農(nóng)村供水項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

李金鳳

（華北理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，河北 唐山 063210）

在2019年6月19日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出要以政府與社會(huì)資本合作等方式吸引社會(huì)力量參與供水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。公私合作伙伴關(guān)系（PPP）是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是項(xiàng)目成功的決定性因素之一，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能降低項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，加速農(nóng)村人口的飲水問(wèn)題的解決。

一、農(nóng)村供水項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究的必要性

（一）在實(shí)踐中，商業(yè)和談判實(shí)力較強(qiáng)的一方在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)談判中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在這種情況下，實(shí)力較強(qiáng)的一方將過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給實(shí)力較弱的一方，最終實(shí)力強(qiáng)的一方承擔(dān)了最小的風(fēng)險(xiǎn)。這種情況不會(huì)產(chǎn)生有效的風(fēng)險(xiǎn)分配和有效的風(fēng)險(xiǎn)管理。向?qū)嵙^強(qiáng)的一方轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)太小，會(huì)對(duì)實(shí)力較弱的一方造成潛在風(fēng)險(xiǎn)，而向?qū)嵙^弱的一方轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)太多，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)可能不具有足夠的吸引力。

（二）供水基礎(chǔ)設(shè)施是資本密集型的，需要大量的沉沒(méi)投資。因此，供水行業(yè)對(duì)于私人投資者來(lái)說(shuō)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的投資。風(fēng)險(xiǎn)分配不合理可能導(dǎo)致合同重新談判，甚至是項(xiàng)目失敗，合同終止。而且，合同重新談判的代價(jià)是昂貴的。風(fēng)險(xiǎn)管理能力應(yīng)該是PPP合同風(fēng)險(xiǎn)分配的關(guān)鍵決定因素。根據(jù)各方的風(fēng)險(xiǎn)管理能力來(lái)分配風(fēng)險(xiǎn)，可以確保各方真正分擔(dān)處理風(fēng)險(xiǎn)后果的責(zé)任，參與風(fēng)險(xiǎn)管理，解決風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

（三）PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配大多是取決于決策者的意見(jiàn)和偏好，決策者的風(fēng)險(xiǎn)感知能力和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度很大程度上決定了風(fēng)險(xiǎn)分配的結(jié)果。且政府方與私人資本方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)臨界性和風(fēng)險(xiǎn)管理能力的看法往往不一致。而多數(shù)人的風(fēng)險(xiǎn)偏好和意見(jiàn)可能不會(huì)產(chǎn)生有效的風(fēng)險(xiǎn)分配。

二、農(nóng)村供水項(xiàng)目的特點(diǎn)

（一）農(nóng)村供水不同于城市，城市居民較為集中，供水范圍是成片區(qū)的；而農(nóng)村居民則是分散分布的，居民居住地之間距離較遠(yuǎn)，對(duì)于非平原地帶的農(nóng)村居民還存在居住地高低不一的情況。基于農(nóng)村居民居住地的分布特點(diǎn)，與城市供水相比，農(nóng)村供水的輸送距離更長(zhǎng)，施工難度更高，成本也會(huì)更高。

（二）農(nóng)村居民對(duì)于飲用水水質(zhì)的要求較低，大多數(shù)沒(méi)有通自來(lái)水的農(nóng)村地區(qū)都是飲用井水，而非飲用水大多來(lái)自于小溪和池塘。農(nóng)村對(duì)于收費(fèi)的自來(lái)水需求比城市低得多。

（三）不同的地區(qū)水資源條件不同，有的地方水源充足，有的地方極度缺水，在極度缺水地區(qū)，供水水源比較難確定。

（四）在農(nóng)村供水設(shè)備更容易損壞，特別是路邊的供水管道，農(nóng)民正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、牲畜踩踏都容易導(dǎo)致供水管道破裂。從而導(dǎo)致水資源浪費(fèi)，維護(hù)成本增高。

三、農(nóng)村供水項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)確性原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的一方，必須能夠較準(zhǔn)確的評(píng)估相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素，并且保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果在未來(lái)不會(huì)發(fā)生太大的偏差，尤其是對(duì)不利因素的評(píng)估，對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)尤為重要。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果偏高可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行，而太低可能導(dǎo)致未來(lái)社會(huì)資本方無(wú)法承受實(shí)際發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

（二）事先控制原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的一方，必須在風(fēng)險(xiǎn)未發(fā)生前做好對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和控制，盡量避免或者減少風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)生。對(duì)于農(nóng)村供水類項(xiàng)目，政府方和社會(huì)資本方能事先控制的領(lǐng)域不同。

（三）成本最小原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的一方，在控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本應(yīng)當(dāng)比未承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一方小。這要求政府方和社會(huì)資本方清楚自身控制風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)所在，實(shí)力較強(qiáng)的一方不能直接將較多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給實(shí)力較弱的一方承擔(dān)。應(yīng)從整體風(fēng)險(xiǎn)控制承擔(dān)成本出發(fā)，合理的承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分散原則。承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該能夠分散相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，能夠承受相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)因素帶來(lái)的后果。

四、農(nóng)村供水項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)建議

（一）不論是政府方還是社會(huì)資本方，應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)與評(píng)估，嚴(yán)格把控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性原則，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行充分的研究。明確于自身而言哪些風(fēng)險(xiǎn)是可控的，哪些風(fēng)險(xiǎn)是不可控的；明確不可控風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的后果是否在可承受范圍內(nèi)。

（二）針對(duì)農(nóng)村供水類項(xiàng)目，政府方和社會(huì)資本方都應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前主動(dòng)采取相應(yīng)措施，從而減少相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。例如，政府方可以在項(xiàng)目確定前調(diào)動(dòng)公眾積極性，廣泛參考公眾意見(jiàn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與成本的相關(guān)性較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力大的一方，往往能以較低的成本去控制風(fēng)險(xiǎn)。政府與社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是實(shí)力較強(qiáng)的一方將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給實(shí)力較弱的一方，雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)才能將風(fēng)險(xiǎn)控制的成本降到最低。

（四）政府方和社會(huì)資本方對(duì)于不同風(fēng)險(xiǎn)，其分散風(fēng)險(xiǎn)的能力不同，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)應(yīng)與其分散風(fēng)險(xiǎn)的能力相匹配。例如，在土地征用方面，政府能完全控制這種風(fēng)險(xiǎn)。

（五）政府方承擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)是與政府公信力相關(guān)，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)最好能提升政府公信力，吸引更多的社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；社會(huì)資本承擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該能提升農(nóng)村供水服務(wù)的運(yùn)作效率，提高自身聲譽(yù)。風(fēng)險(xiǎn)的分配最終能夠減少整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

五、小結(jié)

農(nóng)村供水項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)，不應(yīng)將某一特定風(fēng)險(xiǎn)直接全部轉(zhuǎn)移給某一方。政府和社會(huì)資本方都應(yīng)積極地采取措施減少整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng)，為農(nóng)村居民解決飲水供水問(wèn)題。