中國式土改：讓“還權賦能”站在“C位”

本刊記者 孫思

土生萬物，地載萬代。土地問題之于鄉土中國的重要性是顯而易見的，其既系中國革命的核心環節，又是中國建設與發展的關鍵問題。回溯我國近代以降的百余年，雖則先后歷經了向近代國家官僚工業化、國家工業化、鄉村工業化、沿海工業化等結構形態的重大躍遷，然而，從農民與土地粘度的變化來重審轉型的成色，則不難發現結構變革未必帶來鄉土中國的真正轉型。過往60年，國家雖然充分利用土地制度及其革新推動了結構轉變，然其并未顯著降低農民與土地的粘度，由此更導致了中國轉型期的種種膠著不下與紛繁復雜。

土地作為重要的生產要素，其產權安排對經濟發展尤具重要影響，而土地制度作為國家的基礎性制度，更事關群眾的切身利益及國家之長治久安——我們說，中國的土地制度改革之路，必將是國有土地與集體土地趨向“同地同權同價”的過程，更注定是土地使用權、收益權、轉讓權之不斷重新界定，持續還權賦能之于農民的過程。

宜昌市：防止耕地“非農化”，壓實耕地保護責任

耕地是我國最為寶貴的資源，更是糧食安全的壓箱基石。然而隨著城鎮化之快速推進，在一些城市周邊，耕地“紅線”卻儼然淪為了隨意變動的“橡皮筋”，建設占用耕地現象頻繁發生。我們說，劃定永久基本農田，不僅能夠有效防止耕地“非農化”，更利在穩定國家糧食安全大局。正如2019年《新土地管理法》第35條所表述的，絕不囿于“基本農田”到“永久基本農田”的幾字增加，更深層次彰顯著思維理念之重大轉變，體現著國家對于基本農田永久保護的決心與恒心。然在城市周邊劃定出永久基本農田，是否會限制城市發展？如何防止濫竽充數或擅自改變用途？又應如何實現對基本農田的長久保護？對此，湖北省宜昌市給出了自己的答案。

自2014年《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》文件下發后，多年來，宜昌市持續強化耕地保護責任，建立耕地保護長效機制，層層落實市、縣、鄉、村各級保護責任，明確保護責任人、保護范圍及保護措施。

宜昌自2016年上半年啟動城市周邊永久基本農田的劃定工作后，市中心城區及8個縣（市）經核實舉證，分別于2016年7月和8月完成工作任務，并通過了部、省審核確認，全市累計劃定城市周邊永久基本農田24.21萬畝。在全面完成城市周邊永久基本農田劃定工作的基礎上，更于2016年下半年強力推進全域永久基本農田劃定工作。該市秉持“質量優、布局優、結構優”的原則，確保優質耕地優先劃入基本農田。對地類與質量不符合的調整出永久基本農田范圍，補劃相當數量的優質耕地進行補充；對城鎮周邊和交通沿線的優質耕地與已有劃定基本農田集中連片，聚集度高、規模較大、有良好的水利與水土保持設施的耕地優先劃入基本農田；對已建成的高標準農田優先劃入基本農田。截至2017年4月底，宜昌永久基本農田完成劃定任務，5月完成市級初驗，6月通過省級驗收。

通過全域永久基本農田的劃定，宜昌市的耕地保護邁上了新臺階。一是數量不減少。全市共劃定永久基本農田397.25萬畝，完成了湖北省省廳下達基本農田保護的目標。二是質量有提高。劃定后，全市永久基本農田中耕地平均質量等別為5.83等，城市周邊范圍內基本農田中耕地平均質量等別為5.54等，耕地質量有了提升。三是布局更優化。根據當地地形地貌特點，該市周邊范圍內劃定后的永久基本農田與森林、河流、湖泊、山體等共同形成了城市生態屏障，確立了較好的城市開發實體邊界，利于發揮保護優質耕地、優化城市空間格局和生態環境、控制城市無序蔓延擴張的作用。四是保護更到位。宜昌市全域共簽訂基本農田保護責任書1374份，設置永久基本農田保護標志997塊，全面落實了全域永久基本農田“落地塊、明責任、設標志、建表冊、入圖庫”工作任務，形成了永久基本農田劃定成果。

義烏市：“三權分置”破瓶頸，國土激蕩改革潮

農村土地制度改革可謂四梁八柱性質的改革，是實施鄉村振興戰略的核心動能，而宅基地所有權、資格權、使用權之“三權分置”又是農村土地制度改革的主引擎。浙江省義烏市，真正是吃改革飯長大的，闊步行進在改革大道上，義烏從未猶疑。

作為全國農村土地制度改革試點地區，義烏自改革實施以來，在守牢“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的三條底線基礎上，更將實現好、維護好、發展好農民的土地權益作為其出發點與落腳點，積極推進理論創新與實踐探索，在全國率先提出并確立了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度設計，更堅持將其作為重要的突破口、主引擎來抓，系統破解城鄉融合發展過程中“人、地、錢”的核心問題，讓改革紅利普惠農民、農村以及該市經濟社會發展諸方面。在義烏，通過基層首創與近三年的改革實踐，農村宅基地“三權分置”最終得以上升為中央頂層制度設計。

2015年3月，義烏榮膺全國農村土地制度改革試點。同年4月，該市既在全國率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度設計。隨后的12月28日，義烏市北苑街道黃楊梅村村民季建中既以自家宅基地作為合法抵押，拿到了30萬元貸款，成為全國利用宅基地抵押貸款的農民首例。

2016年4月26日，義烏市委、市政府印發了《關于推進農村宅基地制度改革試點工作的若干意見》，明確在落實宅基地所有權和保障集體經濟組織成員資格權之前提下，允許宅基地使用權通過合法方式有條件轉讓。由此，該市基本確立了宅基地制度改革中的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度體系。2017年6月12日，為完善城鄉地價體系，建立城鄉統一的建設用地市場，義烏亦建立了全國首個農村宅基地基準地價體系，并正式公布了《義烏市宅基地基準地價》。

截至2017年底，義烏市24家金融機構累計發放農民住房抵押貸款6763筆，貸款金額達32.23億元，貸款余額達30.30億元，占全國試點地區總量的1／3以上。基于宅基地制度改革中“三權分置”之頂層設計，義烏已在宅基地的取得置換、明晰產權、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理等七個方面進行了制度創新。在此制度框架下該市更積極推進先行先試，多項改革成果位列全國第一，不僅保障了農民的基本居住權利，更最大限度地促進了宅基地增值，增加了農民的財產性收入。

2018年1月，中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》（中央一號文件）提出，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益，自此標志著義烏率先推進的宅基地“三權分置”已正式轉化為中央頂層制度設計。

湄潭縣：“五明五定”探入市，“同權同價”促發展

貴州省湄潭縣在推進農村集體經營性建設用地入市改革、土地征收制度改革、農村集體產權制度改革、土地承包經營權流轉退出、“兩權”抵押、新型城鎮化等改革試驗過程中，探索出了一條獨特的“五明五定”改革路徑。

明成員、定主體，解決入市主體是誰的問題。湄潭縣通過制定《界定農村集體經濟組織成員資格指導意見》，明確了成員資格劃定、取得、保留、喪失的界定標準和操作流程，切實劃清農村集體經濟組織成員與村民的權利與義務邊界，理清集體資產享有和分配的對象。目前，成員界定工作已完成，全縣40萬農民被界定為集體經濟組織成員。

明地塊、定權能，擴大農村集體經營性建設用地的權能，并賦予其與國有建設用地平等的地位及相同的權能。一方面，湄潭縣結合土地利用總體規劃和城鄉發展規劃，以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提，對15個鎮（街道）、132個村（居）進行普查，建立了底數臺賬；另一方面，亦從制度、政策層面賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股、抵押等權能，明確“八步一公示”工作流程，結合資產來源清理權屬，并將清理的集體經營性建設用地分別登記到村、大隊、小組股份經濟合作社，股東持股占有。賦予所有權人占有、處分、收益、分配的權利，并明確登記為集體經營性建設用地的才可入市。

明途徑、定方式，明確了入市的路徑并規范了操作流程。該縣制定了《湄潭縣農村集體經營性建設用地入市管理辦法》，形成了6項制度、6個范本，并明確了4種入市途徑、3種入市方式。與此同時，該縣亦制定了《村集體經營性建設用地入市細則》《農村集體經營性建設用地整治項目管理辦法》和《農村集體建設用地基準地價》，規定了具體的就地入市流程，以及詳盡的調整入市流程。

明平臺、定市場，建立農村集體經營性建設用地交易平臺市場。湄潭縣財政投入資金5000萬元，在該縣中國茶城建立了農村產權交易市場。平臺建成投用后，將在引導農村集體經營性建設用地進入平臺公平交易，促進城鄉要素平等交易方面發揮巨大作用。

明比例、定分配，建立土地收益分配制度。根據《湄潭縣農村集體經營性建設用地入市管理辦法》和《湄潭縣農村股份經濟合作社經營管理制度》，建立兼顧國家、集體、個人的入市收益分配機制，合理提高個人收益。

截至目前，湄潭的改革已初現成效。一是增加了村級積累。通過17宗集體經營性建設用地入市，實現農村資產資源的資本化運營，使沉睡的資源變成活資產。二是促進了農民增收。通過集體經營性建設用地入市，農民不僅能從分配中獲得土地財產性收入，同時，更能在調整土地中獲得務工收入。三是突破了民營（小微）企業發展用地瓶頸。通過入市改革，民營、小微企業皆有地可用，破解了建設用地指標難題，盤活了農村集體建設用地資源。四是為新型城鎮化建設提供了資金支持。政府能將其分享到的土地增值收益調節金投入到就地城鎮化的村鎮基礎設施及公共服務建設中。