始探索建立執行工作考核制度，并于2019年進行了部分修改，其目標任務是引導執行人員規范執行行為，切實提高法院實際執行質效。考核堅持的原則是實事求是、公開公正、獎懲分明的原則,考核內容均從執行流程系統和指揮平臺系統中自動提取，或由中院申報經高院審核,按每項考核指標排名從高到低的順序分值遞減或遞增,以各項指標得分總和確定名次。考核結果應用分為兩類：月考核分值將作為日常執行工作運行態勢的數據參考；年度考核分值作為執行工作年度總體評價，總分值加權（占法院整體考核分值的20%比例）后作為該地區法院目標績效考核的一部分分值（執行考核本質上作為法院總體評價的未獨立的組成部分）。考核內容具體而要主要分為執行案件質效指標、執行管理、隊伍建設、執行調研等方面，案件質效指標包括最高法院強調的4項核心指標在內的20多項（2018年的考核辦法為21項各種率，2019年增加到22項）；執行管理重點考核執行聯動機制、辦理指定案件、協同案件情況、執行救助、司法公開、執行規范化等多方面的內容；執行調研重點考核執行宣傳和執行調研工作；隊伍建設重點考核執行隊伍保障和執行干警違法違紀情況。筆者以該考核辦法為樣本，對其在指標設計、考核實施、結果運用等進行綜合考量，并適當進行延展，在此基礎上提出一些建議，希望對建立健全客觀、動態、公正、陽光、科學的執行考核制度的完善有所裨益。

一、執行工作考核的正當性

（一）基于執行統一管理的體制特點。在中國，民事執行工作是法院權限范圍，相當一段時間內，執行一直當作審判工作的組成部分。之后，最高人民法院并未中斷執行權運行機制改革探索，2009年最高人民法院制定《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》要求，“進一步完善高級人民法院執行機構統一管理、統一協調的執行工作管理機制，中級人民法院（直轄市除外）對所轄地區執行工作實行統一管理、統一協調。”中國特色的民事執行統一管理體制模式基本建立：上下級法院執行機構之間實行行政化垂直領導的執行工作管理體制。[1]在“基本解決執行難”期間，最高人民法院曾推廣 “唐山模式”（縣區法院撤銷執行局，設執行大隊，由中院5個執行分局管理），凸顯了執行工作的行政化色彩。上下級法院執行機構這種執行工作類行政化的垂直領導管理機制為執行工作單獨考核清除了體制上阻礙。

（二）基于民事執行權的權力屬性。專家學者對民事執行權性質爭論紛呈，筆者比較贊同其為司法權與行政權的復合權的觀點。行政權對內實行下級服從上級、地方服從中央的層級節制制度，對外依職權采取行政行為。民事執行權的職責是在當事人申請強制執行后，依靠國家強制力確保生效法律文書得以順利執行。可見，民事執行權既有依職權行使的行政權特征,又有被動的司法權特點征,其具有司法權和行政權的雙重屬性。另外，只有這個角度認識民事執行權權利屬性，才能在內在邏輯上解釋執行工作實行的管理體制。

（三）基于“基本解決執行難”的司法實踐。2016年，全國法院開始了“基本解決執行難”攻堅戰役。為了確保結果的客觀中立，最高人民法院引入了第三方評估機構，對全國法院“基本解決執行難工作”進行評估。第三方評估機構由由中國社會科學院牽頭，圍繞執行工作整體工作制定了一套系統的評估指標體系。最高人民法院對照該指標體系，對全國法院進行了“預評估”（專項巡查）。第三方評估機構在2019年5月完成全國法院評估后，發布“基本解決執行難”的階段性目標完成。“這是我國最高司法機關首次委托學術機構對其工作開展獨立第三方評估，在中國司法史上具有歷程碑式的意義。”[2]這一創舉，為執行工作開展單獨（無論是第三方和法院內部）考核提供了思路并積累了經驗。

（四）基于執行工作考核的制度設計。從“二五改革綱要”開始，最高人民法院開始提出建立審判質效評估體系，[3]到 2011年的最高人民法院《關于開展案件質量評估工作的指導意見的通知》，正式全面推行案件質量評估工作。時至今日，全國各級法院仍然在修改指標體系，不斷推動績效考核制度的完善。可以說，法院績效考核制度一定程度上孕育了執行工作單獨考核制度。2017年，最高人民法院下發《關于建立執行考核指標體系的通知》，標志著執行工作考核制度正式建立。之后，最高人民法院為推動這一措施落地，在多次會議上均要求建立執行工作單獨考核制度，全國各地法院結合各自實際情況進行地方性探索，N省的執行工作考核辦法就是在這個背景下制定推行的。

二、執行工作考核的不足與問題

（一）執行考核制度的附屬性。全國法院范圍內的執行工作考核并沒有完全從審判績效中剝離出來，執行條線的單獨考核依然受制于法院整體績效考核，導致指揮棒的作用無法真正發揮。4N省法院執行工作的考核與此相類似，雖然在形式上實現了執行工作單獨考核，其作為全省法院績效考核附屬的本質并未根本改變，具體變現在以下四個方面：一是指標的附屬性，N省法院有些指標的計算基數將審判和執行視為一個整體；二是考核形式的附屬性，N省法院執行局人員作為全省法院績效考核組的成員，一同赴全省中基層法院考核，并擔任考核非執行工作的任務；三是考核報告的附屬性，考核組完成考核工作后，其執行工作并不必然以單獨的篇幅出現與考核報告中，而是視該中院執行工作是否突出、是否具體工作亮點；四是考核結果的附屬性，執行工作考核權重占整體績效考核的20%，就好像高考中文綜、理綜中各個科目的試題。

（二）執行考核內容的唯數據論傾向。考核指標的數據化，具有操作的便利性和結果客觀性，有一定的積極作用，但是過度追求數據化必然導致與考核辦法的設計初衷背道而馳。首先，可能損害司法公正。法院績效考核的指標量化評估可能造成審判執行工作功利，因為量化的指標更能直觀地體現工作業績，指標數據結果及其附帶的利益得失對考核對象十分重要。其次，可能損害司法效率。與審判工作相比，執行工作更加注重效率。為了使得系統考核指標的數據提升，可能會有些法院犧牲考核指標以外的執行工作，甚至可能以虛假手段制造漂亮指標。再次，可能造成法院之間的惡性競爭。數據高低意味著排名先后，考核名次的攀比可能把法院工作會導向了惡性競爭以及為數據而數據的危險境地。

（三）執行考核功能的部分缺失。指標數據是評估、指導、檢測法院審判工作的“晴雨表”和“風向標”。[5]“審判管理是圍繞案件審判展開的、以審判決策、程序控制、質量督查、行為激勵等為主要內容的管理制度體系及其管理實踐活動。”[6]“審判管理是審判活動中產生并服務于審判活動的管理行為，審判管理應當服從并服務于審判權。”[7]“審判管理是在遵循審判客觀規律基礎上服務于審判權運行體制機制的服務型管理、調研型管理和公正性管理。”[8]法國管理學者法約爾最初提出把管理的基本職能分為計劃、組織、指揮、協調和控制。后來，又有學者認為人員配備、領導激勵、創新等也是管理的職能。綜合來看，審判績效考核的功能應該至少具有管理和服務職能，執行工作考核同樣應該具有上述兩項基本功能，但N省的執行工作考核在功能上多注重規范、監控、評價、獎懲等這些涵蓋于管理功能下的“子功能”，而沒有涉及服務功能。

三、執行工作單獨考核的完善路徑

（一）增強社會各界對執行工作的重視程度。一是充分利用智庫為執行工作提供有力理論支撐和智力支持。最高人民法院積極構建“一院、一會、兩庫”（執行學院、執行專業委員會、執行特邀咨詢專家庫、執行人才庫）執行工作研究格局，并在2018年發布執行研究課題，引導理論界和實務界集中地對執行工作熱點、難點問題進行研究，促使理論界與實務界密切交流、增進理解，推動執行研究工作的深入和繁榮，為提升執行工作社會關注度奠定理論儲備，同樣也可以為執行工作單獨考核奠定理論基礎。二是積極拓展執行工作參與社會管理的渠道。當前必須做好三個“納入”工作，積極拓展執行工作考核的職能：納入依法治省（直轄市、自治區）考核范疇，納入綜治考核范疇，納入營商環境考核范疇。隨著執行工作社會影響力的與日俱增，作為推進執行工作長效機制（重要抓手）的執行工作考核，獨立于法院績效考核并形成與之并駕齊驅的管理和服務法院工作的重要制度才會早日到來。

（二）科學設計執行工作考核指標。首先，執行工作考核必須要遵循執行工作規律，努力尋找到公正和效率之間的平衡點，吸收基本解決執行難第三方評估指標體系的內容，做到突出重點：指標體系的設定既要全面反映法院的執行工作，但不可能涵蓋和窮盡每一個細節，抓住影響執行效果的要害和關鍵環節；做到過程與結果并重，對執行過程和執行結果進行全面評估，真實反映法院的執行工作，但也要避免走向過于精細的極端。其次，增加定性評價指標。無論執行工作考核指標設計的多么精細，其反映的不可能是執行工作的整體面貌，只是執行工作的側面，不可避免地掩蓋了某些工作量。對那些無法量化的工作，設定為評價性指標，并要科學地把握好評價性和量化指標的比例構成。再次，設計監督性的保障措施。考核的目的之一，就是形成被考核對象之間的良性競爭，從而實現管理者設定的目標。但是面對考核的激勵，難免會有考核對象在指標上動歪腦筋、下手腳，以虛假的方式獲得獎勵。所以執行工作考核在實施中有必要增設考核執行工作公開和監督的制度，比如通過增加人民滿意度測評、人大代表政協委員評價、互聯網（移動端）投票以及人民法院內部網絡投票等方式，用外部監督，保障內部考核工作的公開、公平、公正，避免自娛自樂。

（三）依托執行信息化的發展。在當今的“大數據時代”，世界各國均在積極推進，都在搶占先機。2014年，人民法院大數據管理和服務平臺上線，并已累積案件信息、司法人事、司法政務、司法研究、信息化管理、外部數據信息等豐富的資源。執行信息化作為人民法院大數據的一部分，理應在執行考核工作加以應用。《人民法院執行工作規劃（2019-2023）》確定的基本原則之一是堅持“一性兩化”，其中“一化”就是執行信息化，深化以現代信息技術為支撐的執行模式變革是綱要的主要任務之一。最高法院主導正在完善“1+2+N”執行信息化系統，即加快以執行指揮中心綜合管理平臺為核心，以四級法院統一的辦案系統和執行公開系統為兩翼，以網絡查控、評估拍賣、信用懲戒、執行委托等N個執行辦案輔助系統為子系統的執行信息化系統建設。執行工作考核也應該主動適應信息化，從執行指揮管理平臺抓取數據，順應執行信息化到智能化的大趨勢，推動執行數據碎片化到系統化、整體化的轉變，堅持執行考核動態化，確保數據真實、結果客觀。

（四）豐富執行工作考核的功能。首先，探索調研型的服務模式。敏銳地發現考核數據的變化，準確執行中存在的新情況、新問題、新趨勢，及時形成執行工作運行態勢分析報告、執行案件質效評查報告，分析成因，總結經驗，查找不足，提出對策，以短平快的方式為領導決策提供參考。其次，探索保障性的服務模式。調研研究的目的在于成果轉化。通過考核指標發現的重大疑難的問題，短時間難以解決的，需要組織進行專項活動，并及時進行成果轉化，轉化成為立法、司法解釋、司法政策、司法建議，指導轄區法院執行工作，為執行工作提供遵循。再次，實現管理和服務辯證統一。執行工作考核制度的管理職能是為了更好地提高服務水平，而科學化的服務是為了實現更加便捷有效的管理，從推動執行考核制度對執行工作乃至人民法院整體工作的促進。