食品安全中的“法制”與“法治”之間的平衡

孫麗虹

(河北政法職業學院，石家莊 050000)

眾所周知，物質文明是精神文明的基礎，而當前人民最關心的物質文明是食品安全，民以食為天。近年來，隨著居民生活水平的日益改善，消費水平的日益提高，食品安全問題成為了社會各界關注的焦點。可是近年來的食品安全事件層出不窮，2001年的“瘦肉精”毒飼料、2003年的大頭奶粉、2006年的蘇丹紅鴨蛋、2008年的三聚氰胺毒奶粉事件以及近年來的地溝油事件。幾乎每年的3·15晚會都會涉及到食品問題。

為了保護人民的利益和維護社會的穩定，我國的食品安全法律體系不斷完善，《食品安全法》自2009年實施以來，對于維護人民的權利和保障社會的穩定起到了非常重要的作用。并且在2015年完成了修訂，對于各法律章節有了更為詳細的規定，基本涉及到我國現有的各種行政處罰手段。當前我國食品安全主要包括《產品質量法》等11部食品安全法律；《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》等9部食品安全行政法規；《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則》等11部食品安全部門規章。食品安全法律體系的構建對于保護我國的食品安全起到了至關重要的作用。

1 依法維權存在的現狀

1.1 法制建設不完善

當前我國的食品安全法律法規多是在不同時期，由不同的立法機關制定的，不同法律位階的法律存在諸多矛盾和重復之處，且食品安全領域的民事、行政和刑事體系都沒有合理構建，導致國家機關在法治建設中有時存在無法可依的情形，有時也存在有法可依，卻起不到保護權利的作用。

1.2 食品安全民事法律體系構建不合理

食品安全的專門法律體系中沒有規定專門的精神損害賠償制度。如果消費者因為食品安全問題，其民事權益受到損害，需要主張精神損害賠償，但是《食品安全法》并沒有關于精神損害賠償的規定，既然特別法沒有明確規定，那就只能通過一般法(如《侵權責任法》)來主張權利。參照《食品安全法》第一百四十七條的規定，在食品安全領域，民事賠償具有優先權。但是現實中卻不能很好地保障民事賠償優先權。因為現實中許多食品安全事件，是在行政機關或者司法機關追究完行政責任或者刑事責任后， 利害關系人才知道自己的權利受到了侵害，才去主張賠償，可此時被處罰人已經沒有能力賠償了。而且《食品安全法》的懲罰性賠償制度以價款為賠償依據，對于不同案件，消費者受到了相同程度的損害，收到的賠償卻是不一樣的。

1.3 食品安全行政法律體系構建不合理

《食品安全法》在2015年完成了修訂，此次修訂最大的特色就是基本涉及到我國現有的各種行政處罰手段。但是《食品安全法》所規定的罰款基本都是以“貨值”為參考依據，但是具體不同貨物的“貨值”如何確定，《食品安全法》卻沒有涉及[1]。

1.4 食品安全刑事法律體系構建不合理

西班牙將食品安全犯罪歸類到危害公共與社會安全犯罪的類別；泰國、越南、英國、丹麥、意大利、希臘認為食品安全犯罪造成了社會公共的危險，危害了社會公共的安全，也屬于危害公共安全的犯罪；而美國特殊，認為食品安全犯罪和恐怖主義犯罪的危害性是一樣的，將其歸類為恐怖襲擊式的類別[2]。但是我國將食品類的刑事犯罪歸結到破壞社會主義經濟秩序類別當中，食品的刑事犯罪首先危害的是人的生命權或健康權，其次才是破壞社會主義經濟秩序。而且我國刑事犯罪的規制對象主要是生產者和銷售者，忽略了中間的流通、保管、倉儲環節，導致了法律的失衡。

1.5 法治建設不完善

尤其是食品安全標準有待統一，長久以來，我國的食品安全標準由于歷史原因，以及我國從計劃經濟體制轉向市場經濟的過程中，存在安全標準不統一，各行各業存在大量重疊和矛盾的現象。在2012年2月，國務院決定設立食品安全委員會，但是該機構并不擁有執法權，只擁有協調權，且在地方行政序列中也沒有固定的編制，其自我定位不清。2013年，國家為了更高效地維護食品安全，克服行政機關監管對象的無限性和監管資源的有限性的矛盾，從以前的“九龍治水”分段監管變為現在的“三位一體”集中監管，所謂的“三位一體”指的是由管源頭的農業部門、管生產流通和終端的食藥部門、負責風險評估與標準制定的衛生部門三家組成的新架構，趨向于一體化的監管體制[3]。

以上是對于我國法制建設和法治建設中存在問題的簡介，主要是對于其中一些問題的揭示，改革開放40年來，我國經濟取得了飛躍性的進步，同時食品安全問題也愈發嚴重，需要我們認真對待。隨著科學的進步，食品的推陳出新，轉基因技術的發展，都需要我們持續加強法制建設和法治建設。

2 法制建設與法治建設之間需要平衡

管子指出：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治”[4]。從管子的話中可以明白一個道理，社會治理需要法制，同樣食品安全的保障需要我國的法制體系不斷完善。但是也不能重其輕者，輕其重者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑，刑去事成。法制建設需要建設的是人們需要的法，法制中的“法”可能是良法，也可能是惡法，怎樣去推動法制建設，這需要以法治“制”法制，在法治的實踐中，不斷推動法制的良法建設，同時，法治建設的基本依據是法制，以法制“制”法治。以法治“制”法制和以法制“制”法治之間需要達到平衡，而這個平衡點就是食品安全的秩序[5]。法治建設中的自由實際上就是法制建設中所規定的自由，法治的價值在于保護人民的權利，而人民的權利又是有限制的，不能突破法律的裁量尺度[6]。但是，法律對于人民權利的限制必須遵循基本的原則，也就是法律的基本內核——正當性和合理性。法制和法治的實質就是自由與秩序的動態平衡，由于這個平衡點是動態的，所以不存在最優的平衡點，只能無限接近平衡點。

3 以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制與法治的結合

筆者贊同陳甦教授的觀點，我國的研究模式應從體系前研究模式轉移到體系后研究模式。按照陳甦教授的觀點，“體系前研究的主要目的和主體內容是為了滿足當前立法需要并圍繞立法進程而展開”[7]，體系后的研究模式“是指自覺于我國法律體系已經形成的客觀社會現實，針對此后的我國法治狀態特點、要求、目標與路徑，法學研究者所主動選擇的有關為何進行法學研究和如何進行法學研究的基本理念和行為方式”。

上文提及的食品安全以法制“制”法治和以法治“制”法制之間需要達到平衡，而這個平衡點就是食品安全的秩序，也就是說一切圍繞著食品安全的秩序。食品安全的法制體系要維護食品安全中的各種法律秩序。在法治建設中，國家機關依據法制來維護的也是食品安全的各種法律秩序。

筆者認為以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制與法治的結合，需要從立法權、行政權以及公民權三方面來切入。立法權和行政權是權力，公民權是權利。在法制與法治的建設中也要實現權力和權利的平衡。在法制建設中完善立法，改變當前立法的諸多弊端，同時法制建設與法律位階要相適應，這樣法制建設才能更好地維護食品安全的秩序。行政機關的權力要強調政策的延續性和實現程序的規范性，這樣法治建設中行政機關才能更好地行使人民賦予的權力，維護食品安全的秩序。同時要保障公民的公民權，也就是公民的權利，因為食品安全涉及到社會中的每一個人，要讓公民參與到食品安全中，同時以權利監督權力，監督法制建設中的立法權，監督法治建設中的行政權。只有這樣，才能既實現法制建設與法治建設之間的平衡，也能實現權力和權利之間的平衡。

3.1 以法制“制”法治——加強法制建設，法制建設與法律位階相適應

所謂法律效力指的是法律是具有約束職能的，人們應當按照法律的規定去行使權利、去遵守法律，應當服從和適用法律規范中按法律效力在權利規范與義務規范中的意義不同，而法律效力可以進一步區分為法律賦予權利的效力和約束權利的效力[8]。法律規范所指的“力”不帶有強制性，只是法律規范內容與其調整行為之間是否的關系，是就適用，否就不適用。法律位階是指在法律體系中，其法律地位高低的代名詞，法律位階表示不同法律效力的法規區別和聯系在一起的一種紐帶，使得上位法和下位法這種法規區分能夠在具體的法制建設中體現。當前我國食品安全的法律規則是由不同的立法機關制定的，不同法律位階的法律存在諸多矛盾和重復之處。這樣就需要立法機關在以后的法制建設中，不同的立法機關要注意法律、行政法規、規章以及規范性文件的法律位階，不能存在下位法違反上位法的情形，也不能存在許多內容重復性規定的情形。針對民事、行政以及刑事法制建設中的不足，也需要在以后有針對性地進行法制建設。

同時政府作為法律規則的有效實施者，其是否能夠有效踐行法律規則，既取決于政府的信息擁有量，也取決于法律規則所包含的信息量。所以，立法者在制定法律規則中，應通過多種途徑獲取食品安全中的信息，盡可能地實現法律規則擁有最大的信息量的目標。并且在制定關于政府執法程序的法律規則中，要規定完善的執法程序，并且強調違反法律程序的法律責任。

“有效政府”是《1999年世界銀行報告》中提出的最新政府理念，它既反對“無為”政府，也反對“全托”政府，明確政府行為的有效性，區分政府與市場的不同功能，為了提高效率，政府應致力于核心工作，即從事那些市場和社會中間層組織不能提供的服務，維持有效的宏觀發展環境，面對不同的社會關系充當不同的社會角色。

當前我國出臺的關于保護公民食品安全的規定，對于國家機關如何主動保護食品安全的規定甚少，政府想要依法行政，但是只知道應該保護食品安全，卻不知道怎樣調控，知道自己“表層應為”，但卻不知道自己“實質應為”[9]。

2008年震驚全國的三鹿三聚氰胺事件，事后國家機關為了平息民憤，對三鹿集團進行了非常重的處罰，一些涉事人員也受到了刑事或者行政處罰，但是依然有很多受害者沒有得到應有的民事補償，而且一個國內涉及幾萬人就業的大廠轟然崩塌。回想事件始末，如果我國有完整的食品安全法制體系，根治不利的食品行業潛規則，不僅沒有了以后的受害者，也使一個國內大廠能夠在法制的鞭策中持續發展。也許有人認為沒有法制，一個食品行業的企業就應該生產讓老百姓放心的食品，但我國已經從計劃經濟轉向市場經濟，我們自然人成為“經濟人”，企業也成為了“經濟法人”，利益驅動一些違法的行業潛規則持續存在。如果有了健全的法制，在法制的規制下，企業能從“經濟法人”轉向守法的“經濟法人”也能推動國家機關依法行政。

3.2 以法治“制”法制——推動法治建設

事物是不斷變化的，法制建設需要一定的程序，可能一部法規的制定需要幾年的時間。在這個過程中，法治建設的推動，可以為法制建設提供信息，可以告訴立法機關哪些需要完善。同時法治建設的推動，也告訴立法機關哪些法規是不需要制定，制定出來也是不符合市場需求的，這樣就實現了以法治“制”法制的效果。

在法治建設中，還要做到嚴格執法、執法公正以及執法常態。所謂的嚴格執法指的是在執法中，要嚴格執行法規，在追究相關人員行政責任和刑事責任的基礎之上，做好行政處罰和刑事處罰之間的銜接，保障利害關系人的民事權益[10]。執法公正指的是執法機關要統一裁量尺度，建立健全食品安全“黑名單公示”制度，在全國范圍內施行統一的裁量尺度，對于食品安全中的行政處罰和行政審批要主動接受社會公眾的監督，提高法治的透明度。執法常態指的是在執法的過程中，不要總是在食品安全事故發生后再去追究相關人員的責任，要實現執法的常態化，主動去執法，轉變當前食品安全的事后處理機制，變為食品安全的事前預防和事后懲罰相結合的執法機制。

再看2008年三鹿三聚氰胺事件，事件發生后，國家機關通過層層利益條鏈剝離，發現了我國當前法制存在以下幾個問題：第一，食品安全法制不夠健全；第二，食品安全監管機構設置不合理，權限不清；第三，食品質量安全的技術支撐體系不完善。事件發生后，我國食品安全法制建設發生了以下幾項變化：第一，在2009年實施了最新的《食品安全法》，2015年進行了修訂；第二，2012年2月，國務院決定設立食品安全委員會，2013年進行了機構改革，從以前的“九龍治水”分段監管變為現在的“三位一體”集中監管；第三，我國參考國外先進的技術標準，不斷完善現有的食品安全技術標準，可以說法治建設也推動了“法制”建設。

3.3 保障公民參與權——權利制約權力下的利益平衡

絕對的權力導致絕對的腐敗，這是一個真理。權力保障權利，有時也侵害權利。權利制約權力，防止權力的濫用。對于行政機關權力的限制有四種范式：一是法學范式，以法律制約權力；二是倫理學范式，以道德制約權力；三是政治學范式，以權力制約權力；四是社會學范式，以權利制約權力。當前我國食品安全的法律體系中大部分是政治學范式，也就是以權力制約權力。但是食品安全涉及每一位公民，公民有權參與到其中，通過行使自己的權利來更好地保障自己的權利，同時也實現對權力的制約。在食品安全中，保障公民的權利，也就是公民的參與權，主要基于以下兩方面原因：第一，行政機關監管對象的無限性和監管資源的有限性的矛盾突出；第二，“市場失靈”現象層出不窮，且愈發嚴重，食品安全問題需要集中對待[11]。

社會在不斷的轉型，隨著我國經濟體制的改變，經濟的發展，人們的社交外延不斷地變大，以前的“宗法制度”、“親緣關系”以及“血緣關系”都逐漸被“利益共贏”所取代，人們逐漸從“社會人”向“經濟人”轉變，人們日常的生活更多地接觸的是“陌生人”，而“經濟人”融入社會首要遵循的是契約約束法則[12]。而食品安全問題一旦發生，涉及到許多人，但是只有一些人有維權意識，愿意參與到維權過程中，畢竟小部分人的力量是有效的，公民在維權過程中，往往因為力量太小而中途放棄。

既然個人的力量是弱小的，且由于當前公民社會互惠意識的缺失，個人之間團結起來維權困難，筆者認為可以大力發展社會組織。社會組織具有專業性，同時其是某個食品行業具有代表性的群體。積極推進社會組織的發展，也有利于以后食品安全領域民事公益訴訟的發展。因為參照《環境保護法》第五十八條的規定，社會組織有權提起民事公益訴訟。隨著食品安全法制建設和法治建設的不斷推進，以后食品安全領域的公益訴訟制度會逐漸完善。

4 結語

食品安全的法制建設和法治建設的動態平衡點是秩序，一切圍繞著維護食品安全的法律秩序，在這個前提下實現權利和權力之間的平衡，以權力制約權力，同時也以權利制約權力，實現權力之間、權力與權利之間的平衡，而這個平衡點也是秩序，也就是權力和權利享有者行使權力和權利后，食品安全領域能夠真正地實現從農田到餐桌的有序，只有有序才能保安。