三元路徑模型：實現教育管理現代化的探索*

李 華程晉寬

教育現代化是我國新時代教育發展的戰略要求和必然趨勢。2019年5月，江蘇全省教育大會明確提出要“加快建設現代化教育強省”“在全國率先高水平實現教育現代化”的教育發展目標。教育現代化不僅是指教育形式、教育技術的現代化，更是教育內容和教育實質的現代化，它使得現代教育從傳統教育的低效中脫離出來，逐步具有現代精神。教育管理作為統籌學校發展的關鍵力量，處在學校現代化發展的核心位置，教育管理現代化是實施教育現代化的制度基礎和領導保證。[1]《中國教育現代化2035》明確指出要“推進教育治理體系與治理能力的現代化”，這就對教育管理的現代化提出了新要求。學校教育現代化的實現首先需要教育管理的現代化。美國作為較早實現教育管理現代化的國家，其教育管理現代化的經驗可以為我國教育管理現代化建設提供一定啟示。

一、教育管理觀念的現代化：兼顧效率、創新與可持續發展

教育現代化表現為與教育形態相伴的教育現代性的不斷增長，[2]雖然教育形態隨著歷史發展的變遷過程與教育現代性的增長過程并不總是對應的關系，但教育現代化的過程是伴隨著教育現代性核心特征和教育管理現代觀念得以不斷彰顯的過程，諸如教育的人道性、理性化、民主性、創新性、法制性、專業性等。同樣，教育管理現代性也與教育管理形態相伴相生，其現代性的表現集中體現在教育管理的科學化、民主化、專業化等方面，教育管理現代化是教育管理觀念、管理機構、管理人員、管理體制、管理手段的全面現代化過程。

雖然不同國家在歷史、文化和政體上存在差別，不同國家對教育管理持有不同的價值觀，其教育管理的現代性特征有所不同，教育管理的現代化程度有所差別，但是在面對教育管理現代化的一些核心特征和基本觀念時，不同國家卻表現出一致的認同，比如對教育管理科學化和管理效率的追逐，對公平、民主與法制化的重視，對管理人員的專業化和領導能力提升的強調等。

效率是有效使用資源以滿足人類需要的能力，資源的有限性決定了效率提升對人類發展的重要性。因此，社會的現代化發展離不開對效率提升的關注，甚至可以說，效率的提升是教育管理現代化發展水平的重要標志，教育管理效率的提升一直是美國教育管理現代化追逐的目標。效率的本質體現在單位時間內完成任務的工作量，在教育管理的語境下，是指組織在特定時間內的投入與產出之比，運用到教育管理中則主要是指學生學習的產出與學校教育管理的投入之比。學生成績是學生學習成就的主要指標，從這個意義上講，美國所強調的學校管理效率提升，實際上強調以“大規模化、高效率化、全面化的管理”來提升全美學生的學習成績。這種“大規模化、高效率化、全面化的管理”雖然有助于學生成績的提升，但同時也會產生負面效應，如學校管理標準的單一化所造成的學生多樣化發展缺失，個體化差異被忽視，創造性不足等。

雖然效率與創新并不是對立關系，但是當學校組織把高效率（即學生整體成績的快速提升）作為首要目標來追逐時，則容易造成對教育管理過程中人的主體性的忽視。一旦師生員工的主體性無法在教育管理過程中得以彰顯，教育管理現代化的發展就容易落入“布爾喬亞”（資本化）的困境之中，使學校培養出的學生成為“把資本貨幣、利欲之外的一切都虛無化的人”[3]，使個體間的交往成為謀取個人利益的工具，社會交往被“交易”取代，而學校組織則演變為培養學生追逐物質利益能力的“技術學校”，成為在學生身上塑造“資本主義人格的魔教”。在這種情況下，能夠高效率地提升學生成績的學校管理模式，成了唯一被認可和被接納的學校管理現代化模式，教育管理的創新在這種單一的管理模式下自然是很難產生的。為化解這一困境，避免因片面和過分地追逐教育管理效率而產生的弊端，美國教育管理觀念中又增加了“創新性”和“可持續性”這樣兩個現代性特征，形成了美國教育管理現代化觀念重視“兼顧效率、創新性和可持續性”的基本理念。

教育管理的創新性指的是學校管理方式的創新和學校管理技術的創新。學校管理方式的創新又包括課堂管理方式的創新、教師管理方式的創新，以及學生評價、教師評價、校長評價的創新等，這些學校管理方式的創新給了學生多樣化發展的評價標準，也給了教師和校長等專業人員更多專業學習和發展的機會，進而實現美國聯邦政府所提出的“使每所學校都有一個好校長，每間教室都有一個好教師”的目標。這樣的師資隊伍和校長隊伍可以在縮小學生成績差距和提高學生整體成績的基礎上促進學生的多樣化發展，使學校教育避免落入單一的成績導向的窠臼。教育管理技術的創新，比如學生的網上評教、教育大數據庫的建立、網上選課、即時通信工具在教育管理上的運用、智能圖書館管理等，既可以使學校管理更加科學，解放人力，提高管理效率，同時，也可以使教育管理研究工作更加便捷。如我們可以調用教育大數據庫中的信息研究教師工作滿意度與校長領導風格之間的關系、班級規模對學生成績的影響等，而且我們還可以使用國際比較項目的數據，進行教育管理的比較研究，從而使教育管理研究的深度和廣度得到拓展。

教育管理的可持續性是與教育發展的片面性、短期行為相對立的概念。首先，在資源有限和經濟全球化的時代背景下，可持續性發展是全人類共同的使命和共同認可的發展理念。跨國公司、產業外包和境外辦學等新經濟和新辦學模式的出現，使不同國家日漸成為利益相關的命運共同體，一國的教育和技術的創新、思想的發展很快就會被世界所共享，從這個意義上講，資源、環境、文化、教育等這些有形和無形的財富既是民族的，也是世界的。與此同時，一國的教育政策和教育變革也會對他國產生深遠影響。在這種全球化的背景下，教育管理就需要一種面向未來的可持續的發展觀。其次，教育管理的可持續性也是實現教育公平的必要條件，因為教育管理作為一項公共事業，教育管理現代化的發展不僅要考慮過程與結果的公平，還要考慮到“代際公平”的問題。

總之，教育管理現代化的核心在于觀念的現代化。美國教育管理現代化的觀念，集中體現在其“兼顧教育管理效率、教育管理創新和教育管理的可持續性”上。

二、教育管理手段的現代化：以基于證據的問責制保障教育管理的高效率

教育管理手段的現代化是實現教育管理觀念現代化的途徑。近年來，基于證據的決策在美國教育管理政策制定和制度建設過程中受到極大重視，在美國教育管理現代化中發揮著重要的作用。例如，校長問責制的推行，就是美國基于證據決策的一個典型案例，因為循證研究的證據已經證實，校長的領導力會對學生成績產生間接和直接的影響，因此，以學生成績對校長進行問責就逐漸發展成為一種基本管理制度設計。目前，美國一半以上的州都建立起基于證據的校長問責制機制，以此來促進學校管理效率的提升。可以說，基于證據的問責制是美國提高學校管理效率的手段。

美國教育管理問責制的內容和形式隨著美國各屆政府基礎教育政策的變化而變化，它對美國學校教育管理產生了巨大且深遠的影響。這種基于證據的問責制度，在提高管理效率的同時，也帶來了極大的副作用。美國教育問責制的濫觴源于賀拉斯·曼（Horace Mann）倡導的“統一筆試測試”的廣泛傳播和應用，經歷了《初等與中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，1965）、《不讓一個孩子掉隊》（No Child Left Behind Act of 2001）、《2000 年目標：美國教育法》（Goals 2000：Education American Act，1994）等政策的不斷變革，成為20世紀90年代以來美國教育政策和教育管理的主導話語。[4]基于證據的決策在《不讓一個孩子掉隊》法案中得到極大重視，法案明確規定聯邦政府的決策要基于“科學證據”[5]，循證研究成為教育管理決策科學化的重要保證，基于證據對州、學區、學校、校長、教師等進行問責，已經成為美國教育管理現代化發展的核心特征。美國教育管理手段的現代化，一方面強調以“全面問責制”為手段，另一方面以“循證研究”為問責提供科學證據的支持，這兩方面的共同作用，保障了美國教育管理的高效率。

基于證據的問責制管理手段在美國教育管理發展過程中呈現出不同的樣態，但其保障教育管理高效率的本質在現代化的過程中并沒有發生根本的改變。賀拉斯·曼（Horace Mann）倡導的“統一筆試測試”模式，實際上開創了以學生成績對教師和教育行政人員進行問責的先河，是19世紀后半葉和20世紀早期美國教育管理效率提升的主導模式。工業革命的發展和科學管理時代的到來，使得這種重視對管理人員進行問責的管理效率進一步提升，對效率的追逐也促進了以科學研究不斷推進學生考試的標準化、教師評價的標準化。1966年，《科爾曼報告》的發表進一步強化了標準化測驗在評價學校績效上的重要作用，屬于納稅人對學校監護、學校專業水平以及學生成績與資源利用關系進行的問責。[6]《初等與中等教育法》的頒布開啟了聯邦政府干預教育的途徑，注重對弱勢群體的關注和補償教育，以提升教育整體質量和效率。《讓每一個孩子成功》法案，雖然改變了統一問責和標準化考試的傾向，但其致力于通過問責實現效率，以提升教育管理現代化的本質屬性，并沒有發生根本的改變，因為該法案明確提出要為學生升學和就業做準備。美國教育管理現代化，明確了管理的效率指向，問責制度的建立以及標準化的測試，注重以學校所培養的學生是否具備了繼續學習和就業所需要的基本能力，作為檢驗教育管理成效的重要依據。

總之，基于證據的問責制是美國教育管理現代化的重要手段，在美國教育管理發展的不同時期，以不同的方式和樣態保障了美國教育管理發展的高效率。

三、教育管理組織的現代化：以彈性自治助力學校的創新發展

學校作為教育管理的基本組織機構，是教育管理最主要的組織形式，教育管理組織的現代化與學校管理的現代化息息相關。美國學校管理現代化的突出特點是形成了“多樣化、創新型”的學校組織形式，如美國的特許學校（Charter School）、家庭學校（Home School）和磁石學校（Magnet School）等，這些學校在性質上雖然屬于公立學校，接受政府的撥款，但是在管理上卻類似于私營企業，有人稱其為“官辦私營”學校。在常規的公立學校教育組織形式之外，這些創新型教育組織形式的誕生極大地豐富了學校教育組織的多樣性。

美國公立學校的這種創新發展，得益于聯邦政府和州政府教育政策的彈性特質。美國聯邦教育政策的彈性表現為，在統一的教育政策之下給州實施教育變革留下一定的自主決定權，各州可以根據自己的情況選擇適合自己的發展方案，只要能夠達到或超過州所要求的標準即可。州教育政策的彈性表現為，在統一學業標準之下給地區以及學校管理的自主權，使學校可以充分發揮創造性，實現學校管理的自治與創新。2015年《讓每一個孩子成功》法案的出臺，進一步增加了各州、學區和學校對聯邦政府財政撥款使用的靈活性，這意味著學校可以自由選擇如何使用政府撥款進行學校建設，而且新政策也取消了標準化考試的壓力，各州可以根據情況評估學校辦學水平和進步情況，為學校進一步的創新發展提供了條件。

自治權的增加使特許學校在教學和管理的主動性、創新性上高于一般的公立學校。如特許學校在保留政府出資辦學的公立性質之外，有相當大的自治權和管理自主性，“教師的資歷審核、教材的使用、課程學科與課時的安排、財務管理、后勤事務等，均可擺脫政府部門的層層管理條例”[7]。磁石學校則獨辟蹊徑，著力發展特色課程，學生的入學不受考試成績的限制，以此吸引不同種族學生的加入，破除了種族隔離的歷史問題，成為美國公立學校改革發展的新方向。[8]家庭學校則將教育管理的自治權進一步擴大，學生不必進入公立學校接受教育，符合條件的家長可以在家對孩子進行教育。雖然磁石學校、特許學校和家庭學校在組織管理上都具有了高于普通公立學校的自主權，但這并不意味著這些學校可以完全不受控制去使用政府教育財政撥款。學校改革決策在一定程度上還是要遵循聯邦政府的決策建議，也就是說學校的自治是一種彈性自治，學校組織管理上的創新仍然以服務國家教育政策要求為目標。如家庭學校雖然允許學生不必進入公立學校學習，但仍然要對家長的資質、學生每周的學習時間、學習內容、學習形式做出具體的規定。

總之，彈性自治是美國教育管理組織現代化的一種創新，這種創新源于美國教育政策的靈活性，這種靈活性與美國教育發展的歷史傳統有關。由于教育權屬于各州，很長一段時間里，各州自主決定教育政策，聯邦政府無權干涉，因此，美國教育從歷史發展上就具有較大的獨立性和自主性。聯邦政府為提高全美教育質量，以財政撥款的方式干預教育，縮小各州之間教育質量上的差距，目的在于提高美國教育整體的效率。美國政府在堅持效率目標的基礎上逐漸增加教育政策的彈性和靈活性，使教育管理權重新回歸各州，恢復各州教育自治的傳統，使學校在多樣化發展與創新發展的基礎上逐漸提高管理效率。

四、教育管理人員的現代化：以專業化促進教育管理的可持續發展

教育現代化的根本目標是促進人的現代化。[9]教育管理作為教育體系的一部分，其根本目標與教育的整體目標相一致，即教育管理的現代化也應是以人的現代化為根本目標，其中既包含教育管理人員的現代化，也包含教育管理所服務人群的現代化。教育管理人員的現代化是教育管理所服務人群現代化的基礎，這一點與“用‘優秀的人’培養‘更優秀的人’”的江蘇全省教育大會精神相一致。而“專業化”則是教育管理人員現代化的應有之義，也是教育管理人員現代化所必須完成的任務。教育管理人員的現代化包含學校管理人員和學校師資隊伍專業化的意蘊，教育管理人員和教師隊伍的專業化在美國已經發展成為較成熟的體系，教育管理人員和師資隊伍的專業化發展被成功地整合進校長和教師的培養體系中，成為美國教育管理體系的一部分。

美國教育管理人員的專業化深深根植于美國教育管理領域對于效率追逐的傳統中，隨著“教育測量運動”和“效率運動”的風起云涌，科學管理思想長期主導著美國教育管理領域的變革，不論是“人際關系理論”，還是“科層組織理論”都強調教育管理人員的專業化，以及追逐教育管理的效率最大化。[10]這種對效率的追逐，表現在客觀世界中是對有限自然資源的不計后果的毀滅性開發，表現在人的主觀世界中，則是使人性向著不斷占有物質的“資本主義人格”轉化，教育管理的根本動力是“訓練人獲得他人或社會‘承認’的資格、資本和身份”[11]。為防止教育現代化走向物質資源毀滅式開發和人的精神只剩“商業化德性”的深淵，美國教育管理政策中將“公平”的概念引入教育管理人員現代化的發展過程中，提出以“社會公平”和“代際公平”為導向，不僅考慮到為當代的每一位學生提供公平而有質量的教育，同時也把教育作為一項面向未來的公共事業，把子孫后代的利益也考慮在內，從而推動教育管理向可持續性發展的方向邁進。教育公平也是我國教育現代化的基本原則，江蘇全省教育大會提出“要把立德樹人作為首要原則，貫穿于江蘇教育現代化建設的全過程”，對教育公平的強調則集中體現在教育現代化體系的藍圖設計中，如學前教育的“公益普惠原則”、基礎教育的“優質均衡發展”，使江蘇省的每一個孩子都“有學上、上得起、上好學”等。

美國教育管理人員的專業化還是一種建立在“實踐反思”基礎上的專業化。這種“實踐反思”表現在教育管理政策上，就是對政策制定者的立場、理念以及政策制定過程和政策基本內容進行反思，教育管理人員專業化過程中“公平”目標的引入就是在這種徹底反思的基礎上實現的。教育管理政策制定者在制定教師發展、校長發展和學生發展的政策時，要不斷反思自己的立場和理念，使其政策制定的立場、理念與國家保障教育公平，為每一位學生配備優秀教師和領導者的基本目標相一致；反思其政策制定過程和政策基本內容，目的是使教師專業化和校長專業化政策有助于提高所有校長和教師的領導與管理效能，以所有校長和教師的高質量，保障所有學生公平地享有高質量的教育，進而實現所有學生都成功的教育公平目標。因此可以說，美國教育管理人員的專業化是一種“反思的專業化”，是一種致力于教育系統可持續發展的教育管理現代化方式。

美國教育管理的現代化經驗告訴我們，教育管理的現代化與國家教育發展息息相關。一方面，教育管理通過現代化的管理方式不斷為國家發展提供所需要的勞動力、知識、技術，同時，教育管理的現代化也是國家創新能力的源泉，是提升國家競爭力的重要推手；[12]另一方面，教育管理的現代化發展也受到國家政治的制約和影響，任何一項教育發展規劃都是建立在領導人、教育發展規劃人員和有影響的社會集團的觀念基礎之上的[13]，因此，不同國家因其發展階段、國家政體和社會文化等因素的不同，會形成不同的教育管理現代化發展方式。教育管理現代化發展方式的不同也會對國家現代化發展效率產生不同的影響。了解和把握他國教育管理現代化的實現路徑，可以為我國教育管理現代化的發展和效率提升提供多樣的選擇。

在我國探索和實施教育管理現代化的路徑上，江蘇省的“聚焦教育供給側”和“全方位立德樹人”的教育管理路線圖與美國教育管理現代化的實現路徑是存在共通性的。美國教育管理現代化以兼顧教育管理現代性的“效率、創新和可持續性”為基本目標和價值理念，以教育管理手段現代化、教育管理組織現代化和教育管理人員現代化為實現路徑，為我國教育管理的現代化發展提供了一定啟示。